Política de C&T

Os avanços para a redução das emissões de CO2 ou qualquer outro tipo de poluente

atmosférico virão por meio da aplicação de tecnologias, sejam elas novas ou não. A política de ciência e tecnologia pode desempenhar um papel fundamental nesse contexto, auxiliando no desenvolvimento e comercialização dessas tecnologias. Assim como nas abordagens anteriores, o foco no trato da política de ciência e tecnologia brasileira será nos pontos ligados ao setor de transporte rodoviário.

A política de ciência e tecnologia no Brasil ganhou força, ou pode-se ate dizer que surgiu, a partir da década de 1950, com a criação do Conselho Nacional de Pesquisas, o atual CNPq, que se tornou, até a criação do Ministério de Ciência e Tecnologia, o órgão responsável em conduzir a política nacional. A criação do CNPq em 1951, por força da Lei nº. 1310 de 1951, representou o marco da participação do Estado no processo de desenvolvimento científico e tecnológico nacional (BARBIERI, 1993, p.1). Antes disso existia parte de uma estrutura científica ainda em fase de formação. Segundo Schwartzman (1993, p.5), “algumas das instituições científicas brasileiras datam do século XIX [...], entretanto, a maior parte do atual sistema de C&T foi criada durante o regime militar, entre 1968 e 1980”.

Além do CNPq, em 1951 também surgiu a Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior, CAPES e no ano de 1965 nasceu outra instituição de fomento a atividade de ciência e tecnologia, a Financiadora de Estudos e Projeto, FINEP. Nesse mesmo período de expansão do sistema de C&T, além das instituições foram criados instrumentos de fomento a atividade de ciência e tecnologia, como o Fundo Nacional do Desenvolvimento da Ciência e Tecnologia – FNDCT, promulgado em 1969 pelo Decreto Lei nº. 719. A base de fomento ao desenvolvimento científico e tecnológico estava formada no começo da década de 1970, mas em poucos anos começaram a surgir alguns problemas, principalmente relacionados a falta de recursos e continuidade das ações.

Segundo Neves (2002, p.234), o período de 1980 a 1990 foi marcado por uma fase de crise nas atividades de ciência e tecnologia em razão da instabilidade orçamentária para o setor, a burocratização das agências e instituições de fomento e a ausência de uma política mais específica para a área de C&T. Neste período criou-se o Ministério da Ciência e Tecnologia, MCT, por força do Decreto 91.146 de 15 de março de 1985, que passou a ser o responsável pela condução da política nacional de ciência e tecnologia. A estabilidade do MCT durou até em 1989, quando o governo o extinguiu alegando a necedade de cortar gastos. A medida durou pouco tempo e no mês de dezembro do mesmo ano o MCT voltou a

ser instituído. Alguns meses depois, já no governo Collor, o ministério foi novamente extinto, sendo novamente reinstituído ao final do ano de 1992 (BARBIERI, 1993, p.5).

Este período afetou todo o sistema de C&T. Além do próprio MCT, o CNPq passou por problemas de reestruturação e perda de diversas atribuições. O período entre a década de 1980 e 1990 foi extremamente danoso as atividades de ciência e tecnologia no País, com uma política descontinuada e pouco estimulada. O setor, como vários outros, pressionava por mais recursos, com êxitos parciais, mas perdendo terreno no longo prazo (SCHWARTZMAN, 1993, p.8). Os investimentos em C&T eram extremamente baixos e reduziam com as instabilidades, conforme demonstrado na tabela 14. As atividades de C&T seriam retomadas com a estabilidade política e econômica que surgida na década de 1990 com o governo Fernando Henrique Cardoso.

Ano % PIB 1981 0,38 1982 0,44 1983 0,39 1984 0,36 1985 0,45 1986 0,48 1987 0,56 1988 0,57 1989 0,47 1990 0,37 1991 0,34

Tabela 14 – Percentual do PIB investido em C&T no Brasil (1981 – 1991). Fonte: BARBIERI, 1993, p.5.

A década de 1990 foi um período de reestruturação da política de C&T. A diretriz liberal do governo FHC compreendia como prioridade a instituição de um sistema de ciência e tecnologia no País, não somente pelo Estado, mas principalmente pela iniciativa privada. Em 1995 os investimentos em ciência e tecnologia chegaram a 0,7% do PIB, o que ainda representava um percentual baixo e deveria ser elevado para algo em torno de 2%, com a maior parte dos investimentos sendo realizados pela iniciativa privada (RANGEL, 1995, p.9). No ano de 1999 os investimentos aumentaram e chegam a aproximadamente 1,2% do PIB (VALENTIM, 2002, p.94).

