PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO PUC-SP
RITA MARIA BORGES FRANCO
GESTÃO DE FLORESTAS PÚBLICAS: QUESTÕES CONTROVERTIDAS
MESTRADO EM DIREITO
RITA MARIA BORGES FRANCO
GESTÃO DE FLORESTAS PÚBLICAS: QUESTÕES CONTROVERTIDAS
MESTRADO EM DIREITO
Dissertação apresentada à Banca Examinadora da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, como exigência parcial para obtenção do titulo de Mestre em Direito das Relações Sociais sob a orientação da Prof.ª Dr.ª Consuelo Yatsuda Moromizato Yoshida
BANCA EXAMINADORA
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Para minha mãe, Angela Mara. Para meu pai, Carlos Henrique (in memoriam).
AGRADECIMENTOS
Minha família sempre teve um papel importantíssimo na minha vida. Agradeço por todos os momentos que passamos juntos, pelo apoio incondicional, pelos ensinamentos e pelas palavras de conforto. Somos muitos e procuramos, sempre que possível, nos encontrar e nos colocar para cima. Em nome das minhas tias Helena, Izabel, Ana e Sonia, registro o meu agradecimento aos meus tios, tias, sogros, primos e primas tão queridos, por me acompanharem ao longo desse percurso. Tobi e Átia, vocês têm um lugar especial no meu coração.
Às minhas queridas amigas e aos meus queridos amigos, meu maior e mais valioso patrimônio, por cada uma das descobertas, aventuras, alegrias, conquistas, angústias e confidências que dividimos ao longo do caminho. Turmas do prédio, do Sacre Coeur de Marie, do Benjamin Constant, da Pontifícia Universidade Católica - PUC e agregados, vocês são os melhores! Muito obrigada por existirem e fazerem parte da minha vida!
Rendo também minhas homenagens à velha e à jovem guarda da equipe do Milaré Advogados. Em 9/9/2011 fará nove anos que, com orgulho e carinho, integro a essa equipe. Lá, tive a oportunidade de aprender, estudar e trabalhar na companhia de profissionais exemplares, que hoje tenho a sorte de poder dizer que são meus grandes amigos. Em nome do Dr. Édis, querido chefe, agradeço a todos, indistintamente, pelo convívio e aprendizado diários.
À PUC, à Coordenadoria Geral de Especialização, Aperfeiçoamento e Extensão - COGEAE, à Fundação Escola de Sociologia e Política – FESP e à Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - CAPES, pelas oportunidades conferidas e pela confiança depositada.
Aos mestres que, com suas aulas e obras, me abriram as portas e iluminaram o caminho até aqui: Álvaro Luiz Valery Mirra, Ávila Coimbra, Benedicto Porto Neto, Celso Antônio Bandeira de Mello, Daniel Roberto Fink, Édis Milaré, Enrique Leff, Erika Bechara, Flavio Ojidos, Fritjof Capra, Gilberto Passos de Freitas, Guilherme José Purvin de Figueiredo, Ignacy Sachs, José Afonso da Silva, José Eduardo Ramos Rodrigues, José Eli da Veiga, Leonard Kalyandros, Letícia Queiroz de Andrade, Lucia Reisewitz, Lucia Valle Figueiredo, Luis Fernando de Freitas Penteado, Marcelo Abelha Rodrigues, Marcelo Sodré, Maria Claudia Mibielli Kohler, Nelson Nery Junior, Odete Medauar, Paulo Affonso Leme Machado, Paulo de Bessa Antunes, Ricardo Abramovay, Sérgio Luis Mendonça Alves, Teresa Cristina de Deus, Tiago Cardozo Vaitekunas Zapater, Vladimir Passos de Freitas, Wanda Maldonado e tantos outros. Registro meu agradecimento especial para a Professora Doutora Consuelo Yoshida, minha orientadora, por todos os ensinamentos transmitidos ao longo do mestrado e durante a orientação. Serei eternamente grata.
RESUMO
Com o objetivo de viabilizar a exploração sustentável dos recursos florestais, a Lei Federal n° 11.284/2006 inovou o ordenamento jurídico brasileiro ao introduzir três diferentes mecanismos de gestão de florestas públicas, quais sejam, a gestão direta pelo Poder Público, a destinação às comunidades locais e a concessão florestal. Como é inerente a toda inovação legislativa, a aplicação dos mecanismos previstos na referida lei tem sido permeada por discussões na doutrina e na jurisprudência, repercutindo, inclusive, em arguições de inconstitucionalidade de alguns de seus dispositivos.
O presente trabalho se propõe a uma análise minuciosa visando ao esclarecimento de aspectos controvertidos da aplicação da Lei de Gestão de Florestas Públicas (LGFP) abordados pela doutrina e pela jurisprudência, além de buscar avaliar a sua conformação ao princípio do desenvolvimento sustentável.
ABSTRACT
In order to facilitate the sustainable exploitation of forest resources, the Federal Law 11.284/2006 innovated the Brazilian legal system by introducing three different mechanisms of public forest management system, namely: the direct management by the Government, the allocation to local communities and the forest concession.
As is inherent to every legal innovation, the implementation of the mechanisms provided by the above mentioned law has been involved in discussions on the doctrine and jurisprudence, reflecting even on the discussions about the unconstitutionality of some of its articles.
This paper proposes a thorough analysis in order to clarify controversial aspects of the Law of Public Forest Management implementation addressed by doctrine and jurisprudence, and seeks their conformity to the principle of sustainable development.
Keywords: Sustainable development. Forest. Forest Management. Forest
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO 1
2. VISÃO GERAL SOBRE MEIO AMBIENTE E O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL 3
3. ESPAÇOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS 10
3.1. Espaços Territoriais Especialmente Protegidos em Sentido Estrito: as
Unidades de Conservação 12
3.2. Unidades de Conservação de Proteção Integral (UCPI) 16
3.2.1. Estação Ecológica (EE) 16
3.2.2. Reserva Biológica (REBIO) 18
3.2.3. Parque Nacional (PARNA) 19
3.2.4. Monumento Natural (MONA) 20
3.2.5. Refúgio de Vida Silvestre (RVS) 21
3.3. Unidades de Conservação de Uso Sustentável (UCUS) 22
3.3.1. Áreas de Proteção Ambiental (APA) 22
3.3.2. Área de Relevante Interesse Ecológico (ARIE) 23
3.3.3. Floresta Nacional (FLONA) 24
3.3.4. Reserva Extrativista (RESEX) 29
3.3.5. Reserva de Fauna 30
3.3.6. Reserva de Desenvolvimento Sustentável (RDS) 31
3.3.7. Reserva Particular do Patrimônio Natural (RPPN) 32
3.4. Outros aspectos de interesse previstos na Lei do Sistema Nacional de
Unidades de Conservação da Natureza (SNUC) 34
3.4.1. Regras gerais para criação e gestão de Unidades de
Conservação 34
3.4.2. Órgãos integrantes do Sistema Nacional de Unidades de
Conservação da Natureza (SNUC) 37
3.4.3. Conselhos das Unidades de Conservação 39
3.4.4. Desapropriação e limitações administrativas 43
3.4.5. Populações Tradicionais 46
3.4.5.1. Definição 46
3.4.5.2. Utilização de Unidades de Conservação por populações tradicionais e sua manutenção em seu
3.4.5.3. Realocação, reassentamento e indenização de
populações tradicionais 51
3.4.6. Exploração comercial em Unidade de Conservação e
aporte de recursos outros 53
3.4.7. Plano de Manejo, Zoneamento, Zona de Amortecimento e
Corredores Ecológicos 56
3.4.7.1. Plano de Manejo 56
3.4.7.2. Zoneamento 62
3.4.7.3. Zona de Amortecimento 63
3.4.7.4. Corredores Ecológicos 64
4. LEI DE GESTÃO DE FLORESTAS PÚBLICAS (LGFP) 66
4.1. Introdução à Lei de Gestão de Florestas Públicas 66
