Período Collor (1990-1992)

O presidente Fernando Collor tomou posse em 15 de março de 1990, apresentando um discurso46 de compromisso com a democracia, mas enfatizando a estabilização monetária e financeira como prioridade absoluta e a privatização como a via para possibilitar a modernização econômica. Nesse sentido, a reforma do Estado seria uma de suas tarefas, de modo que a responsabilidade do seu governo fosse apenas pela garantia dos bens vitais às pessoas de baixa renda.

Assim, deu início à implementação das medidas econômicas comandadas pela ministra da economia Zélia Cardoso de Mello, anunciando um plano de combate à inflação, o Plano Brasil Novo, que ficou conhecido como Plano Collor, contemplando um conjunto de reformas (fiscal, bancária e patrimonial). Tal plano resultou no bloqueio de parte do dinheiro das contas- correntes, aplicações financeiras e cadernetas de poupança, bem como no congelamento dos salários e aumento da tarifa de serviços públicos. Consequentemente, provocou a redução do consumo, o aumento do desemprego e dos movimentos pelos reajustes salariais. Desse modo, diferente do que havia exaltado em sua posse, o plano não impediu o aumento da inflação. Em seguida, o plano econômico Collor II foi tentado e, simultaneamente, preparava-se a privatização das empresas estatais. Autarquias e fundações foram fechadas e abriam-se as portas do país ao mercado internacional (SCHWARCZ; STARLING, 2015).

A esse cenário econômico somava-se uma situação de saúde bastante dramática, agravada pela precariedade do saneamento básico e da assistência à saúde. Os indicadores de saúde revelavam alta mortalidade infantil e materna, elevado grau de desnutrição infantil, aumento do número de acidentes de trabalho geradores de mortes e incapacidades. Havia também aumento das doenças consideradas evitáveis (diarreia, tuberculose, hanseníase, malária, doença de Chagas, esquistossomose, tétano, leishmaniose) e também das doenças cardiovasculares, neoplasias, doenças mentais, da dengue, cólera e da Aids (MUNICIPALIZAÇÃO..., 1991).

A equipe de transição do governo Fernando Collor responsável pelo projeto de reestruturação do Ministério da Saúde, afirmava que o novo governo cumpriria rigorosamente o que estava determinado na Constituição, tendo como meta a eficiência do Estado

46 _{Discurso de posse disponível em: <http://www.biblioteca.presidencia.gov.br/ex-presidentes/fernando-} collor/discurso-de-posse>. Acesso em 20 mar.2015

(STEPHANES, 1990). Contudo, Escorel e Pavuna (1990), ao analisarem47 a Política Nacional de Saúde do governo, concluíram que, apesar de defender o direito à saúde conforme estabelecido na Constituição e o conceito ampliado de saúde, bem como explicitar algumas propostas da 8ª CNS, as ações previstas estavam restritas ao setor público, no nível da atenção básica e dirigidas prioritariamente às regiões mais pobres, sugerindo uma política de assistência para os miseráveis. Além disso, os níveis secundário e terciário não eram pautas da política. Observaram ainda que não havia clareza ao explicitar sobre o controle social. Também não havia esclarecimentos sobre o plano de cargos e salários, sobre a participação do setor privado como complementar ao serviço público e nem sobre o papel do Ministério da Saúde em áreas estratégicas como a produção e comercialização de sangue e hemoderivados. Além disso, era omisso quanto às ações sobre o meio ambiente que implicassem em doenças e problemas de saúde.

A análise da Abrasco (1990) sobre a política proposta pelo Ministério da Saúde apontou que, a respeito do processo de descentralização, a política do governo não explicitava como o Ministério pretendia, juntamente com os estados e municípios, operacionalizar esse processo. Destacou também a ausência de propostas que visassem alterar o modelo gerencial do setor público, caracterizado por salários baixos, estabilidade da força de trabalho e clientelismo político na indicação dos dirigentes. Características essas opostas à gerência eficiente defendida pelo governo. A Abrasco ressaltou ainda que o governo estava induzindo um confronto entre a população e o funcionalismo, especialmente a categoria médica, criando um clima desfavorável para as mudanças previstas com o SUS; e que ainda havia lacunas a serem esclarecidas em relação à reforma administrativa, particularmente sobre os mecanismos que impediriam a continuidade da corrupção e cartelização, bem como sobre as modificações previstas no Ministério da Saúde, conforme os princípios e diretrizes estabelecidos.