Nesse período os investimentos por parte da iniciativa privada continuavam sendo considerados baixos e essa era uma das razões para o governo pensar em uma política voltada ao crescimento das atividades de C&T financiada pelo Estado, mas principalmente, pela iniciativa privada. No ano de 1998 os investimentos em pesquisa e desenvolvimento (P&D) por parte das empresas privadas brasileiras correspondiam a 35,7%, percentual que

colocava o País na frente do México e Portugal, mas atrás de outros, como a Coréia, o Japão e a Irlanda, cujos investimentos se situavam em torno de 70% (NEVES, 2002, p.247).

Os percentuais de participação da iniciativa privada variam de acordo com o setor e sua demanda por investimentos em P&D. A idéia de poder estimular o desenvolvimento de acordo com as necessidades dos setores levou o governo à criação dos fundos setoriais. O primeiro fundo foi promulgado em 1997 por meio da Lei nº. 9.478, com destinação para o setor de petróleo. Depois desse fundo foram criados mais outros 15, com a aplicação de recursos orientada para vários outros setores considerados importantes para o progresso científico e tecnológico nacional. Além do desenvolvimento setorial o objetivo dos fundos era e continua sendo garantir a continuidade dos investimentos em C&T.

Apesar dos esforços não houve um aumento significativo dos montantes aplicados em ciência e tecnologia em função das restrições impostas pelo governo para a aplicação dos fundos (TAVARES, 2005, p.3). Ocorreu uma vinculação para a destinação dos recursos aplicados, mas não um aumento. A idéia de estimular o desenvolvimento setorial trazia consigo, também, a intenção de estimular a aplicação de recursos por parte da iniciativa privada. A orientação para a aplicação dos fundos em projetos de P&D, com maior orientação empresarial, esperava induzir o investimento privado sob a forma de contrapartidas financeiras nos projeto, contudo, a capacidade dos fundos em realizar essa indução foi insuficiente, ao menos em termos financeiro (MILANEZ, 2007, p.130).

Essa relação entre iniciativa privada e governo, quanto às questões do desenvolvimento científico e tecnológico, sempre representou um ponto crítico no Brasil. O percentual de investimentos, o direito de propriedade e muitas outras questões dividem opiniões e dificultam o avanço das áreas de C&T no Brasil. As dificuldades chegam até os centros de pesquisa, normalmente localizados nas faculdades, que tem nessa relação com as empresas privadas um dos mais complexos nós do sistema de C&T (VERONESE, 2006, p.113).

Segundo Dagnino (2007, p.41), se referindo à política de C&T, há algumas décadas atrás; pelas características da economia nacional, pautada inicialmente na exportação de bens primários e na industrialização por meio da substituição das importações, não havia demanda local por C&T, o que justificava a pouca influência das empresas na política de ciência e tecnologia nacional, situação bem diferente do que ocorria nos países avançados. Essa condição, dentre outras, explicava a razão da ciência ser dominante em relação às pesquisas aplicadas no Brasil.

A partir do ano 2000 os investimentos por parte da iniciativa privada começaram a aumentar, chegando a 44% do total investido no ano de 2004 e com estimativa de 50,4% no ano de 2005. A política de C&T começava a alcançar resultados favoráveis quanto à intenção de induzir a maior participação da iniciativa privada, além de conseguir manter o

percentual de investimentos médio de 1,2% ao ano (conforme tabela 15). O valor pode ser considerado abaixo quando comparado com alguns países desenvolvidos, mas muito acima daquilo que era investido na década de 1980.

Tabela 15 – Percentual do PIB investido em C&T no Brasil (2000 e 2005). Fonte: MCT, 2008.

1 Estimativa.

O novo milênio marcou uma época importante para a área de C&T no Brasil. Além do volume de recursos investidos, um arcabouço legal começava a ser institucionalizado, a fim de garantir e proporcionar a elevação do financiamento das atividades de fomento. A política foi estruturada por meio da criação do Livro Branco, tendo como objetivo construir uma agenda de consensos entre os vários interlocutores participantes da Conferência Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação. A idéia não era construir um programa de trabalho, considerado exaustivo, levando em conta o prazo das diretrizes contidas no livro, mas definir linhas mestres para o desenvolvimento das atividades de C&T no Brasil. Dentre as várias diretrizes apontadas no livro, vale destacar: a criação dos Fundos Setoriais; a renovação da Lei da Informática; a criação do Centro de Gestão e Estudos Estratégicos; e a reestruturação do crédito por parte da FINEP (MCT, 2002b).

