Capítulo V Considerações finais
Anexo 4 Plano Nacional de Emprego 2003-2006
(http://www.gep.msss.gov.pt/estudos/pne/pne2003.pdf) Consultado em 20-06-2013
PLANO NACIONAL DE EMPREGO 2003
PARTE A - O CONTEXTO DA POLÍTICA NACIONAL DE EMPREGO: OS PROGRESSOS PARA ALCANÇAR OS TRÊS OBJECTIVOS
PARTE B – DIRECTRIZES
PARTE C - GOVERNANÇA E PARCERIAS NA EXECUÇÃO DAS DIRECTRIZES PARA O EMPREGO
MINISTÉRIO DA SEGURANÇA SOCIAL E DO TRABALHO
PARTE A- O CONTEXTO DA POLÍTICA NACIONAL DE EMPREGO: OS PROGRESSOS PARA ALCANÇAR OS TRÊS OBJECTIVOS
1. Contexto
Portugal, tal como os outros Estados Membros (EM), atravessou desde o início da Estratégia Europeia para o Emprego (EEE) dois períodos diferenciados de comportamento da actividade económica e do mercado de emprego. Um primeiro período, até 2000, com um ritmo de crescimento do produto bastante significativo e superior ao da média comunitária, que aliou aumentos apreciáveis do emprego e acréscimos de produtividade. Um segundo período, caracterizado inicialmente por uma significativa desaceleração do ritmo de crescimento, reflexo do enquadramento internacional desfavorável e do processo de ajustamento da economia nacional, seguida, a partir do 2.º semestre de 2002, de uma redução do nível da actividade económica. A partir de 2001, a economia portuguesa deixou de convergir com a do conjunto da União Europeia (UE), o mercado de emprego passou a ter um comportamento desfavorável, com um aumento significativo do desemprego, cuja taxa passou de 3.9% em 2000, para 5.1% em 2002 e 6.2% no 2º trimestre de 2003, enquanto a produtividade, tradicionalmente de nível bastante baixo, passou a ter um comportamento desfavorável com incidências sérias em termos de competitividade. Acresce, ainda, o facto de Portugal se encontrar numa situação de défice excessivo.
A taxa de emprego apresentou tendência crescente de 1998 a 2001 (passou de 66.8% para 68.6% em 2001) continuando acima da meta estabelecida na Cimeira de Estocolmo para 2005 (67%), apesar da quebra registada de 2001 para 2002 (de 68.6% para 68.1%), movimento que se acentuou no final de 2002 e início de 2003 (67.2%). A taxa de emprego das mulheres (60.7% no 2º trimestre de 2003) e a dos trabalhadores dos 55 aos 64 anos (51.2%), têm mesmo um nível ligeiramente acima do fixado em Lisboa para 2010 (respectivamente, 60% e 50%). O diferencial entre as taxas de emprego femininas e as masculinas têm vindo a conhecer decréscimos graduais, sendo de referir que os valores da taxa de emprego em Portugal assentam num recurso ainda muito pouco significativo ao emprego a tempo parcial, quando comparado com a média europeia.
Por sectores de actividade, embora o sector terciário, juntamente com a Construção, se tenham vindo a comportar como motores do crescimento do emprego até 2002, a respectiva taxa de emprego (40.3%, em 2001) continua relativamente aquém da registada para a média da UE (44.4%, no mesmo ano). Porém, a composição sectorial dos Serviços em Portugal difere significativamente da média europeia, existindo um forte potencial de criação de emprego neste sector, tanto em segmentos intensivos em conhecimento, como nos ligados ao apoio às famílias, cuja qualidade precisa de melhorias nítidas.
De referir, ainda, que Portugal, tal como outros EM, enfrenta problemas demográficos, associados ao envelhecimento da população. De facto, de acordo com as Projecções da População Residente em Portugal (INE), construídas para o período 2000 a 2050, qualquer dos cenários considerados aponta para uma redução da população em idade activa e um significativo envelhecimento populacional, com consequentes repercussões, quer em termos de mercado de trabalho, quer das finanças públicas.
