Prosseguindo uma ação valorizadora do Poder Local, no Programa Eleitoral de 2015 o PS propõe-se encetar um conjunto de reformas profundamente descentralizadoras, assumindo a descentralização como a base da reforma do Estado. Neste documento, o PS assumia cinco compromissos.
a. Aprofundar a democracia local: democratização do modelo de organização das CCDR; reforço da legitimidade democrática das atuais áreas metropolitanas; governação local mais democrática, escrutinada e transparente, através do reforço dos poderes de fiscalização política das assembleias municipais, às quais caberá eleger a câmara municipal, sob proposta do presidente, que será o primeiro membro da lista mais votada. b. Reforçar as competências das autarquias locais numa lógica de
descentralização e subsidiariedade: áreas metropolitanas terão competências próprias bem definidas que lhes permitam contribuir de forma eficaz para a gestão e coordenação de redes de âmbito metropolitano; revisão das atribuições, os órgãos e modelos de governação e de prestação de contas das comunidades intermunicipais para serem um instrumento de reforço da cooperação intermunicipal; transformação dos municípios na estrutura fundamental para a gestão de serviços públicos numa dimensão de proximidade, alargando a sua participação nos domínios da educação, ao nível
36 A realização do capital social do FAM, por parte de cada município e do Estado, é efetuada no prazo máximo de sete anos, em duas prestações anuais, a realizar nos meses de junho e dezembro, com início em 2015. No site do FAM (https://www.fundodeapoiomunicipal.gov.pt/pt/o-fam) consultado em 18.11.2020 é referido que o capital social é de 418 M€
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do ensino básico e secundário, com respeito pela autonomia pedagógica das escolas, da saúde, ao nível dos cuidados de saúde primário e continuados, da ação social, em coordenação com a rede social, dos transportes, da cultura, da habitação, da proteção civil, da segurança pública e das áreas portuárias e marítimas; freguesias com competências diferenciadas em função da sua natureza e poderes em domínios que hoje lhes são atribuídos por delegação municipal.
c. Reorganizar os serviços desconcentrados e alargar a rede de serviços de proximidade.
d. Colocar o financiamento local ao serviço da coesão territorial: alteração das regras de financiamento local, de modo a que o financiamento das autarquias não só acompanhe o reforço das suas competências, mas permita convergir para a média europeia de participação na receita pública.
e. Corrigir os erros da extinção de freguesias a régua e esquadro.
No programa do XXI Governo vai afirmar-se que “o novo modelo territorial coerente assentará em cinco regiões de planeamento e de desenvolvimento territorial, correspondentes às áreas de intervenção das CCDR, na criação de autarquias metropolitanas, na promoção da cooperação intermunicipal através das comunidades intermunicipais, na descentralização para os municípios das competências de gestão dos serviços públicos de caráter universal e na afirmação do papel das freguesias como polos da democracia de proximidade e da igualdade no acesso aos serviços públicos”38.
Em julho de 2016, o Governo aprovou o «Documento Orientador da Descentralização -Aprofundar a Democracia Local», o qual elenca as áreas e domínios onde pretende efetivar a descentralização de competências. Tendo por base tal documento e as áreas nele identificadas, foram constituídos seis Grupos de Trabalho, com representantes da ANMP e do Governo, com a missão de proceder à análise e discussão de todos os aspetos relativos aos domínios identificados como transferíveis para as autarquias locais39.
Procurou-se que o processo evoluísse de forma muito participada e fundamentada, tendo sido criada uma Comissão de Acompanhamento da
38 Programa do XXI Governo, pág. 87 ( https://www.portugal.gov.pt/ficheiros-geral/programa-do-governo-pdf.aspx )
39 Parecer da ANMP à proposta de lei 62/XIII. A ANMP lamentava que , até à altura, os Grupos de Trabalho tivessem reunido escassas vezes, não tendo havido discussões exaustivas nem desenvolvimentos que propiciassem conclusões definitivas
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Descentralização, integrando os representantes das áreas governativas envolvidas no processo de descentralização, da ANMP, da ANAFRE e dos grupos parlamentares. No âmbito da AR foi criada a Comissão Independente para a Descentralização para promover um estudo aprofundado sobre a organização e funções do Estado aos níveis regional, metropolitano e intermunicipal.
