Estrutura do módulo
Este módulo está dividido nas seguintes aulas:
• Aula 1 – A participação do governo federal na arena de políticas de segurança pública no Brasil: PRONASCI e Brasil Mais Seguro.
• Aula 2 – Experiências estaduais de políticas de segurança pública: os casos de Minas Gerais e Pernambuco.
• Aula 3 – Experiências municipais de políticas de segurança pública: os casos de Diadema e Canoas.
Aula 1 – A participação do governo federal na arena de políticas
de segurança pública no Brasil: PRONASCI e Brasil Mais Seguro
Nesta aula, você estudará um pouco mais de informações sobre como este modelo de política pú- blica favoreceu a participação da União, Estados e Municípios em Políticas Públicas de Segurança.
PLANOS, PROGRAMAS E PROJETOS DE SEGURANÇA
PÚBLICA
MÓDULO
1.1 – A redemocratização e novos arranjos institucionais de gestão de políticas públicas A Constituição Federal de 1988 colaborou para uma relativa descentralização da gestão de algumas políticas públicas, reetindo o argumento segundo o qual governos municipais são percebidos como polos de virtuosidade democrática e eciência de gestão. Este argumento foi desenvolvido em oposição ao auto - ritarismo centralizador vivenciado durante o Regime Militar.
A redemocratização do país marcou um novo momento do arranjo federativo brasileiro. A valoriza- ção dos municípios pode ser percebida pelo reconhecimento desta instância, pela primeira vez na história, como um ente federativo. Se de um lado o fortalecimento de governos estaduais e municipais era um aspecto deste argumento que correlacionava descentralização e modernização, de outro, elementos como instrumentos de gestão nacional e coordenação federativa caram em segundo plano na construção do novo arranjo federativo brasileiro (ABRUCIO, 2005, p.46).
Ou seja, muito embora tenha ocorrido uma valorização dos governos estaduais e municipais, se compararmos o papel que estes atores passaram a desempenhar com o que desempenhavam durante o Re- gime Militar, não houve a criação de mecanismos que garantissem uma coordenação da ação destes atores, que passaram a compartilhar responsabilidades na execução de políticas públicas.
A divisão de competências, a denição do papel de cada ente federado (União, estado e município) não ocorre de forma clara em grande parte das políticas públicas. Em alguns casos, verica-se a concor- rência entre competências (NEVES; JUNQUEIRA E VECCHIA, 2006).
Importante!
Segundo Arretche (2004) “Os constituintes de 1988 optaram pelo formato de competências concor- rentes para a maior parte das políticas sociais brasileiras (...). Assim, qualquer ente federativo estava constitucionalmente autorizado a implementar programas nas áreas de saúde, educação, assistência social, habitação e saneamento. Simetricamente, nenhum ente federativo estava constitucionalmente obrigado a implementar programas nestas áreas (...). Esta distribuição de competências é propiciada
para produzir os efeitos esperados pela literatura sobre federalismo e políticas públicas: superposi-
ção de ações; desigualdades territoriais na provisão de serviços; e mínimos denominadores comuns nas políticas nacionais.” (ARRETCHE, 2004, p. 22).
1.2 – A participação da União na gestão das Políticas Públicas de Segurança no Brasil
No caso das Políticas Públicas de Segurança, nos primeiros anos que se seguiram à promulgação da Constituição Federal de 1988, observa-se um protagonismo dos governos estaduais, atuantes principal- mente por meio de suas forças policiais, em contraste com certo distanciamento dos governos municipais e federal.
A participação do Governo Federal em questões relativas à Segurança Pública após a Constitui- ção Federal de 1988 era indireta, com maior destaque para o estabelecimento de normas e dinâmicas de funcionamento destas políticas.
Soares (2007), destaca a importância do primeiro governo FHC (1995-1998) na ruptura deste si- lêncio, por meio da consolidação de princípios democráticos e da modernização das políticas de Segurança Pública. Essa participação do Governo Federal ganha contornos mais claros com a criação da Secretaria de Planejamento de Ações Nacionais de Segurança Pública (SEPLANSEG) em 1995. Essa Secretaria era vincu- lada ao Ministério da Justiça e contribuiu para uma primeira tentativa de articulação dos governos estaduais e federal na condução das políticas estaduais de Segurança Pública.