4.2. Princípios 70
4.3. Conceito de Florestas Públicas 73
4.4. Conceito de recursos florestais 78
4.5. Mecanismos legais para produção sustentável em Florestas Públicas 79
4.5.1. Gestão direta 80
4.5.1.1. Conceito de gestão 80 4.5.1.2. Contratos, Convênios e congêneres 80 4.5.1.3. Sustentabilidade e gestão direta 86
4.5.2. Destinação às comunidades locais 87
4.5.2.1. Conceito de comunidades locais 87
4.5.2.2. Identificação e destinação de áreas ocupadas
por comunidades locais 89
4.5.2.3. Criação de Reservas Extrativistas e Reservas de Desenvolvimento Sustentável 90 4.5.2.4 Outras formas de destinação das Florestas
Públicas às comunidades locais 91 4.5.2.5. Destinação às comunidades locais e
sustentabilidade 95
4.5.3. Concessões florestais 96
4.5.3.4. Plano Anual de Outorga Florestal (PAOF) 115 4.5.3.5. Licenciamento Ambiental 121
4.5.3.6. Edital de Licitação 136 4.5.3.7. Processo de Licitação e Outorga 144
4.5.3.8. Habilitação 146
4.5.3.9. Critérios de Seleção 148
4.5.3.10. Contrato de Concessão 149 4.5.3.11. Preços Florestais 156
4.5.3.12. Extinção da Concessão 161 4.5.3.13. Concessão de Florestas Distrital, Estaduais e
Municipais 163
4.5.3.14. Aspectos Controvertidos da Concessão
Florestal 164
4.5.3.14.a. O 1° Lote de Concessões
Florestais – FLONA do Jamari 164 4.5.3.14.b. A Ação Direta de
Inconstitucionalidade – ADI 3989 170 4.5.3.14.c. O 2° Lote de Concessões
Florestais – FLONA Saracá-Taquera 171 4.5.3.14.d. Concessões florestais em
andamento e em fase de planejamento 173 4.5.3.15. Sustentabilidade e concessões florestais 175 4.5.3.16. Auditorias florestais e monitoramento 177
4.5.4. Órgãos responsáveis pela gestão e fiscalização 181
4.5.4.1. Poder concedente 181
4.5.4.2. Órgãos do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) responsáveis pelo controle e fiscalização
ambiental 182
4.5.4.3. Órgão consultivo 183
4.5.4.4. Órgão gestor 185
4.6. Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal (FNDF) 187
5. CONCLUSÔES 193
LISTA DE SIGLAS
Lei de Gestão de Florestas Públicas (LGFP) Serviço Florestal Brasileiro (SFB)
Floresta Nacional (FLONA)
Organização das Nações Unidas (ONU)
Espaços Territoriais Especialmente Protegidos (ETEPS)
Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC) Unidades de Conservação de Proteção Integral (UCPI)
Estação Ecológica (EE) Reserva Biológica (REBIO) Parque Nacional (PARNA) Monumento Natural (MONA) Refúgio de Vida Silvestre (RVS)
Unidades de Conservação de Uso Sustentável (UCUS) Área de Proteção Ambiental (APA)
Área de Relevante Interesse Ecológico (ARIE) Reserva Extrativista (RESEX)
Reserva de Desenvolvimento Sustentável (RDS) Reserva Particular do Patrimônio Natural (RPPN)
Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade – ICMBio
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA Produto Interno Bruto (PIB)
Plano Amazônia Sustentável (PAS)
Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) Zoneamento Ecológico Econômico (ZEE)
Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) Plano Anual de Outorga Florestal (PAOF)
Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) Licença Prévia (LP)
Licença de Instalação (LI) Licença de Operação (LO)
Estudo de Impacto Ambiental (EIA) Relatório Ambiental Preliminar (RAP)
Plano de Manejo Florestal Sustentável (PMFS) Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI)
LISTA DE ANEXOS
1. INTRODUÇÃO
A ideia central do presente estudo consiste em verificar se a Lei Federal n° 11.284, de 2 de março de 2006, que dispõe sobre a gestão de florestas públicas para a produção sustentável, institui, na estrutura do Ministério do Meio Ambiente, o Serviço Florestal Brasileiro (SFB) e cria o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal (FNDF), alcança a finalidade a que se propõe, qual seja, a gestão sustentável das florestas públicas.
A verificação de tal hipótese se dará por meio de análise técnico-jurídica dos princípios, conceitos e instrumentos legalmente previstos. Noutras palavras, pretende-se verificar se (i) a criação de florestas federais, estaduais e municipais, (ii) a destinação de florestas públicas às comunidades locais e (iii) a concessão florestal têm como consequência a efetiva consecução do princípio do desenvolvimento sustentável.
Para tanto, inicialmente será feita uma abordagem geral a respeito do conceito de meio ambiente e da correta interpretação do princípio do desenvolvimento sustentável, com vistas à identificação dos pressupostos caracterizadores da sustentabilidade de uma norma jurídica.
Em seguida, serão trazidos os conceitos e as definições contidas no ordenamento jurídico acerca dos espaços territoriais especialmente protegidos, máxime na Lei Federal n° 9.985, de 18 de julho de 2000 – que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC) –, tendo em vista que os mecanismos previstos na Lei de Gestão de Florestas Públicas (LGFP) têm como origem o contexto dessa lei e nela se desenvolvem.
e fiscalização da aplicação da referida lei e aos mecanismos legais para a produção sustentável em florestas públicas (gestão direta, destinação às comunidades locais e concessão florestal). Também serão avaliados os organismos por ela criados para viabilizar a sua implantação, quais sejam, o Serviço Florestal Brasileiro (SFB) e o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal (FNDF).
Dando continuidade aos trabalhos, serão examinados os aspectos controvertidos da Lei de Gestão de Florestas Públicas (LGFP), tais como (i) a possibilidade de se considerar, na aplicação da referida lei, florestas públicas localizadas em áreas de propriedade privada, (ii) a judicialização do 1° Lote de Concessões Florestais de Unidades de Manejo da FLONA do Jamari, (iii) a Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI 3989, proposta em razão da inobservância do art. 49, inciso XVII, da Constituição Federal, (iv) a judicialização do 2° Lote de Concessões Florestais de Unidades de Manejo da FLONA Saracá-Taquera, (v) as hipóteses de convergência de diferentes concessões sobre a mesma área e os mecanismos de resolução de eventuais impasses e (vi) a verificação da ocorrência de indicadores de sustentabilidade na Lei de Gestão de Florestas Públicas (LGFP) e Avaliação da adequação da Lei Federal n° 11.284/2006 ao princípio do desenvolvimento sustentável.
2. VISÃO GERAL SOBRE MEIO AMBIENTE E O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
A percepção da correlação etiológica das ações humanas com a perda da qualidade do meio ambiente precisou que ocorressem trágicos eventos, a exemplo daquele verificado em Londres (Inglaterra) no inverno de 1952, quando as autoridades locais registraram um dos mais críticos episódios de poluição do ar atmosférico. À época dos fatos, ao longo das semanas que sucederam ao episódio, foram registrados cerca de três mil óbitos, número superior à media normalmente registrada pelas autoridades1.
Nas décadas seguintes, em virtude dessa e de tantas outras evidências, a comunidade internacional despertou para a necessidade de se buscar o caminho a ser percorrido entre aquilo que se considerou extremamente necessário para a vida humana: o desenvolvimento econômico e a preservação do meio ambiente.