Por sua vez, o ministro da saúde à época, Alceni Guerra, em entrevista concedida ao Cebes, referiu-se a princípios explicitados na Lei Orgânica da Saúde e afirmou que o sistema público de saúde seria prioridade absoluta, destacando o SUS como a “possibilidade concreta de reverter o modelo perverso, caótico e desordenado” de saúde (GUERRA, 1990, p.5). Para tanto, triplicaria os investimentos, implantaria um sistema de gerenciamento moderno e administração por objetivos, semelhante ao adotado nos serviços privados. Ressaltou, porém, que não seriam criadas objeções à participação do setor privado.

47 _{Análise a partir das discussões realizadas no Núcleo de Estudos Sociais do Departamento de Administração e} Planejamento em Saúde (DAPS) da Escola Nacional de Saúde Pública (ENSP/Fiocruz).

Em relação à questão MAF o governo tinha como meta tornar a Ceme autossuficiente na produção de medicamentos básicos e também destacada na produção de vacinas. Para tanto, seria transformada em empresa pública, seria associada a organismos nacionais, como a Fiocruz e o Instituto Butantã, e também internacionais, sem necessariamente citar quais. Previa ainda a ampliação da distribuição de medicamentos com a criação de centrais farmacêuticas de distribuição contemplando as regiões norte, nordeste e sudeste; e um programa de nacionalização de matérias-primas. Contudo, paradoxalmente, explicitava como uma das metas do governo a abertura do país ao capital internacional, estimulando a competição e confrontando os carteis e oligopólios (GUERRA, 1990).

Portanto, identifica-se que, apesar de trazer alguns elementos defendidos pelo movimento sanitário, a política de saúde pensada pelo novo governo, especialmente nos aspectos referentes à questão MAF, abordava aspectos que claramente não seriam viabilizadas diante das próprias estratégias elencadas e da situação econômica do país. Foram projetadas novas responsabilidades para a Ceme sem que seus problemas históricos (estruturais e financeiros), amplamente conhecido pelo Estado, fossem resolvidos e sem que novos incentivos fossem proporcionados. Nem mesmo as funções de distribuição de medicamentos estavam sendo efetivamente cumpridas (BERMUDEZ, 1992; LUCCHESI,1991). Além disso, havia uma incoerência ao prever o estímulo da nacionalização de matérias-primas ao mesmo tempo em que defendia a participação do capital privado e internacional. Era evidente que o alcance da soberania nacional, viabilizado pela participação da Ceme, e defendido pelo movimento sanitário estaria longe de ser concretizado.

Tais elementos eram apenas a confirmação das dificuldades, já previstas pelo movimento sanitário, que seriam criadas para implementar o SUS e assegurar a continuidade da RSB em um governo que priorizava o ajuste econômico e estava disposto a efetivar o Estado mínimo no país. A aprovação da LOS seria apenas um dos obstáculos a ser superado.

5.2.1 A Lei Orgânica da Saúde: a ênfase na assistência farmacêutica e a definição de vigilância sanitária

Paralelo às discussões sobre a política de saúde a ser implantada pelo governo, no Congresso Nacional, estabelecia-se o processo de discussão e articulação dos projetos de LOS48

48 _{Foram quatro os projeto de LOS: o do poder Executivo, de responsabilidade do Ministério da Saúde; o do} deputado Raimundo Bezerra (PMDB-CE) que incorporava parte das propostas da sociedade civil organizada e também proposta do Nesp-UNB, contemplando as sugestões mais consistentes e pertinentes com a Reforma

para tramitação. Esse processo, contudo, foi caracterizado pela mesma polarização que marcou a Constituinte. De um lado, os defensores do SUS público, universal e democrático e de outro, os interesses do setor privado. Além disso, os lobbies de interesses específicos manifestados nas comissões (da Câmara dos Deputados e Senado Federal) e também o corporativismo de grupos (categorias profissionais, funcionários e dirigentes do Inamps, Sucam etc.) que se sentiam ameaçados com a implantação do novo sistema, condicionaram a formação de alianças espúrias, comprometendo as questões de interesse comum do país (RODRIGUEZ NETO, 1989).

A LOS (lei nº 8.080/90), que dispunha sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e funcionamento dos serviços públicos e privados de assistência à saúde em todo o território nacional, foi sancionada pelo presidente da República, em 19 de setembro de 1990, mas com vetos nos artigos referentes à organização, à participação complementar do setor privado, aos recursos humanos, ao financiamento e aos repasses intergovernamentais (MERHY, 1990; SANTOS, 1990; VETOS...,1990). Justamente nos aspectos já identificados por atores do movimento sanitário como pouco esclarecidos na Política Nacional de Saúde apresentada pelo governo e também presentes no discurso do ministro da saúde ao explicitar a política que adotaria.