A SEPLANSEG foi reformulada em 1997 dando origem à Secretaria Nacional de Segurança Pú- blica (SENASP) que, dentre outras atribuições, assumia a responsabilidade de denição e implementação
institucionais envolvidos nesta política (Freire, 2009:105).
A SENASP buscou estabelecer condições para cooperação entre instituições de Segurança Pública,
apoiando iniciativas de qualicação prossional e fomentando o desenvolvimento de planos estadu-
ais de Segurança Pública, dentre outras ações.
As intervenções desenvolvidas durante o segundo Governo FHC (1999-2002) foram orientadas pela criação, em 2001, do primeiro Plano Nacional de Segurança Pública (PNSP) e do Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP), que tinha o objetivo de desenvolver e nanciar políticas públicas. Essas aç ões foram uma resposta à comoção social gerada pelo sequestro do ônibus 174, acontecido em junho de 2000, no Rio de Janeiro, conforme ressaltado por Sapori (2006).
A partir da instituição do Fundo Nacional, os governos estaduais passaram a receber recursos para o nanciamento de projetos especícos submetidos à SENASP, dentro das diretrizes previamente formuladas no Plano Nacional. Apesar desta tentativa de atuação mais expressiva do Governo Federal, autores como Soares (2007) apontam que a ausência de diretrizes claras e sistematizadas colaborou para que o FNSP nanciasse intervenções tradicionais, ou seja, orientadas por ações repressivas e militarizadas.
O primeiro Governo Lula (2003-2006) desenvolveu sua própria versão do Plano Nacional de Se - gurança Pública (PNSP), denominado “Projeto de Segurança Pública para o Brasil”, incorporando novos elementos, como: a consolidação de mecanismos de controle externo das forças policiais, a tentativa de inserção do poder público municipal em ações de caráter preventivo, fomento às guardas municipais, dentre outras ações.
O Plano Nacional de 2003 enfatizava uma postura proativa por parte da SENASP, na medida em que o governo federal deixava claro que tinha diretrizes e objetivos próprios no âmbito da segurança públi- ca, e que os recursos do FNSP passariam a ser distribuídos mediante o atendimento desses critérios. Isso se traduz numa cobrança mais rígida junto aos estados no sentido da construção de políticas assentadas nas diretrizes do Plano Nacional (SAPORI, 2006).
Além disto, esta nova versão do PNSP inovou ao assumir a gestão de arranjos institucionais existen- tes como principal desao para implementação de políticas de Segurança Pública (SAPORI e ANDRADE, 200, p. 205). A normatização do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP) se apresentava como o o condutor dessa nova versão do PNSP. A criação do SUSP em 2003 buscou intensicar a articulação e cooperação de atores institucionais envolvidos na arena de política de Segurança Pública, inspirando-se na experiência do Sistema Único de Saúde (SUS).
Apesar da tentativa de avanço, o SUSP não desenvolveu uma estratégia de redenição institucional de modo a viabilizar a execução de suas ações, restringindo-se à defesa de uma maior integração entre as organizações policiais estaduais e dessas com as instituições federais, além dos órgãos do sistema de j ustiça criminal, como Ministério Público e Poder Judiciário.
Entre as ações propostas, destacam-se a criação de: - academias policiais unicadas
- órgãos de informação e inteligência unicados - corregedorias de polícia únicas
- ouvidorias de polícia autônomas e independentes
No que se refere à integração das demais instituições do sistema de justiça criminal, o modelo apre- sentava a diretriz de formação de Gabinetes de Gestão Integrada (GGI) (SAPORI e ANDRADE, 2005, p. 207).
Conforme observa Sapori (2006), o sistema de segurança pública proposto pelo SUSP acabou se mostrando bastante modesto se comparado ao SUS, e não resolveu um dos problemas centrais da área: a inexistência de recursos orçamentários vinculados. Assim, frustrou-se a expectativa de que o Plano Na- cional se constituiria numa grande inovação institucional. Como consequência, enquanto a política nacional avançou na concepção programática, o mesmo não se deu quanto à liberação de recursos do Fundo Na - cional. O ritmo do repasse nanceiro para os estados diminui progressivamente, revelando uma desconexão entre o proposto e o executado (SAPORI, 2006, p.112).
Apesar das críticas mencionadas anteriormente, inúmeros avanços foram propiciados pela gestão da SENASP nesse período, conforme você estudará a seguir:
a) a instituição e reformulação da Matriz Curricular Nacional: desenvolvida em 2003, a Matriz
se constitui em referencial teórico-metodológico para orientar as atividades formativas dos prossionais no âmbito do SUSP – Polícia Militar, Polícia Civil e Bombeiros Militares – independentemente da instituição, nível ou modalidade de ensino.