Este terá sido o processo mais ambicioso de descentralização desde a instituição da Democracia em Portugal, cujo aprofundamento foi assumido pelo programa eleitoral do PS de 2019. O processo beneficiou de um amplo consenso, nomeadamente do PS, PSD e ANMP, sobre a necessidade do mesmo e da disponibilidade para trabalho conjunto para o fazer avançar, apesar de várias discordâncias sobre o modo da sua concretização. O Governo e o PSD assinaram, em abril de 2018, um acordo sobre a descentralização e os fundos europeus.
Do ponto de vista legislativo, este processo materializou-se em múltiplos diplomas, de entre os quais importa destacar: a Lei n.º 50/2018, de 16 de agosto (Lei-quadro da transferência de competências para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais, que entretanto se desdobrou em cerca de 3 dezenas de normativos); a Lei n.º 51/2018, de 16 de agosto (que altera a lei das finanças locais); a Lei n.º 58/2018, de 21 de agosto (Comissão Independente para a Descentralização). Comecemos por concentrar a nossa atenção na nova lei das finanças locais.
a. Lei n.º 51/2018, de 16 de agosto - alteração da lei das finanças locais Relativamente à lei 73/2013 esta lei traz como principais alterações:
• O reforço dos recursos municipais, nomeadamente atribuindo aos municípios a participação de 7,5 % na receita do IVA cobrado nos setores do alojamento, restauração, comunicações, eletricidade, água e gás.
• A eliminação da parcela do FEF retida para distribuição pelas CIM em função do ISDR (índice sintético de desenvolvimento regional).
• O aumento da percentagem das receitas do IRC+IRS+IVA destinada às freguesias, e a alteração dos critérios de distribuição.
• A revogação das disposições relativas ao Fundo de Apoio Municipal, sendo o processo de recuperação financeira remetido para um mecanismo de recuperação financeira municipal, nos termos a definir por diploma próprio40
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• A criação do Fundo de Financiamento da Descentralização, transferência financeira do Orçamento do Estado com vista ao financiamento das novas competências das autarquias locais e das entidades intermunicipais, embora sem explicitar os termos do mesmo.
A ANMP “sublinha que a Lei das Finanças Locais, que foi revista com a forte participação da ANMP, no que respeita às transferências para os Municípios, levou a um conjunto de conquistas financeiras: em 2019, face ao montante recebido em 2018, foram transferidos mais 155 M€; em 2020, face ao montante recebido em 2019, foram transferidos mais 261M€; para 2021, face ao montante recebido em 2020, prevê-se a transferência de mais 217M€. No total, os Municípios recebem, em três anos – 2019, 2020 e 2021 -, mais 633 M€. Contudo, ainda não é cumprida a Lei das Finanças Locais, dado que há um incumprimento de 51M€ no cálculo do Fundo Social Municipal”41.
b. Lei n.º 58/2018, de 21 de agosto -Comissão Independente para a Descentralização Esta lei cria a Comissão Independente para a Descentralização, com a missão de proceder a uma profunda avaliação sobre a organização e funções do Estado, devendo igualmente avaliar e propor um programa de desconcentração da localização de entidades e serviços públicos, assegurando coerência na presença do Estado no território, avaliando os recursos e meios próprios a transferir. A lei deixou claro que o objeto da Comissão era a organização e funções do Estado, aos níveis regional, metropolitano e intermunicipal.
A CID apresentou o seu relatório em julho de 2019, onde procedeu a uma análise aprofundada e exaustiva da questão, tendo por base um vasto leque de estudos contratualizados e coordenados por reputados peritos da OCDE e nacionais, contributos solicitados a entidades públicas e universidades, audição de um leque alargado de entidades e especialistas, contribuições recolhidas em conferências e seminários que promoveu, contributos de iniciativa individual e análise de bibliografia especializada.
O relatório final aborda as incumbências da CID em seis partes:
• Parte I - procura clarificar e estabelecer uma relação entre o modelo territorial de desenvolvimento do país (Portugal Continental) e os
41https://www.anmp.pt/comunicacao/atualidade/, OE 2021: Se propostas forem acolhidas, ANMP pode dar parecer favorável, publicado a 10 de novembro de 2020
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processos de descentralização e desconcentração a favor dos níveis da administração de âmbito regional e sub-regional.
