Perspectivas Teóricas sobre a sua Operacionalização

As grandes diferenças entre os diversos autores e correntes científicas de suporte residem sobretudo, na forma como encaram a operacionalização do conceito. A revisão de literatura elaborada parece permitir diferenciar as actuais correntes científicas sobre desenvolvimento sustentável sob duas grandes perspectivas (ver figura 2.2). A primeira, que designaremos por substantiva, questiona os actuais modelos de crescimento económico e desenvolvimento e está subdividida em três correntes - conservadora, intermédia e radical. A segunda, que designaremos por ética, centra-se na interpretação do papel do homem perante o ecossistema Terra e está dividida em duas correntes - antropocêntrica e naturalista. Pode ainda considerar- se uma outra perspectiva designada por disciplinar, que reflecte as abordagens tradicionais subjacentes a algumas áreas científicas sobre a articulação entre ambiente e desenvolvimento.

Figura 2.2 - Perspectivas sobre operacionalização de Desenvolvimento Sustentável

Crescimento Económico

( + ) ____________________________________________ ( - ) PERSPECTIVA

SUBSTANTIVA CONSERVADORA INTERMÉDIA RADICAL PERSPECTIVA

Perspectiva substantiva

Relativamente à perspectiva substantiva podem distinguir-se três grandes divisões:

a) conservadora - defendida principalmente por economistas como, por exemplo, Barbier et al (1990) que defendem que a operacionalização do desenvolvimento sustentável não envolve necessariamente um corte radical com a interpretação dos modelos neoclássicos sobre a necessidade de crescimento económico, podendo mesmo ser prosseguida sem grandes restruturações das actuais políticas e instrumentos. As alterações sugeridas relacionam-se com a definição de objectivos, a alteração ou adição de critérios usados nos processos e instrumentos correntes de apoio à decisão tais como a análise de custo benefício, e a criação de sistemas de compensação por danos ambientais (ver Barbier et al, 1990). Outras contribuições inseridas neste grupo reportam-se por exemplo a Feitelson (1992) que defende que os instrumentos económicos actualmente desenvolvidos, apesar dos obstáculos processuais envolvidos na sua implementação prática têm mostrado contribuições significativas quer no controlo do funcionamento do sistema de mercado relativamente a questões ambientais, quer ainda na contribuição para o financiamento de programas de desenvolvimento sustentável que requerem compromissos financeiros de longo prazo. Pan e Hodge (1993) chegam mesmo a afirmar, com base num estudo aplicado, que uma vez claramente definidos padrões de qualidade ambiental dos diversos meios, é possível aplicar com sucesso critérios de sustentabilidade através da implementação de instrumentos convencionais de política de ambiente.

b) intermédia - reflectida no Relatório Bruntland (WCED, 1987) e defendida por uma grande diversidade de áreas de saber, assume uma abordagem onde alguma forma de crescimento económico é considerada necessária. Nesta perspectiva as alterações requeridas estão, não apenas relacionadas com os critérios usados, mas também nas estruturas, processos e modelos de decisão actualmente utilizados. Entre as contribuições identificadas salientam-se as de Noorgard (1992,

utilizadas no planeamento ambiental através de factores ambientais e intergeracionais, de Bergh e Nijkamp (1991) ao proporem um modelo macro-económico para articular economia e ecologia formulado para lidar com objectivos, processos e condicionantes de sistemas económicos e ecológicos associados a políticas ou cenários específicos. c) radical - defendida sobretudo por ecologistas (Naess, 1994). Esta pode

associar-se às correntes ecocentristas defendidas por Shumacher (1973), as quais defendem uma ruptura radical com o modo de funcionamento das actuais sociedades ocidentais e recusando qualquer tipo de crescimento económico. Esta perspectiva, defendida sobretudo por ecocentristas contribuiu de forma relevante para levar ao nível do público em geral o debate sobre a aceitabilidade dos convencionais objectivos, estratégias e políticas de crescimento (Turner, 1988, 2). A abordagem intermédia surge ainda subdividida em duas vertentes - uma caracterizada pela ênfase na conservação de recursos mas orientada para formas de "crescimento sustentado". A outra é caracterizada pela ênfase na preservação dos recursos e orientada para crescimento económico limitado ou nulo. Basicamente a diferença entre estas duas vertentes assenta nos graus de condicionamento e/ou modificação do desenvolvimento por força de considerações ambientais (Carley e Christie, 1992).