A publicação do livro Primavera Silenciosa, de Rachel Carson, em 1962, é tida como marco inicial desse despertar para um novo pensamento. Carson denunciava os riscos que o uso indiscriminado do pesticida Dicloro-Difenil-Tricloroetano - DDT
acarretava para a saúde humana e destacava a importância de reaproximar o homem da natureza (a exemplo do que Eça de Queiroz brilhante e sensivelmente já havia descortinado, em sua obra A Cidade e as Serras, publicada postumamente em 1901). Além disso, o livro anunciava o início de uma nova fase da era moderna, em que o rompimento com velhos paradigmas sociais e a adoção de novos modelos de desenvolvimento se mostravam como alternativa necessária, ante a constatação da finitude dos recursos naturais e da capacidade limitada de autorregeneração do ambiente natural.
1 Ao que tudo indica, a densa nuvem de fumaça (
smog = smoke + fog) que permeou Londres naquele inverno
Outro marco digno de nota ocorreu em 1972, quando foi publicado o relatório denominado Os Limites do Crescimento, elaborado pelo Massachusetts Institute of Technology – MIT a pedido do Clube de Roma2, que cuidou de discutir e analisar, como o título dava a entender, os limites do crescimento econômico em vista do possível esgotamento dos recursos naturais, dentre tantos outros fatores.
No mesmo ano, a Organização das Nações Unidas (ONU) realizou na cidade de Estocolmo (Suécia) a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, que reuniu mais de uma centena de governos e representantes de países, inclusive do Brasil. Como resultado desse encontro, surgiu o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente – PNUMA e a aprovação da Declaração sobre o Meio Ambiente Humano.
Também conhecida como Declaração de Estocolmo, esse documento contém vinte e seis princípios referentes a comportamentos e responsabilidades, que se destinam a nortear os processos decisórios de relevância para a questão ambiental. A Declaração de Estocolmo traz em seu bojo a necessidade de cooperação internacional para a proteção do meio ambiente como princípio geral de Direito Internacional, embora com ênfase no livre intercâmbio de experiências científicas e na tecnologia ambiental.
Em 1983, a ONU criou a Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, presidida pela primeira-ministra da Noruega, Gro Harlem Brundtland. Durante o período em que existiu, a Comissão percorreu o mundo inteiro com o intuito de perquirir o estado da arte da economia, do desenvolvimento e do meio ambiente em diversos países.
Desse trabalho resultou o documento que ficou conhecido como Relatório Brundtland, ou Nosso Futuro Comum, publicado em 1987. Ao abordar os problemas
2 O Clube de Roma, fundado em 1968 pelo industrial italiano Aurelio Peccei e pelo cientista escocês Alexander
evidenciados ao longo dos trabalhos desenvolvidos, dá ênfase às consequências negativas da pobreza sobre o meio ambiente, apresentando, pela primeira vez na história, o conceito de desenvolvimento sustentável, segundo o qual, em apertadíssima síntese, os Estados devem buscar atingir e conciliar o desenvolvimento integral, a preservação do meio ambiente e a melhoria da qualidade de vida – três metas indispensáveis para a vida no planeta e para todos os seres vivos que nele habitam.
Em outras palavras, o Relatório inaugura o conceito de Desenvolvimento Sustentável, nos seguintes termos: “desenvolvimento que responde às necessidades do presente sem comprometer as possibilidades das gerações futuras de satisfazer suas próprias necessidades” (MONTIBELLER-FILHO, 2001, p. 48).
Esse novo paradigma se difere da noção simplista do que se costumava entender por desenvolvimento. Com efeito, estabelece que desenvolvimento não significa apenas um crescimento econômico quantitativo; pelo contrário, impõe a adoção de um novo modelo que esteja pautado no crescimento qualitativo, no qual se inter-relacionam as questões humanas e a preservação do ambiente natural e artificial.
Nesse contexto, como advoga Montibeller-Filho (2001, p. 49) a sustentabilidade – ou seja, as qualidades, características ou requisitos para se chegar ao desenvolvimento sustentável – pode ser aferida em cinco dimensões diferentes. São elas:
Dimensão Componentes Objetivos
Sustentabilidade Social - Criação de postos de trabalho que permitam a obtenção de renda individual adequada à melhor condição de vida e à maior qualificação profissional. - Produção de bens dirigida prioritariamente às necessidades básicas sociais.
Redução das desigualdades sociais
Sustentabilidade Econômica Fluxo permanente de investimentos públicos e
privados (estes últimos com especial destaque para o cooperativismo).
- Manejo eficiente dos recursos. - Absorção, pela empresa, dos custos ambientais.
- Endogeneização: contar com suas próprias forças.
externa.
Sustentabilidade Ecológica - Produzir respeitando ciclos ecológicos dos ecossistemas. - Prudência no uso de recursos naturais não renováveis.
- Prioridade à produção de biomassa e à industrialização de insumos naturais renováveis. - Redução da intensidade energética e aumento da conservação de energia.
- Tecnologias e processos produtivos de baixo índice de resíduos.
- Cuidados ambientais.
Melhoria da qualidade do meio ambiente e preservação das fontes de recursos energéticos e naturais para as próximas gerações.
Sustentabilidade Espacial / Geográfica
- Desconcentração espacial (de atividades; de população). - Desconcentração / democratização do poder local e regional.
- Relação cidade / campo equilibrada (benefícios centrípetos)
Evitar o excesso de aglomerações
Sustentabilidade Cultural - Soluções adaptadas a cada ecossistema.
- Respeito à formação cultural comunitária.
Evitar conflitos culturais com potencial regressivo.
A síntese do quadro acima pode ser entrevista no seguinte excerto da obra de Carlos Gabaglia Penna:
fundamentais à vida na Terra. O desenvolvimento sustentável é um processo de mudança no qual o uso dos recursos, as políticas econômicas, a dinâmica populacional e as estruturas institucionais estão em harmonia e reforçam o potencial atual e futuro para o progresso humano. Apesar de reconhecer que as atividades econômicas devem caber à iniciativa privada, a busca do desenvolvimento sustentável exigirá, sempre que necessário, a intervenção dos governos nos campos social, ambiental, econômico, de justiça e de ordem pública, de modo a garantir democraticamente um mínimo de qualidade de vida para todos (GABAGLIA PENNA, 1999, p. 140)
Diante disso, tem-se que o novo modelo de desenvolvimento pressupõe um conjunto de sustentabilidades, que podem ser sintetizadas em eficiência econômica, eficácia social e ambiental. O cumprimento simultâneo desses requisitos significa, portanto, atingir o desenvolvimento sustentável. A esse respeito, confira-se em Mattos, Romeiro e Hercowitz (NOVION e VALLE, 2009, p. 44):
Um dos principais desacordos entre a economia e a ecologia deriva do fato de que a natureza tem processos cíclicos, enquanto que nossos sistemas produtivos são pensados linearmente, sem considerar que todos sistema tem entradas e saídas. Nossas atividades econômicas agropecuárias, florestais, minerais, industriais e comerciais extraem recursos naturais e os transformam em produtos e resíduos, em seguida transacionam (na forma de venda) esses produtos aos consumidores, que descartam ainda mais resíduos depois do consumo. Na lógica econômica dos sistemas produtivos lineares, o ativo ‘capital’ se renova pela acumulação de mais capital, o ativo ‘trabalho’ se renova com a remuneração salarial (sob a prática da mais-valia), o ativo ‘terra’, provedor dos recursos naturais, não se renova (ou se renova em parte), sendo transformado em resíduo de produção e consumo, sob desfrute marginal atual superior ao desfrute marginal futuro, isto é, a utilidade de uma terra hoje, um hectare, por exemplo, é maior que a utilidade de uma unidade de terra no futuro. Os padrões sustentáveis de produção e consumo precisam ser cíclicos, iguais aos processos da natureza, com desfrute marginal atual igual ao desfrute marginal futuro.
ideal necessariamente terão de buscar, como consequência do seu processo de implementação, o atendimento das metas de desenvolvimento social e econômico, sem esgotar a capacidade de suporte e regeneração do meio ambiente.
