Plano de Manejo, Zoneamento, Zona de Amortecimento e Corredores Ecológicos

3.4.7.1. Plano de Manejo

A Lei Federal n° 9.985/2000 define Plano de Manejo como o “documento técnico mediante o qual, com fundamento nos objetivos gerais de uma unidade de conservação, se estabelece o seu zoneamento e as normas que devem presidir o uso da área e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantação das estruturas físicas necessárias à gestão da unidade” (art. 2º, XVII).

Nos termos do art. 27, § 3°, da Lei Federal n° 9.985/2000, o Plano de Manejo de uma Unidade de Conservação deve ser elaborado no prazo de cinco anos a partir da data de sua criação.

O Decreto Federal n° 4.340/2002 estabelece ainda que, a partir da criação de cada Unidade de Conservação e até que seja estabelecido o Plano de Manejo, devem ser formalizadas e implementadas ações voltadas à sua proteção e à fiscalização das atividades (art. 15).

Em homenagem ao princípio da publicidade, o Plano de Manejo aprovado deve estar disponível para consulta do público na sede da Unidade de Conservação e no centro de documentação do órgão executor (art. 16).

O Plano de Manejo é documento obrigatório para todas as Unidades de Conservação. Deverá contemplar a área da unidade, sua zona de amortecimento e os corredores ecológicos, quando for o caso,45 incluindo as medidas necessárias para promover a integração da Unidade à vida econômica e social das comunidades

45

Nos termos do art. 2º , XIX, c/c art. 25 caput, da Lei Federal n° 9.985/2000 e art. 11 do Decreto Federal n° 4.340/2002

inseridas em seus limites – quando admitida a sua permanência no interior da Unidade – e das comunidades vizinhas (art. 27).

Observe-se que, para a Área de Proteção Ambiental (APA) e para a Reserva Particular do Patrimônio Natural (RPPN), não é obrigatória a instituição de Zona de Amortecimento e de corredores ecológicos.

Ainda que não se trate de norma em sentido estrito, mas, sim, regulamentadora da atividade de gestão de determinado espaço territorial especialmente protegido, a observância das disposições contidas no Plano de Manejo é obrigatória. Obrigatória desde que o documento tenha sido regularmente elaborado, de modo especial no que diz respeito à prévia realização de estudos técnicos e de consulta pública, na medida em que, daquilo que vier a ser disposto no Plano de Manejo, pode advir restrições e limitações de uso da propriedade particular, igualmente protegida pela Constituição Federal.

A respeito da natureza jurídica do Plano de Manejo, é possível extrair-se da definição da Lei Federal n° 9.985/2000 que se trata de instrumento preordenado a disciplinar expressamente as condutas proibidas e as admitidas em cada uma das áreas das Unidades de Conservação. As regras de conduta nele contidas só poderão adquirir status de norma em sentido lato se observadas as prescrições legais no que tange à sua elaboração (dentre as quais se incluem a efetiva elaboração de estudos técnicos prévios que justifiquem as dimensões da Unidade de Conservação e de sua zona de amortecimento, e a consulta pública para se verificar os impactos nas comunidades afetadas e nas atividades econômicas ali desenvolvidas).

Assim, podem ser caracterizados como verdadeiros regulamentos por delimitarem e circunscreverem os direitos de uso e fruição, tanto no núcleo da Unidade como em sua zona de amortecimento. Confira-se, a esse respeito, o que dispõem os incisos I e II do art. 12 do Decreto Federal n° 4.340/2002, que estabelecem que os Planos de Manejo deverão ser aprovados por meio de atos administrativos formais:

“Art. 12. O Plano de Manejo da unidade de conservação, elaborado pelo órgão gestor ou pelo proprietário quando for o caso, será aprovado:

I - em portaria do órgão executor, no caso de Estação Ecológica, Reserva Biológica, Parque Nacional, Monumento Natural, Refúgio de Vida Silvestre, Área de Proteção Ambiental, Área de Relevante Interesse Ecológico, Floresta Nacional, Reserva de Fauna e Reserva Particular do Patrimônio Natural;

II - em resolução do conselho deliberativo, no caso de Reserva Extrativista e Reserva de Desenvolvimento Sustentável, após prévia aprovação do órgão executor.”