Perspectiva ética

A perspectiva ética, caracterizada, por exemplo, por Shearman (1990, 4-6) e Jacob (1994, 484-485), está dividida em duas correntes:

a) a vertente naturalista defende que o desenvolvimento sustentável é necessário porque o homem tem uma relação ética com o ambiente e a natureza, considerando-os como uma extensão moral da comunidade humana. Esta vertente não considera o bem estar humano como a questão mais importante quando se debate ambiente e desenvolvimento. Para este grupo todos os seres vivos têm igual importância e relevância na definição de estratégias de desenvolvimento. Associadas a esta corrente estão as atitudes radicalistas atribuídas ao biocentrismo, e à ecologia radical, referidas anteriormente.

b) a vertente antropocêntrica, pelo contrário, centra-se no homem enquanto objecto e objectivo de desenvolvimento, e justifica a importância de desenvolvimento sustentável por ser necessário articular objectivos de vida com os deveres e obrigações morais entre o homem e o ambiente enquanto suporte da actividade humana. De acordo com Shearman (1990, 5) é esta perspectiva que actualmente domina o paradigma do desenvolvimento sustentável.

Estas abordagens teóricas sugerem a existência de dois grandes tipos de atitudes - os reformistas (tecnocratas) e os radicais (utópicos), lembrando a caracterização dos conhecidos paradigmas apresentados por O´Riordan (1983) e sintetisados na tabela 2.1. A primeira é refutada na literatura com base na gravidade dos problemas ambientais gerados pelo actual modelo de desenvolvimento os quais exigem reformulação dos objectivos de desenvolvimento e dos contextos e processos de tomada de decisão. A segunda é criticada quer pela sua radicalidade e impossibilidade de aceitação consensual quer através de argumentos de natureza política e socio-económica, associados à dimensão e diversidade de custos (Carley e Christie, 1992) que a implementação desta abordagem implicaria.

Tabela 2.1 - Ideologias Ambientalistas

Ambientalismo

Ecocentrismo Tecnocentrismo

Bio-éticos Auto-suficientes Gestores Ambientais Cornucopianos

- relevância intrínseca da natureza - crença de que as leis ecológicas devem ditar a moralidade humana - crença de que todos os seres vivos têm direitos próprios - negação do materialismo - ênfase na pequena escala e em pequenas comunidades, trabalho e recreio - integração dos conceitos de trabalho e recreio através de um processo de melhoramento pessoal e comunitário - importância da participação - negação do materialismo - crença que o crescimento económico e exploração de

recursos pode continuar com:

a) ajustes no modelo económico

b) melhoria dos direitos fundamentais relativamente à qualidade ambiental c) medidas de compensação por danos ambientais - aceitação da importância da obtenção de consensos nos processos de decisão

- crença que o homem consegue encontrar solução para as

dificuldades a enfrentar quer políticos, científicos ou tecnológicos - crença de que o conhecimento tecnológico e científico é suficiente para resolver problemas de crescimento económico, saúde pública e segurança - descrença sobre a relevância da participação nos processos de decisão (adaptado de O’Riordan, 1983, 6)

Perspectiva disciplinar

Relativamente à perspectiva disciplinar podem caracterizar-se quatro grandes grupos de contribuições - da ecologia, do planeamento, da economia e das ciências sociais e políticas. A relevância desta caracterização assenta no facto de diferentes formas de conhecimento influenciarem de forma distinta a definição de objectivos de política, de estratégias de gestão, bem como a definição e adopção de instrumentos e respectivos processos de tomada de decisão (Boehmer-Christiansen, 1994, 83).

A ecologia considera que a solução para a articulação entre ambiente e desenvolvimento reside na consideração da interdependência entre os sistemas naturais e humanos e na prioridade dos critérios ambientais nos processos de decisão. Defende ainda a recorrência a metodologias associadas à análise de capacidade de uso e capacidade de carga em larga escala, apesar de reconhecerem relevantes limitações práticas na sua implementação.