O capítulo sobre Objetivos e Atribuições do SUS da lei nº 8.080 incluía, como campo de atuação, as ações relacionadas aos medicamentos e à vigilância sanitária, mantendo as propostas defendidas pelo movimento sanitário:

Art.6º - Estão incluídas no campo de atuação do Sistema Único de Saúde – SUS: I-A execução das ações:

a) de vigilância sanitária; [...]

d) de assistência terapêutica integral, inclusive farmacêutica. [...]

VI- a formulação da política de medicamentos, equipamentos, imunobiológicos e outros insumos de interesse para a saúde e a participação na sua produção; [...] IX – a participação no controle e na fiscalização da produção, transporte, guarda e utilização de substâncias e produtos psicoativos, tóxicos e radioativos;

X- o incremento, em sua área de atuação, do desenvolvimento científico e tecnológico (BRASIL, 1990a).

Sanitária; o do deputado Eduardo Moreira (PMDB-SC) e o projeto do deputado Roberto Jefferson (PTB-RJ), que defendia os interesses da iniciativa privada e apresentava alto grau de inconstitucionalidade. Por ter sido apresentado primeiro, o projeto do deputado Raimundo Bezerra tramitou no Congresso Nacional e os demais foram anexados como subsídio à relatoria. Comparado ao projeto apresentado pelo Executivo, o projeto do deputado Raimundo Bezerra era mais abrangente e coerente aos princípios da reforma sanitária, até mesmo porque foi resultante das contribuições do VI Simpósio sobre Política Nacional de Saúde e dos trabalhos desenvolvidos pelo grupo assessor do Nesp (RODRIGUEZ NETO, GOMES, NITÃO, 1989).

A novidade em relação ao que foi discutido nos debates que antecederam a publicação da Lei diz respeito ao destaque dado à assistência farmacêutica no conjunto das ações de assistência terapêutica de responsabilidade do SUS. Entende-se que, ao prever uma assistência integral, a assistência farmacêutica, assim como a médica, a odontológica e outras, devem estar incluídas, não havendo, naturalmente, necessidade de destaques a uma ou outra forma de assistência. Por outro lado, isso pode ser explicado, provavelmente, em função da permanência da participação dos atores sociais individuais (particularmente Elias Murad e Euclides Scalco) e coletivos (CFF e Fenafar), que defendiam a pauta dos medicamentos, durante o processo de elaboração e discussão da referida lei. Também deram força a esse movimento atores vinculados à questão MAF e ao movimento sanitário que ocuparam cargos nas eleições municipais de 1989, reforçando a base do movimento.

Quando nós conseguimos a inclusão desse inclusive farmacêutica, isso foi uma vitória gigantesca. [...] Nós tivemos nesse processo apoios importantes, por meio da eleição de muitos parlamentares, inclusive municipais. Por exemplo, em 82, Clair Castilho foi a primeira vereadora em Florianópolis. Nós conseguimos elegê-la, foi a primeira vereadora da saúde pública em Florianópolis. E em Porto Alegre Jussara Conin [...], foi uma das lideranças mais eficientes politicamente nesse contexto. [...] Naquele momento, todos no partido de oposição ao governo [...] era MDB à época. [...] E a partir daí, acho que esse processo gerou muitos parlamentares, mas também gerou uma capilaridade entre os profissionais que atuavam nas áreas mais burocráticas, nas áreas técnicas do ministério, por exemplo. [...] a presença desses parlamentares todos foi essencial no exercício continuado da Constituinte. (Norberto Rech)

Soma-se a isso, o fato de a questão MAF ser essencial para a garantia integral da assistência à saúde e, ao mesmo tempo, objeto de conflitos, implicando a preocupação em enfatizar a responsabilidade do Estado sobre tais ações. Além disso, podem ter contribuído para esse destaque na lei as discussões ocorridas durante o I ENAFPM, explicitando pela primeira vez uma definição, conforme foi discutido anteriormente:

[...] Os registros que eu tenho é que a Lei Orgânica, no artigo que trata do campo de atuação do SUS, tem um inciso d, que é Assistência terapêutica Integral, inclusive

farmacêutica. Isso não é, do ponto de vista da técnica legislativa de uma lei, de uma

norma, essa interjeição “inclusive” não é usual. E foi uma luta do movimento sanitário, do movimento dos farmacêuticos, das entidades farmacêuticas, explicitar que o acesso aos medicamentos era sim o campo de atuação do SUS. E isso foi discutido pelos farmacêuticos. Foi discutido isso na 8ª Conferência, o acesso universal. Tinha um lobby muito grande contra essa disposição da lei orgânica, a indústria farmacêutica trabalhou contra isso, e nós conseguimos colocar isso na Lei Orgânica. Então, é uma referência hoje legal, que embasa todo processo, e que talvez se não tivesse isso, o SUS não seria integral, não seria tão universal, porque ficaria no campo da judicialização, esse direito [à assistência farmacêutica]. (José Miguel do Nascimento Júnior)