Em 2005, a Matriz sofreu sua primeira revisão, quando foram agregados ao trabalho realizado pela Senasp outros dois documentos: as Diretrizes Pedagógicas para as Atividades Formativas dos Prossio-
nais da Área de Segurança Pública - um conjunto de orientações para o planejamento, acompanhamento e avaliação das atividades formativas - e a Malha Curricular - um núcleo comum composto por disciplinas que congregam conteúdos conceituais, procedimentais e atitudinais. Em 2009, foi feita mais uma revisão. Em 2010, após uma avaliação, foram realizadas mudanças no texto da Matriz Curricular Nacional.
SAIBA MAIS....
Aprofundando o conhecimento.
A versão atual da Matriz Curricular Nacional manteve a dinâmica dos eixos articuladores, das áreas temáticas e a orientação pedagógica e passou a incluir, em seu texto original, os seguintes pontos:
- Competências prossionais extraídas do perl prossiográco;
- Nova malha curricular (núcleo comum) que orientará os currículos de formação e capacitação dos Policiais Civis e Militares, bem como a malha curricular elaborada, especicamente, para a formação e capa - citação dos Bombeiros Militares;
- Carga horária “recomendada” para as disciplinas.;
- Revisão das referências bibliográcas com sugestão de novos títulos;
- Atualização das diretrizes pedagógicas da SENASP que visam auxiliar o processo de implementa- ção.
b) acriação da Força Nacional de Segurança Pública: criada em 2004, a Força Nacional se destina
a atender às necessidades emergenciais dos estados, em questões onde se zerem necessárias a interferên- cia maior do poder público ou for detectada a urgência de reforço na área de segurança.
c) a modernização e expansão da rede de Integração Nacional de Informações de Segurança Pública, Justiça e Fiscalização (Infoseg). A ferramenta interliga as bases federais e estaduais, consubstan- ciando-se em um Banco Nacional de Índices, que disponibiliza dados de inquéritos, processos, armas de fogo, veículos, condutores, mandados de prisão, entre outros, mantidos e administrados pelas Unidades da Federação e Órgãos Conveniados.
d) A idealização do aplicativo Sinesp Cidadão, que é um módulo do Sistema Nacional de Infor - mações de Segurança Pública, Prisionais e sobre Drogas, o Sinesp (Lei 12.681/2012), o qual permite acesso direto pelo cidadão aos serviços da Secretaria Nacional de Segurança Pública do Ministério da Justiça.
e) o apoio às Guardas Municipais mediante a elaboração e difusão da Matriz Curricular Na-
cional para a Formação das Guardas Municipais:a Matriz foi desenvolvida entre os anos de 2004 e 2005,
com o apoio do Programa Nacional das Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD / Brasil e tem por objetivo enfatizar a atuação das Guardas Municipais na prevenção da violência e criminalidade, destacando o papel dos Municípios no SUSP, assim como estabelecer diretrizes e princípios que norteiem a atuação das Guardas Municipais existentes nas diversas regiões do país, respeitando e considerando as especicidades regionais.
f) o aprimoramento da formação prossional através da criação, em 2006, da Rede Nacional de
Especialização em Segurança Pública (Renaesp). Em 2012, a Renaesp viria a ser institucionalizada e passaria a se denominar Rede Nacional de Altos Estudos em Segurança Pública, constituindo-se em um projeto de educação permanente voltado aos prossionais de segurança pública, bem como aos demais prossionais
interessados e atuantes na área. A Rede se constitui a partir da parceria com Instituições de Ensino Superior – IES que promovem cursos de pós-graduação lato sensu, na modalidade presencial, sobre diferentes temas relacionados à Segurança Pública. No período de 2006 a 2012, a Renaesp matriculou 5.600 alunos em 140 cursos.
g) a criação da Doutrina Nacional de Polícia Comunitária em 2006, e sua disseminação por meio do projeto de Polícia Comunitária, que se desenvolve por meio da oferta de cursos de multiplicadores e pro- motores da losoa de policiamento comunitário.
h) a implantação, em 2005, da Rede Nacional de Educação a Distância–Rede EAD-Senasp , em parceria com a Academia Nacional de Polícia. A REDE EAD-Senasp, é uma escola virtual destinada aos pros- sionais de segurança pública em todo o Brasil, que tem como objetivo viabilizar o acesso desses prossionais à capacitação continuada, independentemente das limitações geográcas.