No Brasil, a Constituição Federal, promulgada em outubro de 1988, atentou para a necessidade de se conjugar os três fatores citados acima.
Com efeito, os incisos III, VI e VII do art. 170 do texto constitucional - que versa sobre a ordem econômica – condicionaram a atividade econômica à observância dos seguintes princípios: atendimento à função social da propriedade, defesa do meio ambiente e redução das desigualdades sociais e regionais.
Por seu turno, o art. 225 estabelece que “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-defendê-lo às presentes e futuras gerações”.
Infere-se do aludido dispositivo que o Poder Constituinte, ao proclamar que o meio ambiente é bem de uso comum do povo, conferiu a sua titularidade a todos os membros da coletividade, estando o direito de cada indivíduo limitado ao direito dos demais, em pé de igualdade e de forma solidária, tanto na sua fruição quanto no suportar dos ônus resultantes dos prejuízos acarretados ao meio ambiente.
Os comandos veiculados no texto constitucional refletem a base da normatização brasileira voltada à elaboração de políticas públicas focadas no desenvolvimento sustentável. Com efeito,
Compatibilizar meio ambiente com desenvolvimento significa considerar os problemas ambientais dentro de um processo contínuo de planejamento, atendendo-se adequadamente às exigências de ambos e observando-se as suas inter-relações particulares a cada contexto sociocultural, político, econômico e ecológico, dentro de uma dimensão tempo/espaço. Em outras palavras, isto implica dizer que a política ambiental não deve erigir-se em obstáculo ao desenvolvimento, mas sim em um de seus instrumentos, ao propiciar a gestão racional dos recursos naturais, os quais constituem a sua base material (MILARÉ, 2009, p. 65).
Nesses termos, verifica-se que a atuação dos agentes sociais e econômicos deve ser condicionada à conciliação do desenvolvimento, à preservação do meio ambiente e à melhoria da qualidade de vida, em todos os seus aspectos. Mas não só; é consenso entre os doutrinadores a necessidade de intervenção do Estado, na qualidade de instituição reguladora das atividades sociais. Com efeito, “a utopia do desenvolvimento sustentável deve servir como mito necessário à busca de alternativas, tanto nos campos teórico-positivo como normativo, para orientar as discussões sobre desenvolvimento de regiões periféricas” (ENRÍQUEZ, 2010, p. 174).
3. ESPAÇOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS (ETEPS)
A delimitação de espaços territoriais para preservar certos atributos naturais é uma prática antiga, especialmente motivada por razões socioculturais, não relacionadas com a preservação ambiental propriamente dita. De acordo com Édis Milaré:
Aparentemente, no mundo ocidental a idéia teve seu início na Europa, durante a Idade Média, com o objetivo de proteger recursos da fauna silvestre e seus hábitats para o exercício de caça pela realeza e aristocracia rural. Até meados do século XIX, outras medidas para a proteção de áreas naturais foram tomadas em países europeus, fundamentadas, todavia, na utilização da natureza por parcela da população, relacionadas com suprimento de madeira, de frutos, de água ou de outros produtos. Foi o advento da Revolução Industrial, contudo, o responsável pelos primeiros movimentos para a proteção de áreas naturais que pudessem servir à população como um todo, principalmente pelo crescente número de pessoas trabalhando em fábricas que demandavam espaços para recreação ao ar livre (MILARÉ, 2009, p. 164).
Com efeito, esse modelo foi incorporado na legislação como instrumento de tutela ambiental pelos então vigentes art. 5º do Código Florestal de 19653 e art. 5º da Lei de Proteção à Fauna4, muito embora já existissem alguns parques nacionais na
época, tais com o de Itatiaia, criado em 1937, e o de Iguaçu, criado em 1939.
Por certo, os Parques Nacionais constituem a mais remota e popular modalidade de Unidade de Conservação existente no mundo.
O mais antigo instituído foi o de Yellowstone National Park, nos Estados Unidos, criado em 1872. No Brasil, a primeira iniciativa para a implantação de uma área protegida ocorreu em 1876, inspirada em Yellowstone, quando o Engenheiro André Rebouças propôs a criação de dois Parques Nacionais: um em Sete Quedas e outro na Ilha do Bananal. Não passou, porém, de uma feliz iniciativa.
3 Lei Federal n° 4.771, de 15 de setembro 1965.
No entanto, o primeiro Parque Nacional foi o de Itatiaia, criado em 1937, por meio do Decreto Federal n° 1.713, de 14 de junho de 1937, com fundamento no Código Florestal de 19345, visando a incentivar a pesquisa científica e a oferecer lazer às populações urbanas.
Diante desses dados cronológicos, portanto, fica evidente que a adoção do modelo de espaços territorialmente protegidos no Brasil é anterior ao surgimento da Política Nacional de Meio Ambiente, instituída quase meio século depois, pela Lei Federal n° 6.938, de 31 de agosto de 1981.
Todavia, a maior inovação a respeito da proteção de espaços territoriais decorreu da Constituição Federal de 1988. Com efeito, a Carta Magna adotou a terminologia “espaço territorial especialmente protegido”6 para, no dizer de Milaré (2009, p. 164),
designar “uma área sob regime especial de administração, com o objetivo de proteger os atributos ambientais justificadores do seu reconhecimento e individualização pelo Poder Público”.
Com o intuito de regulamentar o art. 225, § 1°, inciso III, da Constituição Federal, foi criado o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), por meio da Lei Federal n° 9.985, de 18 de julho de 2000. O objetivo foi organizar e sistematizar as categorias de manejo das áreas legalmente protegidas e destinadas à conservação da biodiversidade.
Em linhas gerais, os Espaços Territoriais Especialmente Protegidos estão divididos em duas classes distintas:
5
Decreto Federal n° 23.794, de 23 de janeiro de 1934
6 “Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e
essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1° “Para assegurar a afetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: [...]
I – Espaços Territoriais Especialmente Protegidos em sentido estrito (stricto sensu): a) Unidades de Conservação típicas, previstas na Lei Federal n° 9.985/2000 acima citada;
b) Unidades de Conservação atípicas, não arroladas nessa mesma lei, mas cujo conceito, porém, enquadra-se no disposto no seu art. 2°, inciso I (“espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção”).
II – Espaços Territoriais Especialmente Protegidos em sentido amplo (lato sensu) a) Áreas de Preservação Permanente, previstas nos arts. 2° e 3°, da Lei Federal n° 4.771/1965 (Código Florestal);
b) Reservas Legais, previstas no art. 16 da Lei Federal n° 4.771/1965 (Código Florestal);
c) Áreas de Proteção Especial, previstas na Lei Federal n° 6.766, de 19 de setembro de 1979 (Lei de Parcelamento do Solo Urbano); e
d) outras áreas, cujo fundamento e finalidade não estejam abrangidos pela definição contida no art. 2°, inciso I, da Lei Federal n° 9.985/2000.
O escopo do presente estudo não está diretamente relacionado com o tema Espaços Territoriais Especialmente Protegidos. Contudo, alguns dos conceitos, mecanismos e definições contidos no regulamento das Unidades de Conservação são aplicáveis à Gestão de Florestas Públicas e, por este motivo, serão em seguida abordados, de forma sintética.
3.1. Espaços Territoriais Especialmente Protegidos em sentido estrito: as Unidades de Conservação
pelo Poder Público Federal, Estadual e Municipal (art. 3°), foi instituído pela Lei Federal n° 9.985/2000. Essa lei foi posteriormente regulamentada pelo Decreto Federal n° 4.340, de 22 de agosto de 2002, pelo Decreto Federal n° 5.746, de 5 de abril de 2006, e pelo Decreto Federal n° 5.950, de 31 de outubro de 2006.
