Com a chancela do Gabinete do Ministro Adjunto e dos Assuntos Parlamentares, o Governo PSD+CDS (Passos Coelho) publicou em setembro de 2011 o “Documento Verde da Reforma da Administração Local”, onde se afirmava que a Reforma da Administração Local visava: i. Promover maior proximidade entre os níveis de decisão e os cidadãos, fomentando a descentralização administrativa e reforçando o papel do Poder Local como vetor estratégico de desenvolvimento; ii. Valorizar a eficiência na gestão e na afetação dos recursos públicos, potenciando economias de escala; iii. Melhorar a prestação do serviço público; iv. Considerar as especificidades locais (áreas metropolitanas, áreas maioritariamente urbanas e áreas maioritariamente rurais); v. Reforçar a coesão e a competitividade territorial.
Num contexto de forte pressão externa (memorando da Troika) para redução de estruturas e despesas, o resultado foi um pacote legislativo que, no geral teve a contestação das autarquias e da Oposição, de onde se destacam: i. a reorganização territorial autárquica, com redução do número de freguesias (Leis n.ºs 22/2012, de 30 de maio e 11-A/2013, de 28 de janeiro); ii. o regime jurídico das autarquias locais, com especial incidência nas CIM (lei 75/2013); iii. o regime financeiro das autarquias locais (Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro).
a. Lei 22/2012, Reorganização Administrativa Territorial Autárquica.
A proposta de Lei n.º 44/XII do Governo de Passos Coelho visou estabelecer o regime jurídico de reorganização das autarquias locais, em linha com o Memorando de Entendimento com a Troika, que previa a redução significativa do número de municípios e freguesias.
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O Governo entendia que a reforma da administração local promovia a “coesão e a competitividade territoriais através do aprofundamento do municipalismo, dentro de uma lógica genuinamente descentralizadora e tendo em conta as realidades demográficas, sociais e económicas”.30
A Lei n.º 22/2012, de 30 de maio, estabelece uma classificação dos municípios em três níveis e para cada nível impõe percentagens de redução do número global de freguesias e impõe a dimensão mínima da freguesia, em termos de habitantes, de acordo com o nível dos municípios. Remete para a Assembleia Municipal a deliberação sobre reorganização das freguesias, por agregação, de acordo com os princípios, parâmetros e orientações da lei.
Ao mesmo tempo cria uma Unidade Técnica para acompanhar e apoiar a Assembleia da República no processo de reorganização administrativa territorial autárquica, devendo apresentar-lhe propostas concretas de reorganização administrativa do território das freguesias, em caso de ausência de pronúncia das assembleias municipais.
Deixa aos municípios a possibilidade de proporem processos de fusão de municípios.
A reorganização das freguesias era uma questão que o PS há muito vinha considerando, e estava a avançar com o processo em Lisboa, cuja proposta de lei foi discutida em simultâneo. O Governo anterior do PS estava a estudar uma reorganização territorial, tendo iniciado um processo de discussão pública em conjunto com a ANAFRE, com a Associação Nacional de Municípios Portugueses, e com várias universidades31, em que “o novo mapa autárquico seria o ponto de chegada e não o ponto de partida”.
O PS manifestou-se sobretudo contra o processo de imposição de agregação (extinção) com base em meros critérios numéricos sem atender à realidade dos territórios onde as freguesias são, em muitos casos, a última presença do Estado no território e os principais agentes de coesão social e desenvolvimento local.
A proposta de lei foi aprovada, com votos a favor do PSD e do CDS-PP, votos contra do PS, do PCP, do BE e de Os Verdes e a abstenção do Deputado do PS Miguel Coelho.
30 Ministro Adjunto e dos Assuntos Parlamentares, DAR 79/XII/1, pág.8
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b. Lei n.º 11-A/2013, de 28 de janeiro, Reorganização Administrativa das Freguesias.
Esta lei, aprovada pelo PSD-CDS e com votos contra de todos os restantes partidos, resulta de agendamento potestativo do PSD-CDS depois de ter falhado o diálogo com as autarquias no quadro da lei acima referida: a maioria dos municípios não emitiu qualquer pronúncia, alguns simplesmente não responderam e outros manifestaram-se contra.
A lei teve forte contestação da ANMP e ANAFRE, dos autarcas e grupos de cidadãos.
Foram criadas unilateralmente freguesias por agregação das existentes, reduzindo o número de freguesias em cerca de 1200.
Passados três anos concluía-se:
“Um elevado número de autarquias não aponta vantagens na agregação de freguesias que ocorreu, à exceção de algumas que apontam, sobretudo, para ganhos de escala, de eficiência e de eficácia na prestação de serviços públicos e partilha de recursos.
Entre as desvantagens foram referidas sobretudo a perda de proximidade, de identidade histórica e/ou o reatamento de rivalidades, além da diminuição da qualidade dos serviços prestados à população”32.
c. Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, Regime jurídico das autarquias locais. Resulta de uma proposta de lei do Governo que teria como consequência que as CIM passariam, como as Áreas Metropolitanas, a ser uma autarquia intermédia entre o Município e a Região, o que certamente condicionaria qualquer estratégia de regionalização.
O PS e toda a Oposição manifestaram-se abertamente contra, assim como a ANMP, tendo sido aprovada com os votos a favor do PSD e CDS-PP.
O Tribunal Constitucional veio a pronunciar-se pela inconstitucionalidade das normas mais contestadas.