A economia, entre a diversidade de perspectivas mais ortodoxas ou inovadoras, encara "grosso modo" a solução para o desenvolvimento sustentável através da internalização das externalidades resultantes do funcionamento do sistema de mercado através do desenvolvimento e aplicação de instrumentos económicos como taxas, subsídios, incentivos, etc. Foy (1990, 771-774) critica a abordagem proporcionada pela economia tradicional, primeiro por depender da atribuição de valores monetários a todos os bens ambientais, segundo por assumir que o capital natural pode ser substituído por capital humano, e em terceiro por considerar que o critério eficiência (baseado nas funções de custos e benefícios monetários e na obtenção de lucro a curto prazo) é o único critério que deve determinar a afectação de bens ambientais entre as gerações humanas e as restantes espécies. Em resposta a estas limitações, sugere-se a definição de novos critérios de sustentabilidade que condicionem o tradicional critério de eficiência económica, nomeadamente através da definição de níveis mínimos de segurança dos bens ambientais (Foy ,1990, 771-774), das capacidades assimilativas e do bem estar das gerações futuras nas funções económicas actuais (Tate, 1990, 337). Barbier et al (1990) sugerem uma forma de facilitar a operacionalização do conceito de sustentabilidade nos métodos de aprovação de projectos através da criação de um conjunto de 'projectos sombra' que

compensem danos ambientais gerados, e que, integrados no conjunto de estratégias alternativas sejam avaliados, no âmbito da tradicional análise de custo benefício de acordo com critérios de sustentabilidade.

A perspectiva do planeamento, encarado aqui de forma genérica enquanto área disciplinar particularmente dirigida para o desenvolvimento e implementação de estratégias de desenvolvimento e uso do solo (e onde se podem integrar algumas contribuições da área da avaliação ambiental), parece encarar a solução para o desenvolvimento sustentável na reformulação dos actuais processos de elaboração de política e implementação de estratégias de desenvolvimento com incidência territorial, através da inclusão de raiz da componente ambiental junto das outras componentes de carácter espacial, social, económico e sectorial (ver Roberts, 1985, Healey e Shaw, 1993, Owens, 1992).

Finalmente temos a contribuição das ciências sociais e políticas, defendendo o recurso a processos de negociação entre actores e grupos sociais e políticos, a reformulação dos processos de elaboração e implementação de política, o desenvolvimento de medidas de justiça e equidade social no uso e exploração de recursos naturais e a abertura da tomada de decisão na expectativa de que a sensibilidade autóctone aliada a uma maior educação e ética ambiental proporcione novas iniciativas de base e novas estratégias de articulação ambiente e desenvolvimento (ver Redclift, 1987, Shainberg, 1994).

Mais do que desenvolver a distinção entre as diversas abordagens ou perspectivas conceptuais, importa clarificar quais os desafios e inovações colocados pelo conceito de desenvolvimento sustentável relativamente ao anterior debate sobre a articulação entre crescimento económico e protecção do ambiente. Estas inovações constituem, por si, requisitos ou condicionantes da operacionalização do desenvolvimento sustentável. A análise da literatura da especialidade permitiu identificar as seguintes:

a) Mudança da exploração de recursos para conservação, redistribuição de riqueza e redução de actividades que prejudiquem as gerações futuras (Blowers, 1993, 787);

futuras (ver Redclift, 1987 e Mikesel, 1992) e para permitir conservar a capacidade de suporte para as actuais actividades socio-económicas; bem como o desenvolvimento e aplicação de indicadores de sustentabilidade nos processos de tomada de decisão (ver Liverman et al, 1989);

c) Combate à pobreza (ver Lelé, 1991 e Gow, 1992) e reformulação dos objectivos e processos de desenvolvimento, deixando as considerações ambientais de serem um factor adicional (e secundário) ao processo de decisão (ver Carley e Christie, 1991 e Bartelmus, 1991) para se tornarem numa variável condicionante dos objectivos e opções de desenvolvimento;

d) A participação e democratização dos processos de decisão numa procura de equidade e justiça social. De acordo com Gow (1992),

"development interventions should concentrate on assisting local people to develop their productive resources and, in cases where these resources are limited or insufficient, assisting them to create new resources, in this way providing stewardship of the natural resource base" (Gow, 1992, 53-54).