O segundo mandato do Governo Lula (2007-2010) marca a continuidade de envolvimento da União com a temática de segurança pública, muito embora não tocando em questões polêmicas e estrutu- rantes como reformas nas estruturas das forças policiais estaduais.
O lançamento do Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (PRONASCI), em 2007, e a realização da 1ª Conferência Nacional de Segurança Pública (CONSEG), em 2009, são considerados os marcos desse segundo mandato. O processo da 1ª CONSEG e sua importância para a participação social na formulação das políticas de segurança pública foram temas do Módulo 2.
Dada a sua importância, você estudará o PRONASCI com maior detalhamento a seguir.
Antes, porém, é preciso dizer que o Governo Dilma, (2011-2014) também manteve como referência estratégica o Plano Nacional de Segurança Pública, tendo como marco o lançamento, em 2012, do Progra- ma Brasil Mais Seguro. Essa inovação, entretanto, não signicou a interrupção do PRONASCI, conforme você verá na sequência.
1.3 – O Programa Nacional de Segurança com Cidadania (PRONASCI)
O PRONASCI foi instituído pela Lei n° 11.530, de 24 de outubro de 2007, e começou a ser imple - mentado em 2008. O programa tem por objetivo articular políticas de segurança, justiça e promoção da cidadania, buscando desenvolver fatores de proteção como respostas aos fatores de risco que favoreceriam a incidência de fenômenos de criminalidade e violência (PRONASCI em Perspectiva, 2008, p.11).
A nalidade do PRONASCI é reverter o quadro de violência observado no Brasil, uma vez que
o considera um impeditivo para o alcance do aperfeiçoamento da democracia no país. Conforme você estu- dou, a cada ano morrem mais de 50 mil pessoas vítimas de homicídio no Brasil. Essas vítimas da violência le- tal são em sua maioria jovens negros, pobres e do sexo masculino, que vivem em favelas e na periferia. Por esse motivo, o PRONASCI foi inicialmente implementado em 11 regiões metropolitanas identi- cadas como detentoras de altos índices de criminalidade e violência, que são: Belém, Belo Horizonte, Brasília, Curitiba, Maceió, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador, São Paulo e Vitória.
Noventa e quatro ações faziam parte inicialmente do Programa. Essas ações eram divididas em duas categorias principais, saiba mais sobre cada uma delas:
As Ações Estruturais visam a:
- Modernização das instituições de segurança pública e do sistema prisional; - Valorização dos prossionais de segurança pública e agentes penitenciários; - Enfrentamento à corrupção policial e ao crime organizado;
Os Programas Locais focam nos jovens em vulnerabilidade social, residentes em localidades com altos índices de criminalidade, indicadas pelo Pronasci, que se constituem de:
- Território da Paz;
- Integração do Jovem e da Família; e - Segurança e Convivência
Em uma análise inicial das ações nanciadas pelo PRONASCI é possível perceber certa concen- tração dos investimentos em ações tradicionais como aquisição de equipamentos (41,8%). Contudo, é também possível observar indícios do fortalecimento de novas perspectivas em políticas públicas de Segurança, por meio do nanciamento de novas estratégias como o fomento e apoio às ações de preven- ção à violência (21,5%). O restante do recurso foi, inicialmente, investido de forma pontual em uma série de programas e projetos (PRONASCI em Perspectiva, 2008:86).
O PRONASCI pode ser percebido como um indício de reconguração da agenda do governo fede - ral, orientando por uma nova imagem de política pública: Política de Segurança Pública com Cidadania. A participação de novos atores institucionais (membros da sociedade civil, governos municipais, etc) integrada a ações desenvolvidas por atores tradicionais (polícias civis e militares, corpo de bombeiros, etc) é incentivada pela tentativa de criação dos Gabinetes de Gestão Integrada Municipal (GGIM´s). As ações do PRONASCI eram coordenadas por uma Secretaria-executiva no âmbito federal, contudo, a implementação no âmbito municipal ocorreria por meio do GGIM, uma versão aprimorada dos GGI’s (PRONASCI em Perspectiva, 2008, pp. 11 e 14).