Não obstante os progressos realizados em várias das dimensões da qualidade do trabalho, o desempenho de Portugal permanece relativamente modesto, em si e se comparado com a média da UE. A título de exemplo, os Censos de 2001 apontam para uma melhoria bastante significativa do nível habilitacional da população portuguesa, em especial da mais jovem, em relação às décadas anteriores, mas a taxa de abandono escolar precoce, decrescendo modestamente de 1998 a 2002, continua elevada no contexto europeu e a participação da população adulta em acções de educação e formação é incipiente, quando medida pelo Inquérito ao Emprego (INE). Noutra dimensão da qualidade do trabalho, podemos constatar que o peso dos contratos não permanentes, já anteriormente elevado, tem ganho uma importância crescente, enquanto a taxa de incidência dos acidentes de trabalho, por sua vez, tem-se reduzido significativamente, num claro processo de convergência face à UE. Finalmente, apesar da visível melhoria do desvio de género verificada especialmente ao nível das taxas de emprego, permanece bastante elevada a segregação das mulheres ao nível horizontal - sectorial e por profissões - e ao nível vertical, sendo as diferenças salariais no sector empresarial bastante significativas.
Embora a criação de emprego qualificado tenha tido um comportamento favorável, a criação de emprego não qualificado foi bastante mais intensa até 2002. O processo de criação/destruição de emprego e empresas, que em diversos países contribuiu para uma alteração substancial da estrutura produtiva, com importantes reflexos no aumento das actividades com maior intensidade tecnológica e de qualificações elevadas, bem como na aposta da inovação e tecnologia das actividades tradicionais, tem tido, em Portugal, uma dinâmica bastante lenta. A melhoria da competitividade da economia portuguesa passa designadamente pela afirmação do seu tecido empresarial (maioritariamente constituído por micro e pequenas empresas), pelo que importa dotá-lo de uma visão estratégica, valorizar as sinergias, potencialidades e as dinâmicas associadas aos saberes tácitos existentes, nomeadamente no que diz respeito ao sector dos Serviços.
As notórias fragilidades ao nível da qualidade do trabalho, têm fortes reflexos no desempenho relativamente discreto de Portugal em termos de níveis e de crescimento da produtividade, nomeadamente numa óptica de convergência com a UE. De facto, os anos iniciais da primeira fase da EEE foram caracterizados por um forte crescimento do PIB português (4.6%, 3.8% e 3.7% respectivamente), mas também do emprego (2.7%, 1.9% e 1.7%), gerando um crescimento mediano da produtividade que, a partir de 2000, é já inferior ao da UE. Na origem do aparente esgotamento do modelo de crescimento económico português, trabalho- intensivo, está, entre outros, o facto da evolução da produtividade e da competitividade ter passado cada vez mais a depender não só de factores materiais, como o investimento físico, mas predominantemente de factores de índole imaterial, como é o caso do nível da qualificação da mão de obra, em termos quantitativos e qualitativos, da organização do trabalho, do investimento em I&D - que é especialmente baixo por parte das empresas portuguesas - e em novas tecnologias.
No que respeita à Coesão Social, a escassez de elementos estatísticos recentes, não nos permite ser conclusivos em termos de tendências gerais, observando-se movimentos divergentes em várias das suas dimensões. Em termos de comportamentos positivos, sublinha-se a redução do peso do desemprego de longa duração (12 e mais meses) no desemprego global (passou de 45.5% para 43.6% em 2000 e 35.5% no 2º trimestre de 2003), a diminuição do número de agregados familiares em idade activa sem nenhum membro empregado (5.9% em 1998 e 5.4% em 2002), sendo esta última situação bastante mais favorável do que a traduzida pela média da UE (12,2%) e, ainda, a diminuição do desvio entre as taxas de emprego e de desemprego feminina e a masculina. A taxa de emprego dos trabalhadores de baixa qualificação é elevada, e em 2001 a diferença entre a taxa de emprego dos imigrantes e a geral era das mais reduzidas da UE, segundo o Labour Force Survey (LFS).
Não obstante, em 2000 os indicadores da desigualdade da distribuição dos rendimentos em Portugal situavam-nos numa posição desfavorável, sendo a proporção do rendimento recebido pelos 20% mais ricos da população 6.12 vezes superior à recebida pelos 20% mais pobres. Por seu lado, a população em risco de pobreza atingiu em 2000 os 19.2%, depois de retirado o efeito das transferências sociais, situando-se acima da média comunitária, que registava 15%, já em 1999.
Outros grupos emergem como particularmente vulneráveis, embora em situação de emprego, como seja o caso dos trabalhadores de baixos salários. Num contexto de baixos níveis salariais médios, cerca de 11% dos trabalhadores por conta de outrem a tempo completo auferiam, em 2000, ainda, menos de 2/3 do ganho mediano47 (350,82 €), e o ganho médio mensal dos trabalhadores
por conta de outrem a tempo completo das mulheres representava, no mesmo ano, para o sector empresarial cerca de 73.9% do dos homens.