• Parte II - efetua um diagnóstico abrangente das várias questões suscitadas pelo aprofundamento da descentralização administrativa em Portugal continental a favor das entidades intermunicipais e das regiões administrativas.
• Parte III - trata os vários aspetos relativos ao sistema de governo a aplicar nas regiões administrativas.
• Parte IV – trata as questões referentes às finanças públicas propostas para as regiões administrativas, dando especial realce à componente de investimento público e à criação dos Fundos de Coesão Regional.
• Parte V - inclui uma análise dos processos de desconcentração e deslocalização, recomendando critérios e medidas que visam permitir uma localização dos serviços públicos que assegurem de forma coerente a presença do Estado no território.
• Parte VI – advoga uma visão sobre as administrações regionais modernas e eficientes, assentes na capacitação de recursos humanos e na qualidade das instituições.
Das conclusões e recomendações importa destacar:
• Não opor os processos de regionalização e de descentralização: a regionalização é uma das componentes do processo de descentralização. • Estes processos não podem ser concebidos e concretizados como se o país
fosse internamente homogéneo: os processos de descentralização e desconcentração devem ter como referência um modelo territorial de desenvolvimento baseado numa rigorosa identificação das situações atuais ou previsíveis e numa ambição de médio e longo prazo, visando um país globalmente mais coeso, justo e sustentável e com uma presença internacional mais forte, competitiva e reconhecida.
• As Áreas Metropolitanas devem manter a sua natureza intermunicipal, não apoiando a sua evolução para uma entidade supramunicipal («autarquia local»).
• Manter as CIM como associações de municípios, centrando a sua missão em matérias que os municípios entendam dever ser tratadas no patamar intermunicipal, por o considerarem como o mais adequado.
• Apenas a descentralização administrativa (criação e instituição de regiões administrativas) permite responder a um reforço do nível subnacional que dê uma resposta articulada e coerente a quatro objetivos: i. racionalização do processo de tomada de decisões organizativas; ii. aprofundamento da
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democracia e da governação democrática; iii. formulação de políticas públicas mais ajustadas à diversidade territorial existente; iv. melhoria da prestação de serviços públicos aos cidadãos.
• Proposta de um processo gradual, programado, faseado e com metas de transferência de atribuições e competências para as regiões administrativas, sujeito a uma permanente monitorização e avaliação. • As regiões administrativas deverão concentrar-se, numa primeira fase, que
é de arranque e transição, em políticas de âmbito transversal, reforçando a capacidade de intervenção nos domínios de ação das atuais CCDR (desenvolvimento regional, ordenamento do território e cidades, ambiente e cooperação regional transfronteiriça) em termos de decisão e de coordenação, progredindo depois para a assunção de novas atribuições e competências.
• O mapa das regiões administrativas deve coincidir com as atuais regiões de planeamento, por razões de conhecimento acumulado, continuidade e custos menos elevados.
• Se o processo de criação e instituição em concreto das regiões não avançar rapidamente, a Comissão recomenda a próxima definição e realização de um programa de descentralização e deslocalização (de organismos e serviços) a aprovar previamente pela Assembleia da República e criação, na dependência direta do Primeiro-Ministro, de um Grupo de Trabalho interministerial para a Reforma da Administração Desconcentrada do Estado devendo o Governo, no início de cada legislatura, apresentar à Assembleia da República propostas sobre a matéria de desconcentração e deslocalização.
• A Comissão recomenda a criação de um Banco de Desenvolvimento Regional para apoiar o desenvolvimento tecnológico, a qualidade da gestão e a competitividade de empresas que reforcem o desenvolvimento económico regional e do país, bem como infraestruturas e equipamentos complementares.
c. Lei n.º 50/2018, de 16 de agosto - Lei-quadro da transferência de competências para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais
Enquanto a CID elaborava o seu trabalho para os níveis supramunicipal e regional, o Governo avançou com a descentralização para os municípios. A lei
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50/201842 define os princípios a que deve obedecer a transferência de competências para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais, ao mesmo tempo que estabelece um leque alargado de novas competências municipais num amplo conjunto de duas dezenas de domínios sectoriais, conforme pode ver-se em detalhe na tabela seguinte. Procede também ao alargamento das competências dos órgãos das entidades intermunicipais e atribui novas competências às freguesias.