Contudo, a exigibilidade desse documento depende necessariamente da observação de alguns pressupostos regulamentares, tais como aqueles descritos no art. 14 do Decreto em exame:

“Art. 14. Os órgãos executores do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza - SNUC, em suas respectivas esferas de atuação, devem estabelecer, no prazo de cento e oitenta dias, a partir da publicação deste Decreto, roteiro metodológico básico para a elaboração dos Planos de Manejo das diferentes categorias de unidades de conservação, uniformizando conceitos e metodologias, fixando diretrizes para o diagnóstico da unidade, zoneamento, programas de manejo, prazos de avaliação e de revisão e fases de implementação.”

A título de exemplo, vale citar o Roteiro Metodológico de Planejamento,46 elaborado pelo IBAMA em 2002 e que estabelece, no que diz respeito à elaboração do Plano de Manejo, o seguinte:

“Este item é destinado a auxiliar os elaboradores dos Planos de Manejo, orientando-os em relação às diferentes etapas do planejamento, descrevendo o desenvolvimento de cada uma delas.

46

Disponível em: <http://www.ibama.gov.br/siucweb/unidades/roteiro_metodologico_revisado_05_2005.pdf > (acesso em 22/1/2009)

O Plano de Manejo será elaborado em várias etapas, a serem executadas no período de tempo exigido pela metodologia.

A elaboração do Plano de Manejo será baseada nas informações já disponíveis e em visitas à Unidade e sua Zona de Amortecimento. Baseia-se ainda em levantamentos de campo realizados por amostragem e em levantamentos complementares, de acordo com as peculiaridades da Unidade e de fatores como motivação e meios.

As revisões dos Planos de Manejo serão baseadas em pesquisas mais detalhadas, que serão identificadas nos planejamentos anteriores, de acordo com as especificidades de cada unidade de conservação, subsidiando o posterior manejo dos recursos naturais e culturais.”

De acordo com o aludido documento, estas são as etapas de elaboração dos Planos de Manejo:

1ª - Primeira Reunião Técnica - Organização do Planejamento; 2ª Coleta e Análise das Informações Básicas Disponíveis; 3ª Reconhecimento de Campo;

4ª - Oficina de Planejamento; 5ª Levantamentos de Campo;

6ª - Geração do “Encarte 1: Contextualização da Unidade de Conservação”, “Encarte 2: Análise Regional”, e “Encarte 3: Análise da Unidade de Conservação”;

7ª - Segunda Reunião Técnica - Planejamento

8ª - Terceira Reunião Técnica - Estruturação do Planejamento; 9ª - Elaboração do “Encarte 4: “Planejamento” e Versão Resumida; 10ª - Quarta Reunião Técnica - Avaliação do Plano de Manejo; 11ª Entrega e Aprovação do Plano de Manejo;

12ª - Implementação do Plano de Manejo da Unidade de Conservação.

Em adição, para a elaboração de Planos de Manejo de Unidades de Conservação criadas pela União Federal, haverá de ser observada, a Instrução Normativa ICMBio 5, de 15 de maio de 2008, que define os procedimentos administrativos para realizar estudos e consulta pública para criação de Unidade de Conservação Federal, dentre os quais merecem ser destacados:

“Art. 4º Os estudos técnicos devem apresentar: caracterização das diferentes formações vegetais e sua fauna associada; caracterização do uso do solo dentro dos limites propostos; caracterização da população residente, contendo o número e tamanho médio das propriedades e o padrão de ocupação da área; avaliação dos principais indicadores socioeconômicos dos municípios abrangidos; a caracterização da população tradicional beneficiária, no caso das Reservas Extrativistas e das Reservas de Desenvolvimento Sustentável; a caracterização da população tradicional residente, quando houver, no caso das Florestas Nacionais; diagnóstico preliminar da atividade pesqueira, no caso de unidade de conservação costeira ou marinha.”

“Art. 7º A realização de reunião pública deve ser precedida das seguintes providências, com antecedência mínima de 15 dias:

I - publicação no Diário Oficial da União de aviso de consulta pública, convidando a sociedade em geral e informando data, local e hora da sua realização;

II - expedição de convite para os prefeitos dos municípios e os governadores dos estados abrangidos pela proposta da unidade, acompanhados da justificativa e mapa da proposta;

III - publicação na rede mundial de computadores (internet) da justificativa para a criação e mapa da proposta;”

“Art. 8º No processo de consulta pública deve ser indicado, de modo claro e em linguagem acessível, as implicações da criação da unidade de conservação para a população residente no interior e no entorno da unidade proposta.”