A promulgação da lei que instituiu o SNUC, resultado de um processo de evolução histórica, constitui o marco mais importante em nosso país em termos de regulamentação de Espaços Territoriais Especialmente Protegido, na medida em que estabelece as regras gerais para se atingir os objetivos nacionais de conservação de áreas protegidas.
Com efeito, as Unidades de Conservação são espaços territoriais que, por possuírem características naturais relevantes, recebem tratamento jurídico próprio, de modo a reduzir a possibilidade de intervenções que impliquem alteração do meio ambiente. Por definição, é o “espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção” (art. 2°, inciso I, da Lei Federal n° 9.985/2000).
A ideia que envolve a conservação da natureza está relacionada com o manejo do uso humano da natureza, em determinado espaço territorial, compreendendo a preservação7, a manutenção, a utilização sustentável, a restauração e a recuperação do ambiente natural, para que possa produzir o maior benefício, em bases sustentáveis, às atuais gerações, mantendo seu potencial de satisfazer as necessidades e aspirações das gerações futuras, e garantindo a sobrevivência dos seres vivos em geral (art. 2°, inciso II, da Lei Federal n° 9.985/2000).
7 Conforme disposto no art. 2°, inciso V, da Lei Federal n° 9.985/2000: “preservação: conjunto de métodos,
Nos termos da Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), as suas unidades de conservação dividem-se em dois grupos, com características específicas, quais sejam, (i) as Unidades de Proteção Integral, cujo objetivo básico é a preservação da natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, e (ii) as Unidades de Uso Sustentável, que tem como principal objetivo a compatibilização da conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais.
O Grupo das Unidades de Proteção Integral é composto por Estação Ecológica, Reserva Biológica, Parque Nacional, Monumento Natural e Refúgio de Vida Silvestre. O Grupo das Unidades de Uso Sustentável, por sua vez, é composto por Área de Proteção Ambiental, Área de Relevante Interesse Ecológico, Floresta Nacional, Reserva Extrativista, Reserva de Fauna, Reserva de Desenvolvimento Sustentável e Reserva Particular do Patrimônio Natural. 8
Cada modalidade de área protegida realça, em maior ou menor escala, um ou vários dos objetivos9 preconizados pela Lei do Sistema Nacional de Unidades de
Conservação da Natureza (SNUC), respeitada a primazia da finalidade
8 Destaque-se que a Lei que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC)
também prevê a instituição da Reserva da Biosfera, que constituiu “um modelo, adotado internacionalmente, de gestão integrada, participativa e sustentável dos recursos naturais, com os objetivos básicos de preservação da diversidade biológica, o desenvolvimento de atividades de pesquisa, o monitoramento ambiental, a educação ambiental, o desenvolvimento sustentável e a melhoria da qualidade de vida das populações” (art. 41 da Lei Federal n° 9.985/2000). Contudo, por não ter sido relacionada no rol das Unidades de Conservação instituídas pela lei, a Reserva da Biosfera não será considerada no presente estudo.
9 De acordo com o que dispõe o art. 4° da Lei Federal n° 9.985/2000, o Sistema Nacional de Unidades de
conservacionista10, consoante explícito na própria definição de Unidade de Conservação dada pelo seu art. 2º, inciso I.
No entanto, para que a Unidade atinja de fato os objetivos para os quais foi criada, é necessário que sejam observadas as diretrizes11 previstas em lei; e que também ela seja gerida de acordo com um plano de manejo bem estabelecido em termos de metodologia, de acordo com roteiros pré-definidos e com fases de implementação distintas, além da definição da respectiva zona de amortecimento; da mesma forma, devem ser estabelecidas as normas que irão disciplinar o uso da área e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantação das estruturas físicas necessárias à gestão da unidade.12
10 A esse respeito, confira-se: “Se a essência da ‘conservação dos recursos’ [conservacionismo] é o uso adequado
e criterioso dos recursos naturais, a essência da corrente oposta, preservacionista, pode ser descrita como a reverência à natureza no sentido da apreciação estética e espiritual da vida selvagem (wilderness)” (DIEGUES,
2002. p. 30).
11 O Sistema deve ser regido por diretrizes que visem a (i) assegurar que no conjunto das unidades de
conservação estejam representadas amostras significativas e ecologicamente viáveis das diferentes populações, habitats e ecossistemas do território nacional e das águas jurisdicionais, salvaguardando o patrimônio biológico existente; (ii) assegurar os mecanismos e procedimentos necessários ao envolvimento da sociedade no estabelecimento e na revisão da política nacional de unidades de conservação; (iii) assegurar a participação efetiva das populações locais na criação, implantação e gestão das unidades de conservação; (iv) buscar o apoio e a cooperação de organizações não governamentais, de organizações privadas e pessoas físicas para o desenvolvimento de estudos, pesquisas científicas, práticas de educação ambiental, atividades de lazer e de turismo ecológico, monitoramento, manutenção e outras atividades de gestão das unidades de conservação; (v) incentivar as populações locais e as organizações privadas a estabelecerem e administrarem unidades de conservação dentro do sistema nacional; (vi) assegurar, nos casos possíveis, a sustentabilidade econômica das unidades de conservação; (vii) permitir o uso das unidades de conservação para a conservação in situ de
populações das variantes genéticas selvagens dos animais e plantas domesticados e recursos genéticos silvestres (art. 2°, inciso VII, da Lei Federal n° 9.985/2000); (viii) assegurar que o processo de criação e a gestão das unidades de conservação sejam feitos de forma integrada com as políticas de administração das terras e águas circundantes, considerando as condições e necessidades sociais e econômicas locais; (ix) considerar as condições e necessidades das populações locais no desenvolvimento e adaptação de métodos e técnicas de uso sustentável dos recursos naturais; (x) garantir às populações tradicionais cuja subsistência dependa da utilização de recursos naturais existentes no interior das unidades de conservação meios de subsistência alternativos ou a justa indenização pelos recursos perdidos; (xi) garantir uma alocação adequada dos recursos financeiros necessários para que, uma vez criadas, as unidades de conservação possam ser geridas de forma eficaz e atender aos seus objetivos; (xii) buscar conferir às unidades de conservação, nos casos possíveis e respeitadas as conveniências da administração, autonomia administrativa e financeira; e (xiii) buscar proteger grandes áreas por meio de um conjunto integrado de unidades de conservação de diferentes categorias, próximas ou contíguas, e suas respectivas zonas de amortecimento e corredores ecológicos, integrando as diferentes atividades de preservação da natureza, uso sustentável dos recursos naturais e restauração e recuperação dos ecossistemas (art. 5°).
12
Ressalte-se, por fim, que, em razão do advento da Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), “as unidades de conservação e áreas protegidas criadas com base nas legislações anteriores e que não pertençam às categorias previstas nesta lei serão reavaliadas, no todo ou em parte, no prazo de até dois anos, com o objetivo de definir sua destinação com base na categoria e função para as quais foram criadas, conforme o disposto no regulamento desta lei” (art. 55).
De acordo com levantamentos do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio)13 datados de 27.10.2009, no Brasil, havia 304 (trezentas e quatro) Unidades de Conservação Federais, totalizando 74.492.386.96 hectares. Do t total, sessenta e cinco Unidades de Conservação – somando 16.556.903,48 hectares14 – correspondiam a Florestas Nacionais (FLONA).
3.2. Unidades de Conservação de Proteção Integral (UCPI)
Por definição, proteção integral consiste em manter os ecossistemas livres de alterações causadas por interferência humana, admitido apenas o uso indireto dos seus atributos naturais, ou seja, aquele que não envolve consumo, coleta, dano ou destruição dos recursos naturais (art. 2°, incisos VI e IX, da Lei Federal n° 9.985/2000).