Relativamente a este aspecto, Lelé (1991) acrescenta ainda que as tradicionais medidas de descentralização e participação não são suficientes, é preciso que coexistam três formas de participação - na tomada de decisão ou implementação, na distribuição dos benefícios e na avaliação;

e) Desenvolvimento de redes de comunicação entre ciência e política, bem como na aproximação entre os processos de formulação de políticas e respectiva implementação.

Associada à operacionalização do desenvolvimento sustentável está também a avaliação da sustentabilidade presente nas estratégias e propostas de desenvolvimento que, por sua vez, implicam a definição de critérios de sustentabilidade. Entre as diversas definições de sustentabilidade apresentadas na literatura revista, destacam-se as seguintes:

"survival of the Human species (with a quality of life beyond mere biological survival) through the maintenance of basic life support systems (air, water, land, biota) and the existence of infrastructure and institutions which distribute and protect the components of these systems (Liverman et al, 1988)

"sustainability is perpetual production at an economically viable level with acceptable technological and management inputs" (Carpenter e Harper 1989, 44)

A aplicação da sustentabilidade ambiental nos processos de tomada de decisão depende, entre outros aspectos, da definição de indicadores de sustentabilidade que permitam estabelecer metas e formas de avaliar a performance dos governos (ver Jacobs, 1991, 237). Liverman, et al (1989) criticam diversos indicadores referenciados na literatura da especialidade, como por exemplo o produto interno bruto e o consumo de combustíveis fosseis per capita que permitem medir tendências de crescimento económico, sugerindo que a sociedade se torna insustentável quando os custos do crescimento (destruição de florestas, alteração climática, erosão do solo) excedem os benefícios proporcionados. Outros indicadores referem-se, por exemplo, a medidas de capacidade de carga associada à utilização agrícola dos solos. As críticas apresentadas incidem sobre o uso de racios per capita que ignoram as diferenças de acesso a oportunidades socio-económicas, políticas, tecnológicas e outras, bem como sobre as dificuldades técnicas e metodológicas para definir limites de capacidade de carga (voltaremos a estes conceito na secção 2.5).

Estes autores sugerem um conjunto de características a que novos indicadores devem responder para colmatar os defeitos apresentados pelos indicadores até agora utilizados:

"sensitive to change in time, sensitive to change across space or within groups, predictive or antecipatory with regards to future conditions, reference to any known threshold value, unbiased in social terms, revealing whether changes are reversible or controllable, allow appropriate data transformation, integrative, and relative ease of collection and use". Os indicadores podem servir uma enorme diversidade de objectivos e desenvolvidos para os vários níveis administrativos. Jacobs (1991, 120) distingue dois tipos de indicadores:

a) os primários que medem características de elementos ambientais chave (solo, florestas, uso do solo, recursos hídricos, diversidade de espécies, etc.) e que estão directamente relacionados com a capacidade ambiental dos locais;

b) os secundários que medem a actividade económica que interfere nos indicadores primários (emissão de poluentes, urbanização do solo, exploração de recursos, emissão de resíduos, etc.)

Neste contexto, Hammond et al (1995) desenvolvem um conjunto de indicadores para os níveis nacional e internacional com o objectivo, não apenas de informar os governos mas também de condicionar a concepção das suas políticas de desenvolvimento e políticas ambientais. A tabela 2.2 sintetiza alguns deles. A construção de um conjunto de indicadores que reuna consenso entre os técnicos e os políticos e de viável medição em larga escala está contudo ainda por fazer.

Um outro aspecto abordado na literatura da especialidade está relacionado com o suporte institucional e administrativo do ambiente e do desenvolvimento. Por um lado sugere-se a reformulação da actual compartimentação sectorial, promovendo a horizontalidade da dimensão ambiental pelos diversos sectores administrativos existentes. Por outro lado recomenda-se uma maior articulação e cooperação entre os diversos níveis de administração (internacional, nacional, regional e local), concertando objectivos e racionalizando a verticalidade da gestão ambiental e do desenvolvimento (WCED, 1987, 344-347).