Os GGIM´s são compostos por seis módulos:
- o GGIM Pleno, com o papel de instância superior e colegiada de coordenação e deliberação; - a Secretaria Executiva, responsável pela gestão e execução das deliberações do GGIM;
- o Observatório de Segurança Pública, com funções de organização e análise dos dados sobre violência e criminalidade local;
- os Telecentros, estruturados com o propósito de viabilizar a capacitação de prossionais de segu- rança atuantes no município;
- a Sala de Situação, a ser utilizada em gestão de crises e em ações de prevenção intersetorial e, por m,
- o módulo referente ao Sistema de Videomonitoramento (Gabinetes de Gestão Integrada em Se - gurança Pública, 2009:101).
No que se refere à avaliação do PRONASCI, destacam-se duas publicações elaboradas pela Funda - ção Getúlio Vargas (FGV) que propiciam uma análise do desempenho do Programa em 2008, seu primeiro ano de funcionamento. São elas:
- PRONASCI em Perspectiva, lançado em dezembro de 2008, apresenta de forma sintética as primei- ras informações acerca da execução das ações do Programa até o nal de outubro de 2008.
- PRONASCI em Números, lançado em janeiro de 2009, consolida e atualiza os dados referentes à execução orçamentária e nanceira do PRONASCI até o nal de 2008, assim como dados dos projetos apro- vados pelo Comitê Gestor do PRONASCI até 2 de Janeiro de 2009.
Para viabilizar e manter um processo permanente de avaliação do PRONASCI, fez-se necessário construir um processo permanente de monitoramento de política pública.
Com este objetivo, o Ministério da Justiça selecionou a Fundação Getúlio Vargas (FGV) para implan- tar o Sistema de Monitoramento e Avaliação do Pronasci (SIMAP). O SIMAP consiste numa metodologia desenvolvida para a avaliação da política pública do PRONASCI sob as dimensões da eciência, ecácia
e efetividade, e para tanto prevê mecanismos de avaliação e mensuração de cada uma dessas dimensões. Como ferramenta de apoio às atividades desta metodologia, foi desenvolvido o SIMAP WEB, uma ferramenta integradora que consolida informações, de diversas bases de dados, relativas à execução orça- mentária, nanceira e física dos recursos repassados, possibilitando o monitoramento e a avaliação do PRO- NASCI, bem como os ajustes necessários. Enquanto as avaliações realizadas pela FGV foram demandas pelo
próprio Ministério da Justiça, a avaliação desenvolvida pelo Instituto de Estudos Socioeconômicos (INESC) reete a visão de entidades de interesse público, mas não estatais.
Com base na análise da execução dos recursos orçamentários nos anos de 2008 e 2009, o INESC publicou em 2010 uma avaliação do PRONASCI, apontando que
-apesar da sua concepção inovadora, o PRONASCI se mostra insuciente para enfrentar o quadro complexo da violência instalada no País. Isto porque sua concepção inicial, no marco dos direitos humanos, foi abandonada ao se projetar as ações e os projetos que deveriam colocar em prática as ideias concebidas; - a evolução dos gastos com as ações do PRONASCI demonstram que uma única iniciativa, a do pro- jeto Concessão de Bolsa Formação, apresentou uma execução orçamentária em torno de 90%. Esses dados indicam que até 2009 o PRONASCI estava reduzido a uma política de aumento de renda para os prossio - nais de segurança, o que não garantia o cumprimento dos objetivos traçados e muito menos do indicador proposto;
- o orçamento do PRONASCI nancia ações e projetos de forma insuciente para a superação de preconceitos e discriminações sofridos pelas populações mais pobres, pelas mulheres e pelos negros, tendo as seguintes evidências:
• o projeto que pretende proteger o jovem em territórios de risco social (PROTEJO) alcança os 78% de execução em 2008 e não ultrapassa os 44% em 2009;
• no caso da prevenção da violência contra as mulheres, o projeto de Efetivação da Lei Maria da Penha tem uma execução de 46%, em 2008, que despenca para zero no ano seguinte.
-a proposta de gestão compartilhada com os entes da federação e de intersetorialidade no n ível da União foi identicada como um caminho a ser percorrido;
- o fato de não ter conseguido implementar essa nova visão levou o PRONASCI, no curto espaço de dois anos de execução, ao abandono de projetos essenciais a um programa que pretende aliar segurança pública com cidadania.
Concluindo a avaliação, o INESC ressalta que a análise realizada reforça a tese, também defendida por outras organizações da sociedade civil, de que “a política econômica e scal do governo é um impe-