Estabelece-se um processo gradual de transferência, com as autarquias a poderem decidir as competências que querem assumir em cada ano até 202143, ano em que todas as competências se consideram transferidas. A concretização da transferência de novas competências tem vindo a ser feita através de diplomas legais de âmbito setorial relativos às diversas áreas a descentralizar da administração direta e indireta do Estado, tendo, até à data, sido publicados mais de 2 dezenas de diplomas. Das 15 competências entretanto transferidas, em 2020 várias estavam já a ser exercidas por mais de metade dos municípios, sendo que 43 municípios haviam assumido todas44. Estima-se que o processo envolva a transferência para as autarquias de despesa, e correspondentes recursos, superior a mil milhões de euros.
Para monitorar o processo foi criada uma comissão de acompanhamento da descentralização, integrada por representantes de todos os grupos parlamentares, do Governo, da Associação Nacional de Municípios Portugueses e da Associação Nacional de Freguesias, que avalia a adequabilidade dos recursos financeiros de cada área de competências a transferir.
Embora com forte contestação de alguns autarcas, mais notoriamente do Porto, o processo tem prosseguido em diálogo com a ANMP. No seio da Comissão de Acompanhamento da Descentralização foi criado Grupo de Trabalho de Execução da Descentralização cuja principal missão é garantir que os serviços da administração central, cujas competências são transferidas para os órgãos das autarquias locais e entidades intermunicipais, executam os procedimentos administrativos e praticam os atos e as operações materiais necessários à concretização da descentralização.
Novas competências municipais e intermunicipais transferidas pela Lei n.º 50/2018, de 16 de agosto
42 Resultante de convergência entre uma proposta de lei do Governo e de um projeto de lei do PSD
43 O prazo limite para a transferência das competências nas áreas de educação e saúde foi, entretanto, alargado para março de 2022
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Domínio Competências Municípios Competências CIM 1. Educação e
formação profissional
• Planear, construir e manter todos os equipamentos escolares não universitários.
• Relativamente à rede pública de ensino não universitário: a) Assegurar as refeições escolares e a gestão dos refeitórios escolares; b) Apoiar as crianças e os alunos no domínio da ação social escolar; c) Participar na gestão dos recursos educativos; d) Participar na aquisição de bens e serviços
relacionados com o funcionamento dos
estabelecimentos e com as atividades educativas, de ensino e desportivas de âmbito escolar; e) Recrutar, selecionar e gerir o pessoal não docente inserido nas carreiras de assistente operacional e de assistente técnico. f) Garantir o alojamento aos alunos que frequentam o ensino básico e secundário, como alternativa ao transporte escolar; g) Assegurar as atividades de enriquecimento curricular, em articulação com os agrupamentos de escolas; h)
Promover o cumprimento da escolaridade
obrigatória; i) Participar na organização da segurança escolar.
• O planeamento intermunicipal da rede de transporte escolar.
• O planeamento da oferta educativa de nível supramunicipal de acordo com os
critérios definidos pelos
departamentos governamentais com
competência nos domínios da
educação e formação profissional. • A definição de prioridades na oferta de
cursos de formação profissional a nível intermunicipal (em articulação com o Instituto do Emprego e Formação Profissional, e a Agência Nacional para a Qualificação e o Ensino Profissional.
2. Ação social • Assegurar o serviço de atendimento e de acompanhamento social;
• Elaborar as Cartas Sociais Municipais;
• Assegurar a articulação entre as Cartas Sociais Municipais e as prioridades definidas a nível nacional e regional;
• Implementar atividades de animação e apoio à família para as crianças que frequentam o ensino pré-escolar,
• Elaborar os relatórios de diagnóstico técnico e acompanhamento e de atribuição de prestações pecuniárias de caráter eventual em situações de carência económica e de risco social;
• Celebrar e acompanhar os contratos de inserção dos beneficiários do rendimento social de inserção; • Desenvolver programas nas áreas de conforto
habitacional para pessoas idosas;
• Coordenar a execução do Programa de Contratos Locais de Desenvolvimento Social, em articulação com os conselhos locais de ação social;
• Emitir parecer, vinculativo quando desfavorável, sobre a criação de serviços e equipamentos sociais com apoios públicos.