Essa citação [inclusive farmacêutica], na verdade, nem era necessária em tese. [...] Porque a atenção integral é claro que tem que ter a assistência farmacêutica. Como você pode ter uma atenção integral que vai da prevenção à reabilitação se não tem remédio? Mas, às vezes, eu não condeno, é uma forma de explicitar, de garantir mais:

“Olha, não esqueça que a assistência farmacêutica está incluída.” Nós tínhamos um deputado farmacêutico e médico... José Elias Murad. Você já deve ter ouvido falar. Não sei até se não foi ele que insistiu com isso. Mas é isso. A assistência integral já estava implícita, mas a pessoa coloca por garantia, para ficar mais explícito, para ressaltar a importância da farmácia. (Eduardo Jorge)

Vale ressaltar que o destaque “inclusive farmacêutica” tornou-se, posteriormente, objeto de conflitos em torno do acesso aos medicamentos. Se por um lado reforçou a assistência farmacêutica como componente da integralidade do SUS, por outro também tem implicado interpretações equivocadas do poder judiciário que entende que é dever do Estado fornecer todo tipo de medicamento (e demais tecnologias) demandado por um cidadão via processo de judicialização. Ao não considerar os interesses e pressões da indústria farmacêutica para assegurar no mercado o uso de suas “inovações” tecnológicas, essas interpretações têm criado um mecanismo paralelo de acesso aos medicamentos no SUS, sobre o qual será discutido mais adiante.

Sobre a vigilância sanitária, a definição trazida na lei estava presente no projeto de LOS encaminhado pelo deputado Raimundo Bezerra e foi proveniente das discussões do grupo de Vigilância Sanitária organizado pelo Nesp-UNB (A NOVA..., 1989) atendendo a uma necessidade de definir essa atividade ampla e complexa da saúde. Foram delimitadas duas grandes áreas de atuação:

Parágrafo 1º Entende-se por vigilância sanitária um conjunto de ações capaz de eliminar, diminuir ou prevenir riscos à saúde e de intervir nos problemas sanitários decorrentes do meio ambiente, da produção e circulação de bens e da prestação de serviços de interesse da saúde, abrangendo:

I- o controle de bens de consumo que, direta ou indiretamente, se relacionem com a saúde, compreendidas todas as etapas e processos, da produção ao consumo; e II- o controle da prestação de serviços que se relacionem direta ou indiretamente com a saúde.

Durante o processo de formulação dessa definição existiu a preocupação com o trabalhador, buscando identificar os riscos envolvidos no processo produtivo, rompendo com uma prática tradicional de considerar o trabalhador apenas como instrumento da produção. A partir dessas discussões, a interação do meio ambiente, processo de trabalho e saúde do trabalhador foram inseridos no elenco de preocupações da vigilância sanitária (FIGUEIREDO, 1990). Assim, a LOS dispõe sobre a articulação das políticas e programas que envolvam as atividades de vigilância sanitária, vigilância epidemiológica e saúde do trabalhador, dando autonomia aos estados e municípios no controle das ações de acordo com critérios, parâmetros e métodos para o controle da qualidade sanitária de produtos, substâncias e serviços estabelecidos pela União. Sobre este aspecto, Costa (1999) observa o caráter descentralizador

da LOS, de modo que a única ação sob centralização da União referiu-se à circulação de mercadorias, pessoas e meios de transporte (portos, aeroportos e fronteiras).

Em relação aos vetos presidenciais na lei nº 8.080/90, o movimento sanitário se articulou no intuito de revertê-los, reunindo deputados, Conasems, Cebes, Abrasco e outros atores para discutir o que viria a constituir-se na lei nº 8.142/90 (PAIM, 2008a; SANCIONADA..., 1991), que foi promulgada em dezembro do mesmo ano, recuperando dispositivos referentes ao controle social e repasse automático de recursos.