A política de ciência e tecnologia avançou na nova década em diversos sentidos. A estrutura física de C&T cresceu, a legislação foi aprimorada, os recursos humanos disponíveis aumentaram e se especializaram e, principalmente, o montante absoluto investido em C&T tem sido maior que no passado. De forma geral os resultados são favoráveis e os objetivos estão sendo continuados a cada novo instrumento que compõe a política de C&T. A criação da Política Industrial Tecnológica e de Comércio Exterior é um exemplo do prosseguimento de algumas das linhas gerais do Livro Branco, porém, adentrando por temais mais específicos não tratados na época. Dentre os vários objetivos da PITCE está o de estimular as atividades de P&D pelas empresas privadas, ou conforme a própria descrição do governo, aumentar a eficiência econômica e o desenvolvimento e difusão de tecnologias com maior potencial de indução a competitividade internacional, por meio do aumento da eficiência da produção e da capacidade de inovação (BRASIL, 2003c, p.2).

Dentre as áreas focadas pela PITCE estão a de biocombustíveis e energias renováveis. Elas foram consideradas como atividades portadoras de futuro. O objetivo era

estimular essas atividades e outras derivadas do Protocolo de Kyoto em conjunto com as empresas. Apesar da falta de aprofundamento na PITCE quanto a esses temas, a inclusão deles representou um marco, pois essas áreas nunca haviam chegado nesse nível de destaque. Era a primeira vez que a busca por novas alternativas energéticas ligadas aos veículos rodoviários, principalmente, em função do aquecimento global, se tornava parte nevrálgica da política de C&T brasileira.

A superficialidade dos temas tratados na PITCE começou a ganhar melhores traços no Plano de Ação de 2007 a 2010 do Ministério da Ciência e Tecnologia, compondo duas das 21 linhas da ação do plano. Cada tema foi desdobrado em programas, com diretrizes, objetivos, metas e orçamento próprio. O tema dos biocombustíveis foi desdobrado em dois outros programas, o Programa de Desenvolvimento Tecnológico para o Biodiesel e o Programa de C,T&I para o etanol. No tema de energias renováveis foram criados o Programa de C,T&I para a economia do hidrogênio e o Programa de C,T&I para energias renováveis, este com foco maior na produção de energia elétrica.

O fato de inserir programas de fomento a atividades de C&T que cooperarão diretamente para a redução das emissões de poluentes e, em especial, gases de efeito estufa por veículos automotores, representa, sem dúvida, um avanço em direção aos objetivos apresentados na Agenda 21 Brasileira, porém, cabe aqui uma análise dos esforços e empenho nesse sentido, principalmente em termos financeiros. A seguir, na tabela 16, a apresentação da previsão de investimentos nos programas supracitados.

Tabela 16 – Investimentos previstos no Plano de Ação do MCT para cada programa (R$ milhões). Fonte: MCT, 2006, p.195, 199, 217 e 221.

Ao total estão previstos R$ 414,47 milhões para investimentos diretos nessas áreas. Existem outros programas que mencionam investimentos também nessas áreas, porém, o volume exato de recursos não está evidenciado em suas descrições. Esses são mais amplos, abordam temas como infra-estrutura, capacitação e outros, por essa razão não fazem parte do levantamento apresentado. O total investido em programas ligados ao desenvolvimento e produção de energias renováveis representa um volume significativo, porém, em comparação com os investimentos na área de petróleo e gás, são extremamente baixos, conforme tabela 17.

Tabela 17 – Investimentos previstos no Plano de Ação do MCT para cada programa da área de petróleo e gás natural (R$ milhões).

Fonte: MCT, 2006, p.230, 234, 236, 240 e 242.

Os programas destinados diretamente a área de petróleo e gás natural totalizam aproximadamente R$ 3,3 bilhões, valor muito superior ao investido na área de biocombustíveis e energias renováveis. A área de ciência e tecnologia está ganhando maior espaço na agenda nacional e quanto a isso não restam dúvidas, assim como as atividades de P&D estão aumentando, tanto pelas empresas privadas como pelas estatais, contudo, os benefícios dessa evolução ainda são pouco percebidos em alguns setores. O transporte rodoviário de cargas e passageiros é um deles que, até o momento, pouco se beneficiou com os progressos científicos e tecnológicos nacionais. As tecnologias dos combustíveis, motores e sistemas de propulsão sofreram pequenos incrementos, sem a absorção de inovações. A prioridade dos investimentos para este setor ainda continua sendo o petróleo, com ênfase a produção dos derivados, especialmente o óleo diesel.