3.2.1. Estação Ecológica (EE)
A Estação Ecológica (EE) – assim como a Área de Proteção Ambiental (APA) –, constitui um dos primeiros Espaços Territoriais Especialmente Protegidos previstos em lei. Sua regulamentação foi estabelecida originalmente na Lei Federal n° 6.902, de 27 de abril de 1981, e no Decreto Federal n° 99.274, de 6 de junho de 1990.
13 Nos termos da Lei Federal n° 11.516, de 28 de agosto de 2007, o ICMBio é a autarquia responsável pela
gestão das Unidades de Conservação criadas pelo Poder Público Federal.
14
Nos termos da aludida lei, a Estação Ecológica consistia numa área representativa de ecossistemas brasileiros, destinada à realização de pesquisas básicas e aplicadas de Ecologia, à proteção do ambiente natural e ao desenvolvimento da educação conservacionista (art. 1°); pode ser criada pela União, Estados e Municípios em terras de seus domínios, devendo ser definidos no ato de sua criação os seus limites geográficos e o órgão responsável por sua administração.
Atualmente, a Estação Ecológica – Unidade de Conservação incluída no grupo de Proteção Integral –, está prevista no art. 9° da Lei Federal n° 9.985/2000 e tem como objetivo preservar a natureza e realizar pesquisas científicas.
As áreas que compõem a Estação Ecológica são de posse e domínio públicos, o que denota a obrigatoriedade de se promover a desapropriação das áreas eventualmente incluídas em seus limites (art. 9°, § 1°).
Considerando a finalidade precípua desses espaços, é proibida a visitação pública, exceto com objetivo educacional, de acordo com o que vier a ser estabelecido em seu Plano de Manejo ou em regulamento específico (art. 9°, § 2°).
A pesquisa científica, por sua vez, dependerá de prévia autorização do órgão responsável por sua administração e, nesses termos, está sujeita às condições e às restrições por ele estabelecidas, assim como àquelas previstas em regulamento (art. 9°, § 3°).
As alterações dos ecossistemas nas Estações Ecológicas têm destinação certa: são permitidas apenas àquelas que visem (i) à restauração15 de ecossistemas modificados, (ii) ao manejo16 de espécies com o fim de preservação da diversidade
15 Conforme art. 2°, inciso XIV, da Lei Federal n° 9.985/2000: “restauração: restituição de um ecossistema ou de
uma população silvestre degradada o mais próximo possível da sua condição original”.
16
biológica17, (iii) à coleta de componentes dos ecossistemas com finalidade científicas e (iv) à realização de pesquisas científicas, cujo impacto sobre o ambiente seja maior do que aquele causado pela simples observação ou pela coleta controlada de componentes dos ecossistemas, em uma área correspondente a, no máximo, três por cento da extensão total da unidade, até o limite de 1.500 hectares (art. 9°, § 4°)
Nos termos do artigo 12, inciso I, do Decreto Federal n° 4.340, de 22 de agosto de 2002, o Plano de Manejo deve ser elaborado pelo seu órgão gestor e aprovado em portaria do órgão executor.
3.2.2. Reserva Biológica (REBIO)
No passado a Reserva Biológica estava prevista no art. 5° da Lei Federal n° 4.771, de 15 de setembro de 1965 (Código Florestal), e no art. 5°, alínea a, da Lei Federal n° 5.197, de 3 de janeiro de 1967 (Código de Caça).
Hodiernamente, a Reserva Biológica está disciplinada pelo art. 10 da Lei Federal n° 9.985/2000 e se caracteriza como Unidade de Conservação que visa à preservação da biota e demais atributos naturais existentes nos seus limites. Para tanto, não se admitem a interferência humana direta ou modificações ambientais, a não ser aquelas voltadas à recuperação18 de seu ecossistema e as ações de manejo necessárias à recuperação e à preservação do equilíbrio natural, da diversidade biológica e dos processos ecológicos naturais.
17 Conforme art. 2°, inciso III, da Lei Federal n° 9.985/2000: “diversidade biológica: a variabilidade de
organismos vivos de todas as origens, compreendendo, dentre outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e outros ecossistemas aquáticos e os complexos ecológicos de que fazem parte; compreendendo ainda a diversidade dentro de espécies, entre espécies e de ecossistemas”.
18 Conforme art. 2°, inciso XIII, da Lei Federal n° 9.985/2000: “recuperação: restituição de um ecossistema ou de
As áreas que compõem a Reserva Biológica são de posse e domínios públicos, devendo as áreas particulares nela eventualmente inseridas serem desapropriadas, nos termos da lei (art. 10, § 1°).
Só é permitida a visitação pública para fins educacionais, conforme vier a ser estabelecido em seu regulamento, normalmente veiculado no Plano de Manejo da Unidade de Conservação (art. 10, § 2°). A pesquisa científica, por sua vez, depende de autorização prévia do órgão responsável por sua administração e estará sujeita às condições e às restrições por ele impostas, além daquelas que estiverem previstas em seu regulamento (art. 10, § 3°).
3.2.3. Parque Nacional (PARNA)
Antes do advento da Lei Federal n° 9.985/2000, os Parques Nacionais encontravam seu fundamento legal no art. 5.º do Código Florestal de 1965, que previu a sua criação nos três níveis de governo, em terras de domínio público, tendo sua regulamentação se dado por meio do Decreto Federal n° 84.017, de 21 de setembro de 1979.
Atualmente, em função da edição da Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), o Parque Nacional integra o rol das Unidades de Conservação de Proteção Integral e tem como objetivo básico “a preservação de ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica, possibilitando a realização de pesquisas científicas e o desenvolvimento de atividades de educação e interpretação ambiental, de recreação em contato com a natureza e de turismo ecológico” (art. 11).
O Parque Nacional é de posse e de domínio público, devendo as áreas particulares incluídas em seus limites ser desapropriadas (art. 11, § 1°).
O regime de visitação pública e de pesquisa científica é idêntico aos das Estações Ecológicas. Isto é, a visitação pública só é permitida quando realizada com objetivo educacional, de acordo com regulamento específico da referida Unidade de Conservação; a pesquisa científica depende de autorização prévia do órgão responsável pela administração da unidade e está sujeita às condições e restrições por este estabelecidas, bem como àquelas previstas em regulamento (art. 10, §§ 2° e 3°).
As unidades dessa categoria, quando criadas por Estado ou Município, serão denominadas, respectivamente, Parque Estadual e Parque Municipal (art. 10, § 4°).
3.2.4. Monumento Natural (MONA)
O antecedente mais próximo do Monumento Natural encontra-se previsto na Convenção para Proteção da Flora, da Fauna e das Belezas Cênicas Naturais dos Países da América, incorporada ao ordenamento jurídico brasileiro por meio do Decreto Federal n° 58.054, de 23 de março de 1966. Tanto no passado como no presente, o Monumento Natural tem por finalidade preservar determinadas regiões, objetos, espécies vivas de animais ou plantas, de interesse estético, valor histórico ou científico (Rodrigues, 2005, p. 165).
(art. 12, § 1°). Na hipótese de não haver compatibilidade, as propriedades privadas deverão ser desapropriadas pelo Poder Público (art. 12, § 2°).
A visitação pública está sujeita às condições estabelecidas em seu Plano de Manejo, às normas estabelecidas pelo órgão responsável por sua administração e às demais normas previstas em regulamento (art. 12, § 3°).
3.2.5. Refúgio de Vida Silvestre (RVS)
Nos termos da lei, o Refúgio da Vida Silvestre tem como objetivo proteger ambientes naturais onde se asseguram as condições necessárias para a existência ou a reprodução de espécies ou de comunidades da flora local e da fauna residente ou migratória (art. 13).
Esse tipo de Unidade de Conservação, a exemplo do que se mencionou acima, também pode se constituído por áreas particulares, desde que seja possível compatibilizar seus objetivos com a utilização da terra e dos recursos naturais por parte dos proprietários. Caso contrário, os proprietários particulares deverão ser desapropriados (art. 13, §§ 1° e 2°).