5.2.2 Conflitos na relação produção-consumo de medicamentos e a criação da Sobravime

O início dos anos 1990 foi marcado por problemas recorrentes como o desabastecimento de medicamentos e elevação dos preços, que variaram entre 500 e 4.000%, superiores à inflação (REMÉDIOS..., 1989; SEM REMÉDIO..., 1991). Contraditoriamente, as empresas alegavam prejuízos na Câmara Setorial do setor farmacêutico, conseguindo novos aumentos devido à liberação do preço de novos produtos, permitida pelo governo e, ainda, que o Diário Oficial deixasse de publicar a lista dos preços de medicamentos (LIBERAÇÃO..., 1991). Sobre este aspecto Rozenfeld (1990) apontava a necessidade de que as Câmaras Setoriais, até aquele momento bastante burocráticas e com maior representação das indústrias e revendedores, incluíssem profissionais de saúde e entidades de defesa do consumidor, bem como que seus técnicos tivessem melhor capacitação.

A Abifarma tentava justificar a situação, utilizando como argumento as dificuldades impostas pela Cacex para a importação de matérias-primas, a instabilidade na política de preços, por parte da CIP, e ainda a ocorrência de movimentos grevistas que afetaram a produção (SEM REMÉDIO..., 1990). Esses argumentos eram entendidos como forma de barganha de mais lucros para o setor (GEMAL, 1990) e que acentuavam ainda mais a necessidade de fortalecimento dos laboratórios oficiais, capazes de atender a maior parte da demanda nacional por medicamentos (MARTINS, 1990).

Os aumentos abusivos eram noticiados pelos jornais e só foram contidos após o Ministério da Saúde anunciar que encaminharia aos Ministérios da Economia e da Justiça pedidos de medidas punitivas com base na legislação anticartel, além de ameaçar a permanência da legislação que dispunha sobre o não reconhecimento de patentes nessa área. Imediatamente, as empresas se predispuseram a retomar os preços originais (SEM REMÉDIO..., 1991). Tais oscilações evidenciavam claramente que, para as indústrias, os seus interesses comerciais se

sobrepunham aos interesses sanitários do país. Evidenciava ainda que o somatório de denúncias apresentadas durante as CPI relacionadas à indústria farmacêutica e aos medicamentos ocorridas até aquele momento, não implicaram mudanças para o setor. Pelo contrário, parece ter favorecido à indústria mais ousadia para permanecer com as mesmas práticas abusivas ao consumidor e à saúde.

Apesar da “ameaça” do ministro Alceni Guerra em relação à elevação dos preços, numa clara atenção aos interesses do capital internacional e desinteresse com o desenvolvimento tecnológico nacional, o presidente Fernando Collor retomou a discussão sobre patentes, cedendo às pressões da Associação dos Produtores Farmacêuticos americanos (Pharmaceutical Manfacturers Association) e da Representação do Comércio dos Estados Unidos (United States Trade Representative), que alegavam prejuízos sofridos por seus associados devido à ausência de proteção dos direitos de propriedade intelectual referentes à fabricação de medicamentos e seus processos pelo Brasil (BERMUDEZ, 1995). As empresas farmacêuticas americanas intensificaram as pressões após identificarem, na política adotada pelo presidente Fernando Collor, uma oportunidade para trazer à tona o debate sobre a proteção patentária. Consequentemente, o poder Executivo encaminhou ao Congresso Nacional o projeto de lei nº 824/1991, que propunha mudança da política adotada pelo país, de não reconhecimento de patentes, nos últimos 30 anos (POLÍTICA..., 1991).

Entre as mudanças previstas nesse projeto estavam o reconhecimento, no prazo de 18 meses, que as patentes de invenção tivessem prazo de validade de 20 anos e não 15 anos como constava na legislação de então, e que as patentes de modelo de utilidade (inovações em produtos já existentes) ampliassem de 10 para 15 anos. Também previa o término da caducidade de patente, processo que permite que qualquer interessado possa pedir ao Instituto Nacional da Propriedade Industrial (INPI) que a invenção não industrializada ou comercializada após três anos de registro caduque e se torne de domínio público (BANCO..., 1991).

Vale destacar que já tramitava no Congresso Nacional um projeto de lei (PL nº 207/1991) mais coerente à realidade do país, apresentado pelo deputado Luiz Henrique (PMDB-SC), que previa o reconhecimento das patentes dentro de 10 anos, tendo despertado forte reação de indústrias multinacionais e do governo americano (POLÍTICA..., 1991).

Somavam-se a esses aspectos, a falsificação de medicamentos, inclusive de produtos naturais, e a permanência da comercialização de produtos com substâncias ativas banidas em países como Estados Unidos e Alemanha (FITOTERAPIA..., 1991; SEM EFEITO..., 1990).

Muitos desses problemas foram divulgados pela Sociedade Brasileira de Vigilância de