Tabela 2.2 - Exemplos de Indicadores de Sustentabilidade Ambiental

Índices Natureza Descrição

Índice de poluição relacionado com os níveis

de produção e emissão de poluentes

- alteração climática

- destruição da camada de ozono - acidificação do ambiente - eutrofização do ambiente - dispersão de substâncias tóxicas - deposição de resíduos sólidos Índice de exploração

de recursos

relacionado com os valores de consumo de recursos

- níveis de consumo do “stock” de recursos naturais

Índice de risco do

ecossistema relacionado com amanutenção da biodiversidade e manutenção do suporte à vida - evolução da biodiversidade - localização e dimensão de ecossistemas

- conversão de uso do solo em ecossistemas

- pressões sobre os ecossistemas Índice do impacte

ambiental sobre o bem estar humano

relacionado com condições sociais afectadas pela qualidade ambiental

- qualidade e quantidade de água potável

- poluição atmosférica - contaminação de alimentos -exposição a produtos tóxicos (adaptado de Hammond et al, 1995, 15-21)

Ao caracterizar a perspectiva evolutiva das diversas teorias sobre desenvolvimento, alguns autores refutam o reforço da regulamentação com base nos

insucessos decorrentes da sua implementação. Entre as diversas críticas levantadas ao actual sistema de regulamentação ambiental salientam-se os crescentes custos financeiros e sociais resultantes, a ineficácia prática ou a dificuldade da sua implementação plena e o carácter fragmentado que a grande maioria da legislação ambiental apresenta, impedindo abordagens integradas aos problemas ambientais (Mandelker, 1993, 116). As soluções propostas apontam para soluções radicais e integradas. De acordo com estes autores não é suficiente reformular instrumentos ou considerar multiobjectividade nas decisões (onde o ambiente seria um entre diversos outros objectivos) para eles o desenvolvimento sustentável deve ser encarado como uma revolução nos objectivos e políticas de desenvolvimento e pôr em questão as tendências liberais do actual sistema de mercado.

Outros autores defendem que a operacionalização do desenvolvimento sustentável requer o reforço e alargamento do âmbito da regulamentação ambiental, sobretudo porque, apesar dos progressos obtidos pelos economistas ambientais relativamente aos instrumentos económicos criados para internalizar os custos da poluição, será sempre necessária a intervenção governamental nos mercados ou nos direitos de propriedade privada (Mikesel, 1992). Um outro argumento a favor da intervenção governamental assenta no facto de a tomada de decisão relacionada com a conservação de recursos para as gerações futuras dificilmente poder ser atribuída à iniciativa privada. Rees (1988b) defende o desenvolvimento de políticas intervencionistas, determinismo ambiental e estratégias sociais corporativistas. Este autor considera que o desenvolvimento sustentável é um conceito imbuído de valores orientados para atingir objectivos ecológicos, sociais e económicos explícitos e, consequentemente, exige um planeamento e controlo a todas as escalas espaciais, intervencionista e determinista, isto é, impondo limites ecológicos sobre o crescimento e localização do crescimento. O carácter determinista requer, em consequência, um forte apoio de grupos sociais públicos e privados. Majone (1991) referido em Rees (1988a,176-177) defende que se deve dedicar maior atenção à eficácia dos instrumentos de política ambiental uma vez que esta é mais afectada por acordos institucionais dos processos políticos do que por características técnicas dos instrumentos usados. Este autor afirma que se deve atender não tanto ao desenvolvimento de novos instrumentos mas sim ao modo de operacionalizar os existentes.

A implementação da sustentabilidade ambiental depende, em grande parte, de controlos por antecipação subjacentes ao sistema de planeamento territorial, contudo, de acordo com Rees (1988a, 175), estes não são suficientes para produzir profundas alterações nas prioridades e na elaboração de políticas esperadas pelos seus defensores. A eficácia destes dependeria da inovação de todo o sistema político e institucional que governa as actuais sociedades. O planeamento surgiu, tal como outros instrumentos e abordagens com o objectivo de controlar alguns efeitos com expressão territorial do livre funcionamento do sistema de mercado, e pode ser considerado como uma abordagem claramente decorrente da perspectiva conservadora de desenvolvimento sustentável. A sua contribuição, como vamos poder constatar no capítulo 3, tem sido largamente contestada. No entanto, as suas potencialidades conceptuais e o largo reconhecimento da relevância do seu papel justificam a importância de estudos empíricos sobre a sua performance na gestão de questões ambientais. Este estudo será desenvolvido no capítulo 5.