Por outro lado, em 24/7/2013 (antes da votação do novo decreto da AR na sequência da apreciação do Tribunal Constitucional) foi assinado um Acordo entre o
32 Grupo técnico para a definição de critérios para a avaliação da reorganização do território das freguesias (Governo, ANMP, ANAFRE) Avaliação da Reorganização do Território das Freguesias, 2016, pág.67
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Governo e a ANMP que contemplava esta lei e a das finanças locais, a que nos referiremos de seguida.
Desta lei fica sobretudo a alteração dos órgãos das CIM, que foi acompanhada por uma transferência ascendente de competências, da assembleia intermunicipal para o conselho intermunicipal e deste para o secretariado executivo intermunicipal, movimento em que parece perder-se capacidade de intervenção municipal na gestão das CIM.
d. Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais
No contexto das fortes restrições impostas pelo Memorando de Entendimento com a Troika, pela Resolução 8/2012, de 13 fevereiro, o Governo criou um Grupo de Trabalho composto por um secretariado técnico incumbido de elaborar propostas de alteração da Lei de Finanças das Regiões Autónomas e da Lei das Finanças Locais, e por uma Comissão de Acompanhamento para apreciação das propostas, bem como para apresentação de eventuais alternativas ou recomendações, a qual incluía representantes da ANMP, da ANAFRE, das RA e do CFP.
Apresentada a proposta de Lei n.º 122/XII à AR, a ANMP começou por manifestar “o seu total desagrado pela forma como decorreu o processo de discussão da presente Proposta de Lei, no seio da Comissão de Acompanhamento”, pelo facto de ter havido pouca discussão e o processo ter decorrido “…com um forte ambiente de secretismo por parte do Governo na transmissão de dados aos membros da Comissão” e porque “as versões sucessivamente apresentadas pelo Secretariado Técnico pareceram sempre ignorar as posições e sugestões propostas pelos membros da Comissão”33.
A ANMP contestou fortemente a proposta de lei, pelo que implicava de diminuição de receitas das autarquias locais. A proposta incluía uma forte redução das transferências do OE com a agravante de uma parte ser desviada para o financiamento do novo Fundo de Apoio Municipal e para financiamento das entidades intermunicipais. A expectativa do Governo era a do crescimento dos montantes do IMI em resultado da atualização do valor patrimonial dos imóveis.
33 Parecer da ANMP, disponível em
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No entanto, em 24/7/2013 foi assinado um Acordo entre o Governo e a ANMP34 (e outro com ANAFRE) estabelecendo as alterações que o Governo se comprometia a introduzir na proposta de lei.
Apesar do Acordo Governo/ANMP, a Lei foi aprovada apenas com os votos a favor do PSD e do CDS-PP. Toda a Oposição votou contra, tendo o PS considerado que “no que concerne à lei que ora estamos a discutir, é, para nós, inconcebível o corte que irá existir em termos de transferências da administração central para as autarquias locais, que, certamente, irá prejudicar, e muito, nomeadamente aqueles pequenos municípios cuja componente, em termos do seu orçamento, no que diz respeito às transferências da administração central, é enorme”35.
A Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, tem cinco alterações principais:
• Reduz substancialmente as transferências do OE para os municípios fazendo o FEF descer de 25.3% da média do IRS+IRC+IVA para 19,5%. As transferências para as freguesias são também diminuídas.
• Prevê que as transferências do OE possam, em situações excecionais, ser fixadas pela Lei do Orçamento de Estado em valor inferior ao que resulta da lei de finanças locais.
• Cria o Fundo de Apoio Municipal, destinado a apoiar os municípios em situação de saneamento financeiro e recuperação financeira, como pessoa coletiva de direito público dotada de autonomia administrativa e financeira, e que inclui “obrigatoriamente a participação do Estado e de todos os municípios”, embora as participações sejam remuneradas.
• Estabelece o regime financeiro das entidades intermunicipais, prevendo transferências do Orçamento do Estado equivalentes a uma percentagem do FEF dos municípios que as integram e uma contribuição de cada município. • Cria o Conselho de Coordenação Financeira para promover a troca de
informação entre os representantes da administração central e das autarquias locais.
A lei densificou também as normas relativas à consolidação, certificação legal e julgamento das contas e as relativas ao endividamento, bem como ao Fundo de Regularização Municipal.
34 Disponível em https://www.anmp.pt/file-viewer/?pstid=21467 (2020.11.16). Este acordo provocou a indignação dos autarcas socialistas, incluindo do presidente do conselho geral da ANMP (Mário Almeida), segundo
as notícias da altura (p.e. notícia de O Público de 13/8/2013
( https://www.publico.pt/2013/08/13/sociedade/noticia/conselho-geral-da-anmp-diz-que-acordo-com-governo-ficou-aquem-dos-objectivos-1603034, 2020.11.16)
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O FAM viria a ser regulamentado pela lei 53/2014, com um capital social de € 650 000 000 (50% do Estado e 50% dos municípios)36.
Em resultado da lei e relativamente a 2013, as transferências dos Fundos Municipais vão reduzir-se em 2014 e crescer menos de 2% até 2016, o que vai ser compensado com as receitas fiscais que revelaram um crescimento significativo (21% entre 2013 e 2016). Parece não se ter confirmado o receio do impacte fortemente negativo da Lei 73/2013 sobre as receitas dos municípios37. Não obstante, esta mudança na estrutura da receita terá tido efeitos assimétricos entre os municípios com uma base económica robusta, e os restantes, sobretudo os localizados nos espaços rurais.