Por outro lado, como já foi referido, progressos muito moderados foram observados na alta percentagem dos que abandonam prematuramente o sistema escolar e na proporção dos adultos que frequentam acções de educação e formação, fenómenos que estão muito dependentes de factores culturais e sócio-económicos.
No reforço da Coesão Social, sobressai, também, a importância da redução das assimetrias entre regiões. As disparidades regionais, em termos de emprego, reduziram-se, passando o coeficiente de variação da taxa de emprego de 4,3% em 1998 para 3,7% em 2001, valor significativamente mais reduzido que o da média comunitária (14,4% para 2001). Persistem, ainda, assimetrias territoriais, tanto em termos de estrutura produtiva como dos níveis de rendimento médio das populações, devidas em especial às características da actividade económica (assente numa baixa diversidade e em sectores e estruturas empresariais com grandes vulnerabilidades), aos diferentes níveis de qualificação de mão-de-obra e mesmo à estrutura etária da população. Acresce o facto das tecnologias de informação e comunicação (TIC) apresentarem um grau de disseminação bastante diferenciado a nível regional. Na verdade, estas têm um duplo papel na inclusão social, já que por um lado, pode tirar-se partido das suas potencialidades para a inclusão através de novas oportunidades de emprego, pela melhoria ou geração de novos serviços para grupos e/ou áreas mais carenciadas e, por outro lado, garantir, pela supressão de obstáculos, que ninguém seja excluído de tirar partido, económico e social, das novas tecnologias.
2. Objectivos e linhas de estratégia
São Objectivos Estratégicos da 2ª fase da EEE, que se interligam entre si, a “Consecução do Pleno Emprego”, a “Melhoria da Qualidade e da Produtividade do Trabalho” e o “Reforço da Coesão e Inclusão Social”. O quadro da situação portuguesa, cujas potencialidades e vulnerabilidades atrás se indicaram, e os sérios desafios postos pelo alargamento da UE, pela necessária dinamização e disseminação da sociedade do conhecimento, pelo envelhecimento demográfico, aliados às incertezas do clima económico desfavorável no curto prazo e ao objectivo de garantir a estabilidade financeira e orçamental a médio prazo, o Governo Português considera que o alcançar dos três Objectivos Estratégicos desta 2ª fase exige políticas macro-económicas sãs, sustentáveis e, em simultâneo, favoráveis ao emprego e à qualificação, complementadas por uma gama de reformas estruturais. O objectivo de mais e melhor emprego produtivo tem que ser apoiado por medidas estruturais que estimulem ganhos de produtividade e aumentem a iniciativa empresarial. A consolidação orçamental constitui, igualmente, uma condição necessária. Neste quadro, o Governo procurará, também, garantir a articulação e coerência das várias políticas em torno dos diferentes objectivos, nomeadamente, entre a política económica, a política orçamental, a política fiscal, a política de emprego, a política de educação/formação, a política de protecção social, a política de I&D e a política de igualdade de oportunidades entre homens e mulheres.
A estratégia da política económica assenta na estabilidade orçamental, nas reformas estruturais do sector público e nas reformas económicas. No quadro das reformas estruturais do sector público assume particular relevância a missão da administração pública e o seu modo de funcionamento no serviço ao cidadão. Estão igualmente em curso um conjunto de medidas ligadas à gestão orçamental, à racionalização e reestruturação da administração pública e à gestão dos seus recursos humanos. Por sua vez, o conjunto de reformas económicas está a ser desenvolvido no Programa para a Produtividade e o Crescimento da Economia (PPCE), assim como o reforço e colaboração do Sistema Nacional de Ciência e Tecnologia, visando o aumento sustentado da produtividade e da competitividade. Particularmente importante, neste contexto, foi a aprovação do Código do Trabalho, que procedeu a uma revisão da legislação do trabalho, com vista a aproximá-la dos quadros vigentes noutros Estados Membros. Esta reforma consagra, entre outros o relançamento da negociação colectiva, a agilização das relações laborais e o combate ao absentismo.
Por outro lado, outra opção política é a territorialização da política integrada de emprego e o fortalecimento de parcerias eficazes a nível nacional, regional e local. Numa óptica integrada do espaço nacional, os Planos de Emprego das Regiões Autónomas constituem um instrumento fundamental para a consecução dos objectivos assumidos, figurando em Anexo como parte integrante deste processo.