3.3. Unidades de Conservação de Uso Sustentável (UCUS)
Por definição, uso sustentável consiste na exploração do ambiente de maneira a garantir a perenidade dos recursos ambientais renováveis e dos processos ecológicos, mantendo a biodiversidade e os demais atributos ecológicos, de forma socialmente justa e economicamente viável (art. 2°, inciso XI, da Lei Federal n° 9.985/2000).
Nessas Unidades de Conservação é permitido o uso sustentável de parcela dos recursos naturais nelas encontrados, desde que sua utilização seja compatível com a conservação da natureza (art. 2°, inciso II, e art. 7°, § 2°, da Lei Federal n° 9.985/2000).
3.3.1. Área de Proteção Ambiental (APA)
As Áreas de Proteção Ambiental (APAs) foram criadas originalmente pela Lei Federal n° 6.902, de 27 de abril de 1981, e posteriormente contempladas na Lei Federal n° 6.938, de 31 de agosto de 1981 (Política Nacional de Meio Ambiente), no Decreto Federal n° 99.274, de 6 de junho de 1990, e na Resolução CONAMA 010, de 14 de dezembro de 1988. Entretanto, com o advento da Lei Federal n° 9.985/2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), restaram revogados os aludidos diplomas, prevalecendo o que dispõe a aludida lei.
A APA poderá ser constituída por terras públicas ou privadas, sendo que, para estas últimas, poderão ser estabelecidas normas e restrições para a sua utilização, desde que respeitados os limites afetos aos direitos de empreender e de propriedade, tal como estabelecidos nos arts. 5°, inciso XXII, XXIII, art. 170, incisos II, III, VI, e parágrafo único, todos da Constituição Federal.
Nas áreas sob domínio público, o órgão gestor da APA deverá estabelecer as condições para a realização de pesquisa científica e visitação pública. Nas áreas particulares, cabe ao proprietário estabelecer as condições para pesquisa e visitação pelo público, observadas as exigências e restrições legais.
O Conselho das Áreas de Proteção Ambiental (APA) deve ser presidido pelo órgão responsável por sua administração e constituído por representantes dos órgãos públicos, de organizações da sociedade civil e da população residente.
As APAs, que podem incidir sobre bens de domínio público e privado, são as mais comuns entre as Unidades de Conservação, na medida em que prescindem de desapropriação de áreas particulares para serem implementadas.
3.3.2. Área de Relevante Interesse Ecológico (ARIE)
Antes da promulgação da Lei Federal n° 9.985/2000, a Lei Federal n° 6.938/1981, com a redação que lhe foi conferida pela Lei Federal n° 7.804, de 18 de julho de 1989, já previa como instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente a criação de Espaços Territoriais Especialmente Protegidos pelo Poder Público, como as áreas de relevante interesse ecológico (art. 9°, inciso VI).
regional, exigindo cuidados especiais de proteção por parte do Poder Público” (artigo 2°).
Atualmente, por força da edição da Lei Federal n° 9.985/2000 e do Decreto Federal n° 4.340/2002, que estabeleceram nova regulamentação para as Áreas de Relevante Interesse Ecológico (ARIEs), o disposto no Decreto Federal n° 89.336/1984 deixou de ter aplicação para o assunto, uma vez que a Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC) exauriu a matéria.
Nos termos do art. 16 da Lei Federal n° 9.985/2000, Área de Relevante Interesse Ecológico (ARIE) “é uma área em geral de pequena extensão, com pouca ou nenhuma ocupação humana, com características naturais extraordinárias ou que abriga exemplares raros da biota regional, e tem como objetivo manter os ecossistemas naturais de importância regional ou local e regular o uso admissível dessas áreas, de modo a compatibilizá-lo com os objetivos de conservação da natureza”.
A ARIE pode ser constituída por terras públicas e/ou privadas, sendo que, nesta última hipótese, poderão ser estabelecidas normas e restrições para serem utilizadas (art. 16, §§1° e 2°).
O Decreto Federal n° 4.340/2002 estabelece, dentre outros aspectos, questões específicas a serem observadas para a ARIE relacionadas com a aprovação do seu Plano de Manejo (art. 12, inciso I) e com o aporte de recursos provenientes da compensação ambiental (art. 33, parágrafo único).
3.3.3. Floresta Nacional (FLONA)
4.771/196519, que previu a possibilidade de virem a ser criadas Florestas Públicas com fins econômicos, técnicos ou sociais, inclusive reservando áreas ainda não florestadas e destinadas a atingir aquele fim.
Regulamentando o dispositivo, foi editado o Decreto Federal n° 1.298, de 17 de outubro de 1994, estabelecendo que, para os fins a que se destina o regulamento em referência, eram consideradas Florestas Nacionais “as áreas assim delimitadas pelo Governo Federal, submetidas à condição de inalienabilidade e indisponibilidade, em parte ou no todo, constituindo-se bens da União, administradas pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis IBAMA, sob a supervisão do Ministério do Meio Ambiente e da Amazônia Legal” (art. 1°, § 1°).
De acordo com o aludido Decreto, as Florestas Nacionais constituíam áreas de domínio público, providas de cobertura vegetal nativa ou plantada, estabelecidas com os seguintes objetivos, a serem contemplados no Plano de Manejo20: (i) promover o manejo dos recursos naturais, com ênfase na produção de madeira e outros produtos vegetais; (ii) garantir a proteção dos recursos hídricos, das belezas cênicas, e dos sítios históricos e arqueológicos; (iii) fomentar o desenvolvimento da pesquisa científica básica e aplicada, da educação ambiental e das atividades de recreação, lazer e turismo (art. 1°).21
19 Redação original do Código Florestal:
“Art. 5° O Poder Público criará: [...]
b) Florestas Nacionais, Estaduais e Municipais, com fins econômicos, técnicos ou sociais, inclusive reservando áreas ainda não florestadas e destinadas a atingir aquele fim.
Parágrafo único. Fica proibida qualquer forma de exploração dos recursos naturais nos Parques Nacionais, Estaduais e Municipais.”
20
Observe-se, a esse respeito, o Decreto Federal n° 1.298/1994:
“Art. 3° A preservação e o uso racional e sustentável das FLONAS, consentâneas com a destinação e os objetivos mencionados no art. 1° deste Decreto, far-se-ão, em cada caso, de acordo com o respectivo plano de manejo. Parágrafo único. O Plano de Manejo de que trata este artigo conterá, além de programas de ação e de zoneamento ecológico-econômico, diretrizes e metas válidas por um período mínimo de cinco anos, passíveis de revisão a cada dois anos, pelo IBAMA.”
21 “Art. 1° As Florestas Nacionais FLONAS são áreas de domínio público, provida de cobertura vegetal nativa
ou plantada, estabelecidas com os seguintes objetivos:
Por ser de domínio público, havia, desde sempre, a necessidade de regularização fundiária das áreas da Floresta Nacional, por meio de desapropriação e indenização das áreas privadas inseridas em seus limites (art. 7°).
Para cumprimento de seus objetivos, as Florestas Nacionais deviam ser administradas visando a (i) demonstrar a viabilidade de usos múltiplos e sustentável dos recursos florestais e desenvolver técnicas de produção correspondente; (ii) recuperar áreas degradadas e combater a erosão e sedimentação; (iii) preservar recursos genéricos in situ e a diversidade biológica; e (iv) assegurar o controle ambiental nas áreas contíguas (art. 1°, § 2°).
É de se destacar a existência de previsão expressa determinando que a criação de Florestas Nacionais deveria decorrer de proposta devidamente justificada a partir de estudos de levantamentos realizados pelo IBAMA (art. 2°). Caberia ao IBAMA autorizar, caso não fosse hipótese de licenciamento nos termos da Lei Federal n° 7.805, de 18 de julho de 198922, a realização de quaisquer atividades no interior das Florestas Nacionais, especialmente de pesquisas (art. 4°).