• Participar na organização dos recursos e no planeamento das respostas e
equipamentos sociais ao nível
supraconcelhio, exercendo as
competências das plataformas
supraconcelhias e assegurando a representação das entidades que as integram.
• Elaborar as cartas sociais
supramunicipais para identificação de prioridades e respostas sociais a nível intermunicipal.
3. Saúde • Planear, construir e gerir equipamentos relativos a novas unidades de prestação de cuidados de saúde primários;
• Gerir os trabalhadores, inseridos na carreira de assistentes operacionais, das unidades funcionais dos Agrupamentos de Centros de Saúde (ACES) que integram o Serviço Nacional de Saúde;
• Gerir os serviços de apoio logístico das unidades funcionais dos ACES que integram o Serviço Nacional de Saúde;
• Participar nos programas de promoção de saúde pública, comunitária e vida saudável e de envelhecimento ativo.
• Participar na definição da rede de unidades de cuidados de saúde primários e de unidades de cuidados
continuados de âmbito
intermunicipal.
• Emitir parecer sobre acordos em matéria de cuidados de saúde primários e de cuidados continuados; • Designar um representante nos
órgãos de gestão das unidades locais de saúde, na respetiva área de influência;
• Presidir ao conselho consultivo das unidades de saúde do setor público administrativo ou entidades públicas empresariais.
4. Proteção civil • Aprovar os planos municipais de emergência de proteção civil; • Apoiar as equipas das Associações de Bombeiros
Voluntários;
• Participar na gestão dos sistemas de videovigilância e de vigilância móvel no âmbito da defesa da floresta contra incêndios;
• Assegurar o funcionamento do centro de coordenação operacional municipal.
• Participar na definição da rede dos quartéis de bombeiros voluntários e na elaboração de programas de apoio às corporações de bombeiros voluntários.
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• Gerir, valorizar e conservar os museus que não sejam museus nacionais;
• Fiscalizar e autorizar a realização de espetáculos; • Recrutar, selecionar e gerir os trabalhadores afetos
ao património cultural local e aos museus que não sejam museus nacionais.
6. Património • Gerir o património imobiliário público sem utilização, afeto à administração direta e indireta do Estado, exceto infraestruturas militares e de segurança. 7. Habitação • Gerir os programas de apoio ao arrendamento urbano e à reabilitação urbana;
• São transferidos para os municípios, a titularidade e a gestão dos bens imóveis destinados a habitação social que integram o parque habitacional da administração direta e indireta do Estado (com exceções específicas). 8. Áreas portuário-marítimas e áreas urbanas de desenvolvimento turístico e económico não afetas à atividade portuária
• Gerir as áreas afetas à atividade da náutica de recreio e os bens móveis e imóveis aí integrados;
• Gerir as áreas dos portos de pesca secundários e os bens móveis e imóveis aí integrados;
• Gerir as áreas sob jurisdição dos portos sem utilização portuária reconhecida ou exclusiva e os bens móveis e imóveis aí integrados;
• Gerir as áreas urbanas de desenvolvimento turístico e económico não afetas à atividade portuária e os bens móveis e imóveis aí integrados;
• Concessionar, autorizar, licenciar e fiscalizar as atividades realizadas nas áreas e instalações antes mencionadas.
9. Praias marítimas, fluviais e lacustres
• Proceder à limpeza e recolha de resíduos urbanos; • Proceder à manutenção, conservação e gestão, do
seguinte: Infraestruturas de saneamento básico; Abastecimento de água, de energia e comunicações de emergência; Equipamentos e apoios de praia; Equipamentos de apoio à circulação pedonal e rodoviária, incluindo estacionamentos e acessos; • Assegurar a atividade de assistência a banhistas; • Realizar as obras de reparação e manutenção das
retenções marginais, estacadas e muralhas, por forma a garantir a segurança dos utentes das praias. • Concessionar, licenciar e autorizar infraestruturas, equipamentos, apoios de praia ou similares nas zonas balneares, bem como as infraestruturas e equipamentos de apoio à circulação rodoviária,