47 Ganho mediano é o ganho do trabalhador que se encontra a meio da distribuição salarial de todos os trabalhadores. O conceito de trabalhador de
A estratégia a seguir pelo Governo português assenta numa aproximação integrada aos três objectivos, de médio prazo, complementada por uma intervenção de curto prazo de resposta à situação sócio-económica actual – Programa Emprego e Protecção Social (PEPS) – que integra medidas temporárias, de natureza especial, de emprego e protecção social para os trabalhadores em situação de desemprego e que, nos domínios do emprego e da formação profissional, visa reforçar os incentivos à criação de novos postos de trabalho e à mobilidade; aumentar a empregabilidade; reforçar os mecanismos de incentivo à formação profissional; consagrar mecanismos de incentivo à conversão de contratos a termo em contratos sem termo; combater a desigualdade existente na contratação de certas categorias de trabalhadores e simplificar os procedimentos em vigor por forma a permitir um melhor e mais fácil acesso às medidas de política de emprego e de formação profissional.
Deste modo, não obstante todos os condicionalismos apresentados, a actual conjuntura económica de crise com implicações nas condições de oferta e de manutenção dos postos de trabalho e as incertezas futuras existentes a nível internacional e nacional, o Governo Português assume para 2005 os seguintes compromissos, potenciando em simultâneo, o crescimento do emprego altamente qualificado:
•
a taxa de emprego global se situe num nível superior ao da meta estabelecida pela Cimeira de Estocolmo para esse ano (67%);•
a taxa de emprego das mulheres e a dos trabalhadores mais idosos se situem acima das metas definidas para 2010 na Cimeira de Lisboa, respectivamente 60% e 50%.
Estas metas, embora pareçam pouco ambiciosas, são exigentes no curto prazo, já que o crescimento do emprego e a redução do desemprego dependem significativamente do nível da actividade económica, que em 2003 se encontrará em recessão (entre –1% e –0.5%), prevendo-se em 2004 uma retoma ainda que moderada do ritmo de crescimento do produto (entre 0.5% e 1.5%). Acresce que o objectivo de redução do défice orçamental48 e as reformas estruturais em curso não produzem efeitos imediatos em
termos de um crescimento mais intenso do produto.
A perspectiva de recuperação da economia baseia-se numa evolução mais positiva do enquadramento externo com reflexos favoráveis nas exportações, que constituirão o motor do crescimento económico e também nalguma recuperação da procura interna conduzida fundamentalmente pelo investimento privado. O emprego deverá apresentar uma manutenção face a 2003, perspectivando- se que se inicie uma recuperação quando o ritmo da actividade económica se tornar mais sustentado. A evolução prevista do emprego em 2004, em conjugação com crescimento previsto do PIB, poderá traduzir-se num aumento mais favorável da produtividade. Por seu turno, a taxa de desemprego, em 2004, deverá situar-se entre 6.5% e 6.75%.
A médio prazo, Portugal terá que conciliar um aumento do nível da produtividade global da economia e da sua competitividade com a progressão para o pleno emprego. Com o contributo do diálogo social, que desempenha um papel significativo neste campo, juntamente com as medidas estruturais agora iniciadas e a previsão de uma intensificação do ritmo de crescimento económico a partir de 2005, já será possível a fixação de metas mais ambiciosas para o período posterior, o que impõe, contudo, o desenvolvimento de uma estratégia integrada que incida, em simultâneo, no lado da procura e da oferta.
Neste contexto, destaca-se, do lado da procura, o PPCE, nomeadamente no quadro das intervenções associadas ao fomento do espírito empresarial, à dinamização da inovação e da sociedade do conhecimento, do estímulo ao investimento produtivo e à simplificação dos procedimentos administrativos e regulamentares ligados à criação e ao funcionamento das empresa (vide D2). Do lado da oferta, destaca-se como primeira prioridade o reforço da prevenção do desemprego de longa duração (DLD) e a activação dos DLD, procurando por um lado, uma maior eficiência das metodologias de abordagem preventiva do desemprego, através de uma maior focalização nos públicos com maior dificuldade de inserção e de uma maior racionalização e eficácia das medidas activas e, por outro, o combate à actual subida do desemprego, em particular o dos jovens, através do PEPS (vide D1 e D7). Em simultâneo, realça-se o desenvolvimento da estratégia para a aprendizagem ao longo da vida (vide D4), consubstanciado, nomeadamente, no quadro da dinamização das competências chave ao desenvolvimento e na sua inserção no sistema produtivo aliados ao combate ao trabalho não declarado (vide D9), assumindo-se envolver, a partir de 2006, 6% da população dos 25 aos 64 anos em acções de ALV. Focam-se, ainda, as intervenções em termos de gestão positiva e antecipativa das reestruturações (vide D3 e D1) e do estimulo à mobilidade (vide D3), designadamente através do PEPS.