O aludido Decreto também estabeleceu que as Florestas Nacionais teriam regimentos internos aprovados pelo IBAMA, os quais deveriam observar as seguintes premissas: (i) toda e qualquer infraestrutura a ser implantada em quaisquer
II - garantir a proteção dos recursos hídricos, das belezas cênicas, e dos sítios históricos e arqueológicos;
III - fomentar o desenvolvimento da pesquisa científica básica e aplicada, da educação ambiental e das atividades de recreação, lazer e turismo.
§ 1° Para efeito deste Decreto consideram-se FLONAS as áreas assim delimitadas pelo Governo Federal, submetidas à condição de inalienabilidade e indisponibilidade, em parte ou no todo, constituindo-se bens da União, administradas pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis IBAMA, sob a supervisão do Ministério do Meio Ambiente e da Amazônia Legal.
§ 2° No cumprimento dos objetivos referidos no caputdeste artigo, as FLONAS serão administradas visando: a) demonstrar a viabilidade do uso múltiplos e sustentável dos recursos florestais e desenvolver técnicas de produção correspondente;
b) recuperar áreas degradadas e combater a erosão e sedimentação; c) preservar recursos genéricos in-situ e a diversidade biológica.
d) assegurar o controle ambiental nas áreas contíguas”.
22 “Art. 16. A concessão de lavras depende de prévio licenciamento do órgão ambiental competente.”
das Florestas Nacionais deverá constar do respectivo Plano de Manejo, e limitar-se-á ao estritamente necessário, com um mínimo impacto sobre a paisagem e os ecossistemas; (ii) é vedado o armazenamento, ainda que provisório, de lixo, detritos e outros materiais que possam causar degradação ambiental, nas dependências das Florestas Nacionais; e (iii) os resíduos originários de atividades permitidas nas Florestas Nacionais serão tratados de acordo com normas aprovadas pelo IBAMA (art. 6°).
O Decreto ainda estabeleceu que a cota da compensação financeira de que trata a Lei Federal n° 8.001, de 13 de março de 199023, provenientes da exploração de recurso mineral no interior da Floresta Nacional a ser aplicada em proteção ambiental, seria destinada ao suporte financeiro da Floresta Nacional em que for explorado o recurso mineral (art. 5°).
Merece especial destaque o fato de o Decreto em referência ter estabelecido, em seu art. 8°, que caberia ao Ministério do Meio Ambiente e da Amazônia Legal regulamentar a forma pela qual poderia ser autorizada a permanência, no interior das Florestas Nacionais, de populações tradicionais que comprovadamente habitavam a área antes da data de publicação do respectivo decreto de criação.
Segundo Rodrigues (2005, p. 174), a Floresta Nacional foi “a categoria pioneira na abordagem da questão da permanência em seu interior de populações tradicionais”, embora, “na prática, porém, sua finalidade sempre esteve mais voltada à produção de produtos e subprodutos florestais, com pouco destaque para a proteção de outros valores ambientais”.
23 Lei Federal n° 8.001/1990: “Define os percentuais da distribuição da compensação financeira de que trata a Lei
nº 7.990, de 28 de dezembro de 1989, e dá outras providências.”
Tal como ocorreu com as demais Unidades de Conservação, as normas que dispunham sobre a Floresta Nacional foram revogadas com o advento da Lei Federal n° 9.985/2000.
Atualmente, o art. 17 da Lei Federal n° 9.985/2000 define a Floresta Nacional como “uma área com cobertura vegetal de espécies predominantemente nativas e tem como objetivo básico o uso múltiplo sustentável dos recursos florestais e a pesquisa científica, com ênfase em métodos para exploração sustentável de florestas nativas”.
A lei ainda estabelece que as áreas que compõem a Floresta Nacional devem ser de posse e de domínio públicos, devendo ser desapropriadas as propriedades de particulares eventualmente inseridas em seus limites (art. 17, § 1°).
Não obstante, se restar constatado no processo de criação da Unidade que a área é habitada por populações tradicionais, sua permanência será admitida, conforme vier a ser estabelecido no regulamento da lei e no Plano de Manejo (art. 17, § 2°).
A visitação pública é permitida; está, contudo, condicionada às normas estabelecidas em regulamento pelo órgão responsável por sua administração (art. 17, § 3°). A pesquisa, por sua vez, é permitida e incentivada, mas dependerá de prévia autorização do órgão responsável pela administração da Unidade, além das condições e das restrições por ele estabelecidas, além daquelas previstas em regulamento (art. 17, § 4°).
Cabe destacar que a Lei de Gestão de Florestas Públicas (LGFP), objeto do presente estudo, instituiu mecanismos para o fomento da gestão sustentável desse tipo de Unidade de Conservação, conforme será abordado mais adiante em tópico específico.
3.3.4. Reserva Extrativista (RESEX)
Por definição, a Reserva Extrativista “é uma área utilizada por populações extrativistas tradicionais, cuja subsistência baseia-se no extrativismo24 e, complementarmente, na agricultura de subsistência e na criação de animais de pequeno porte, e tem como objetivos básicos proteger os meios de vida e a cultura dessas populações, e assegurar o uso sustentável dos recursos naturais da unidade” (art. 18).
Enquanto o domínio da área que compõe a Unidade é público, a sua posse é concedida às populações tradicionais, nos termos estabelecidos no art. 23 da Lei Federal n° 9.985/2000 e em regulamento específico, devendo ser desapropriadas as áreas particulares eventualmente inseridas em seus limites (art. 18, § 1°).
A gestão da Reserva Extrativista deve ser exercida por um Conselho Deliberativo – presidido pelo órgão responsável por sua administração –, constituído por representantes de órgãos públicos, de organizações da sociedade civil e das populações tradicionais residentes na área, tal como for estabelecido em seu regulamento e no ato de criação da Unidade (art. 18, § 2°). Caberá ao Conselho Deliberativo a aprovação do Plano de Manejo (art. 18, § 5°).
A visitação pública somente é permitida se compatível com os interesses locais e de acordo com o que estiver previsto no Plano de Manejo (art. 18, § 3°). A pesquisa científica é permitida e incentivada, mas dependerá de prévia autorização do órgão
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responsável pela administração da Unidade, além das condições e das restrições por ele impostas e das demais normas previstas em regulamento (art. 18, § 4°).
Não são admitidas a exploração dos recursos minerais e a caça amadorística ou profissional (art. 18, § 6°), sendo que a exploração comercial dos recursos madeireiros só será admitida em bases sustentáveis e em situações especiais e complementares às demais atividades desenvolvidas no interior da Unidade, observado aquilo que estiver disposto em regulamento e em seu Plano de Manejo.
3.3.5. Reserva de Fauna
A Reserva de Fauna, como o próprio nome diz, “é uma área natural com populações animais de espécies nativas, terrestres ou aquáticas, sejam elas residentes ou migratórias, adequadas para estudos técnico-científicos sobre o manejo econômico sustentável de recursos faunísticos” (art. 19).
As áreas que compõem a Reserva de Fauna são de posse e de domínio públicos, devendo ser desapropriadas as áreas particulares eventualmente inseridas nos seus limites (art. 19, § 1°).
A visitação pública é permitida apenas quando for compatível com o Plano de Manejo da Unidade e estiver de acordo com as normas estabelecidas pelo órgão responsável por sua administração (art. 19, § 2°).
Muito embora não haja previsão expressa acerca da pesquisa científica, tal como ocorre com as demais Unidades de Conservação, é certo que, dados os objetivos da Reserva de Fauna, a realização de pesquisa científica é inerente à própria existência da Unidade; porém, a regulamentação da atividade deve estar disciplinada no Plano de Manejo e demais normas estabelecidas pelo seu órgão gestor.