É de se notar que, em homenagem ao princípio da participação comunitária e a despeito do que estabelece o § 2° do art. 27 da Lei Federal n° 9.985/2000,47 devem

47 _{“Art. 27.}

[...]

§ 2o _{Na elaboração, atualização e implementação do Plano de Manejo das Reservas Extrativistas, das Reservas de}

Desenvolvimento Sustentável, das Áreas de Proteção Ambiental e, quando couber, das Florestas Nacionais e das Áreas de Relevante Interesse Ecológico, será assegurada a ampla participação da população residente”.

ser previstos mecanismos capazes de assegurar a participação da sociedade no processo de elaboração e de implementação dos Planos de Manejo. Tal paricipação se dá por meio da realização de audiências públicas e da participação de atores locais, detentores de conteúdo histórico-cultural, ou de caráter social ou econômico, assim como outros atores representativos (representantes do poder público, da sociedade civil organizada, das comunidades atingidas, etc.).

Com efeito, é uma garantia que se faz necessária na medida em que o Plano de Manejo irá disciplinar e estabelecer restrições ao exercício de determinadas atividades, tanto no interior da Unidade como em sua Zona de Amortecimento.

A esse respeito, importa relembrar que o art. 28, parágrafo único, da Lei Federal n° 9.985/2000 prescreve taxativamente que “são proibidas, nas unidades de conservação, quaisquer alterações, atividades ou modalidades de utilização em desacordo com os seus objetivos, o seu Plano de Manejo e seus regulamentos.” Em adição, “até que seja elaborado o Plano de Manejo, todas as atividades e obras desenvolvidas nas unidades de conservação de proteção integral devem se limitar àquelas destinadas a garantir a integridade dos recursos que a unidade objetiva proteger, assegurando-se às populações tradicionais porventura residentes na área as condições e os meios necessários para a satisfação de suas necessidades materiais, sociais e culturais.”

Isto é, em breves linhas, o Plano de Manejo caracteriza-se como documento técnico que determina as atividades a serem condicionadas, restringidas ou vedadas no interior de determinada Unidade de Conservação e em sua Zona de Amortecimento.

Conforme preleciona Paulo Affonso Leme Machado, “o plano de manejo, na prática, será a lei interna das unidades de conservação” (MACHADO, 2001, p. 256).

Destarte, a validade dos planos de manejo é verificada quando o referido instrumento: (i) for elaborado em conformidade com procedimentos específicos,

previamente estabelecidos em norma própria; (ii) for submetido à apreciação das comunidades interessadas; (iii) for aprovado por autoridade competente, conforme disposição legal e por meio de norma própria; (iv) ter conteúdo regulatório, de forma a disciplinar, gerir e proibir a prática de comportamentos e atividades no interior da Unidade de Conservação e em sua Zona de Amortecimento; e (v) ter aplicabilidade erga omnes.

Desse modo, tudo que restar estabelecido no Plano de Manejo – incluídas aqui as restrições e as permissões que nele vierem a ser previstas para o interior e para a Zona de Amortecimento de uma determinada Unidade de Conservação – terá caráter imperativo, exigível a qualquer pessoa física ou jurídica que esteja a ele submetida por força de um dado interesse ou relação jurídica.

Depreende-se, assim, que o Plano de Manejo consiste em verdadeiro regulamento destinado a disciplinar as atividades a serem incentivadas, controladas, limitadas e proibidas em cada uma das áreas delimitadas pelo zoneamento, estejam elas dentro da Unidade de Conservação ou em sua zona de amortecimento.

3.4.7.2. Zoneamento

O zoneamento está listado no rol de instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente destinados à consecução dos objetivos e princípios previstos na lei (art. 9°, inciso II, da Lei Federal n° 6.938/1981 – Política Nacional de Meio Ambiente).

No Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), é o Plano de Manejo que deverá contemplar o zoneamento da Unidade de Conservação, isto é, deverá abordar “o entorno de uma unidade de conservação, onde as atividades humanas estão sujeitas a normas e restrições específicas, com o propósito de minimizar os impactos negativos sobre a unidade” (art. 2°, inciso XVIII, da Lei Federal n° 9.985/2000), devendo os seus limites serem fixados no ato de sua criação

ou, posteriormente, quando se tratar de Unidade de Conservação instituída antes da vigência dessa referida lei.

O zoneamento nada mais é do que a definição de setores ou zonas de uma Unidade de Conservação. Neles devem ser os estabelecidos objetivos de manejo e o seu regramento específico de cada setor ou zona, por meio da definição de usos diferenciados de acordo com a vocação e a fragilidade dos ecossistemas identificados, para permitir a gestão ótima da Unidade de Conservação. Nos termos do art. 25 da Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), tem-se que a função precípua do zoneamento consiste na racionalização da ocupação do território.

3.4.7.3. Zona de Amortecimento

Nos termos do art. 2°, inciso XVIII, da Lei Federal n° 9.985/2000, zona de amortecimento é o “entorno de uma Unidade de Conservação, onde as atividades humanas estão sujeitas a normas e restrições específicas, com o propósito de minimizar os impactos negativos sobre a unidade”.

Segundo José Eduardo Ramos Rodrigues, a necessidade de criar de Zonas de Amortecimento está relacionada com a contenção daquilo que se convencionou chamar efeito de borda, isto é, as possíveis consequências prejudiciais às Unidades de Conservação promovidas “pela interferência antrópica no sistema natural de proteção integral; a atenuação dos impactos promovidos pelas práticas rurais contrárias ao meio ambiente, principalmente aquelas que implicam o uso do fogo e de agrotóxicos; a necessidade de ampliar o espaço físico das Unidades, em função da redução dos habitats, que tem levado inúmeras espécies de fauna e flora à extinção” (RODRIGUES, 2005, p. 105).

Os limites da Zona de Amortecimento devem ser fixados no ato de sua criação ou posteriormente, quando se tratar de Unidade de Conservação instituída antes da vigência da Lei Federal n° 9.985/2000 (art. 25, § 2°).

Segundo a dicção do art. 25 da lei em comento, “as Unidades de Conservação, exceto Área de Proteção Ambiental e Reserva Particular do Patrimônio Natural, devem possuir uma zona de amortecimento e, quando conveniente, corredores ecológicos”, sendo que o “órgão responsável pela administração da unidade estabelecerá normas específicas regulamentando a ocupação e o uso dos recursos da zona de amortecimento e dos corredores ecológicos de uma unidade de conservação.”

A definição de sua Zona de Amortecimento é ato de atribuição exclusiva do órgão gestor da unidade de conservação, cujo conteúdo deverá ser estabelecido de forma discricionária, de acordo com as particularidades de cada Unidade de Conservação e do seu entorno.

3.4.7.4. Corredores Ecológicos

Conforme se infere do art. 2°, inciso XIX, da Lei Federal n° 9.985/2000, corredores ecológicos são porções de ecossistemas naturais ou seminaturais, ligando unidades de conservação, que possibilitam entre elas o fluxo de genes e o movimento da biota, facilitando a dispersão de espécies e a recolonização de áreas degradadas, bem como a manutenção de populações que, para sua sobrevivência, demandam áreas com extensão maior do que aquela das unidades individuais.

A formação de Corredores Ecológicos se dá de forma natural. Eles se localizam, por exemplo, nas áreas de preservação permanente e na Reserva Legal instituídas pelo Código Florestal (arts. 2°, 3° e 16 da Lei Federal n° 4.771/1965), nas áreas de proteção especial previstas na Lei de Parcelamento do Solo Urbano (art. 13, inciso I, da Lei Federal n° 6.766/1979).

Rodrigues (2005, p. 108) esclarece que é por meio dos Corredores Ecológicos que se busca aproximar Unidades de Conservação isoladas, com vistas a garantir o intercâmbio genético e evitar a perda de biodiversidade ocasionada pela falta de diversidade, favorecendo, assim, o fluxo gênico entre populações distintas. Nesses termos, a elaboração de Plano de Manejo é fundamental para identificar condições que permitam a implantação de Corredores Ecológicos.