Embora a taxa de participação da população na actividade económica, seja em Portugal relativamente favorável em relação às metas, os desafios postos pelo envelhecimento demográfico levam a uma centragem em medidas potenciadoras do aumento da oferta de mão-de-obra, através da promoção do envelhecimento activo e de uma maior participação das mulheres (vide D5, D8, D6 e transversalidade da abordagem de género). Por outro lado, os jovens cuja taxa de emprego e desemprego se encontra, normalmente, mais dependente da conjuntura económica, e nomeadamente os jovens detentores de qualificações médias e superiores verão, na actual conjuntura, reforçadas as medidas de integração no mercado de trabalho, através do PEPS.
Acresce que as várias directrizes do Plano Nacional de Emprego (PNE) preconizam, igualmente, um conjunto de intervenções que tem por objectivo a melhoria da qualidade e da produtividade no trabalho, com reflexos na coesão social futura. Destacam-se, entre outras, a importância atribuída à continuação e dinamização da estratégia para a aprendizagem ao longo da vida, com mais e melhores investimentos, apontando-se neste quadro o papel da nova Lei de Bases da Educação e da nova Lei da Formação Profissional, que se encontram em discussão pública, visando uma melhor articulação e um reforço dos subsistemas de qualificação inicial, a intensificação da formação contínua e a melhoria da qualidade da educação e formação. Salienta-se, ainda, o reforço das intervenções a desenvolver para os adultos pouco qualificados bem como das referentes ao reconhecimento, validação e certificação de competências (vide D4). Enquadra-se, igualmente, o carácter estratégico da dinamização da sociedade do conhecimento, por forma a promover o saber, alargar as formas de aprendizagem e assim contribuir para o objectivo último de aumento das qualificações, anteriormente referido, bem como para acelerar a modernização do tecido empresarial, em termos de processos e de produtos, com o intuito de promover a inovação e a competitividade, nomeadamente no quadro das pequenas e médias empresas (vide D2, D3 e D4). Para além do reforço das actuações, em termos de prevenção e combate à sinistralidade, com vista à redução até 2006, em 40% face a 2001, da taxa de incidência dos acidentes de trabalho, procurar-se-á promover uma melhor organização do trabalho e o
48 Neste sentido, o Governo tomou um conjunto de medidas em 2002, entre as quais se evidenciam a introdução de limites para o crescimento da despesa
dos organismos autónomos e para os níveis de endividamento da Administração Pública regional e local, a suspensão de admissão de novos funcionários, a definição de medidas que propiciem a mobilidade dos funcionários e a extinção e fusão de organismos públicos. Foram, ainda, tomadas medidas imediatas de contenção da despesa, em particular, nos sectores da Educação e Segurança Social.
desenvolvimento de novas formas de trabalho, procurando uma melhor conciliação entre segurança e flexibilidade no trabalho (vide D3) e lutar contra o trabalho não declarado (vide D9).
No domínio da coesão social, assumem-se, como metas a atingir, a redução substancial da taxa média de abandono escolar precoce (redução do abandono escolar precoce das pessoas com 18-24 anos para 35% em 2006 e para 25% em 2010), e a diminuição progressiva do peso do desemprego registado dos grupos mais desfavorecidos em relação ao desemprego registado total, incluindo a dos imigrantes e a redução das diferenciações salariais entre homens e mulheres.
Assumindo-se o emprego como um meio privilegiado para a inclusão social, o objectivo do reforço da Coesão Social assenta, no presente Plano, na implementação de medidas que aumentam a empregabilidade, com particular focalização nos públicos que apresentam já maiores dificuldades de inserção, para os quais se continuarão a elaborar Planos Pessoais de Emprego e, ainda, nos que, embora actualmente empregados, são potenciais públicos de risco. A gestão antecipativa e positiva das reestruturações (vide D1 e D3) e, sobretudo, a dinamização da estratégia para a aprendizagem ao longo da vida para todos (vide D4) e do desenvolvimento