2.2. Programas

Os programas representam a concretização das políticas públicas de um país. São instrumentos preparados para a alocação de recursos destinados a consecução de objetivos, com metas e ações pré-estabelecidas. Os programas são executados para o alcance de objetivos considerados pelo Estado como importantes à manutenção ou ao desenvolvimento nacional. Depois da sucinta apresentação de algumas políticas públicas é salutar analisar os programas, que de alguma forma, expressaram o pensamento e as intenções dos governos, assim como seus impactos diretos ou indiretos sobre o setor de transporte rodoviário, principalmente em relação à redução das emissões de poluentes atmosféricos e gases de efeito estufa.

Em razão da descontinuidade de diversas políticas e programas e do baixo desempenho de alguns deles, somente aqueles considerados mais relevantes serão brevemente analisados, podendo, excepcionalmente alguns outros serem somente citados. Serão considerados na análise todos os programas ligados a qualquer uma das políticas apresentadas anteriormente, que apresentaram ou ainda apresentam resultados e impactos significativos durante seu período de vigência.

2.2.1. Proálcool

No ano de 1973 o mundo viveu o período denominado de primeiro choque do petróleo. O preço médio do barril saltou de pouco mais de dois dólares para aproximadamente doze. O gráfico 45 demonstra a elevação do preço do petróleo em função da guerra entre árabes e israelenses. Era a resposta dos países da Opep, que impuseram um embargo a alguns países do ocidente, dentre eles os Estados Unidos, e reduziram a produção do óleo (HINRICHS, KLEINBACH, 2003, p.18)

Gráfico 45 – O preço do barril do petróleo e a relação com eventos internacionais (1970 – 2000). Fonte: HINRICHS, KLEINBACH, 2003, p.19.

O impacto dessa medida teve alcance mundial. No Brasil a preocupação foi com a questão econômica e a balança comercial. Nesse período a matriz de transportes já se apresentava de forma predominantemente rodoviária, com elevado consumo de diesel e gasolina. No ano de 1973 o Brasil importava 78% de suas necessidades de petróleo, o equivalente a 37,9 milhões de toneladas. O setor de transportes rodoviário utilizava 42% do total consumido dos derivados do petróleo (CORREIA, 2007, p.3).

O Brasil vinha de um processo de crescimento denominado de milagre econômico e o governo pretendia manter os índices apresentados anteriormente, porém, o petróleo representava um problema a ser enfrentado. Segundo Natale Netto (2007, p.192), o gasto com o petróleo, além do custo com a própria importação, incluía taxas de serviços de empréstimos internacionais, contribuindo para o crescimento diário do ônus para o Tesouro. A conta que era de 600 milhões de dólares em 1973 ultrapassava os 4,1 bilhões em 1978, um aumento de 575,4% nas contas, contra uma elevação de consumo no mesmo período de apenas 40,2%. Essa disparidade era uma das conseqüências do aumento do preço do produto no mercado internacional.

A saída pensada mais imediata era reduzir o consumo do óleo sem prejudicar o crescimento. Para isso seria necessário encontrar um substituto para os derivados do petróleo. O álcool combustível na época já estava disponível e era utilizado como aditivo à gasolina, porém funcionava mais como um instrumento econômico para as constantes oscilações do preço do açúcar no mercado internacional. Segundo Souza (1987, p.382), o álcool constituiu o elemento mais original da política energética brasileira para enfrentar a crise por meio da substituição do petróleo por álcool produzido a partir da biomassa.

Dessa forma, em 1975, por meio do Decreto 76.593, o governo criou o Proálcool, com o propósito de estimular a produção do combustível renovável, a partir da cana-de-açúcar e de outros insumos. Dois anos depois da criação do programa, poucas ações foram tomadas, condição esta que motivou a realização de uma Comissão Parlamentar de Inquérito para investigar as causas do atraso do início do programa. Um ano depois de instaurada a CPI, após consultar vários especialistas, emitiram o relatório final, que não provocaria mudanças, mas serviria de alerta ao governo (NATALE NETTO, 2007, p.197).

Entre os anos de 1978 e 1979 ocorreu a revolução iraniana, interrompendo a produção de quase seis milhões de barrias por dia naquele país. Apesar dos esforços de outros países para aumentar a produção, houve uma redução no mercado mundial de aproximadamente dois milhões de barris, culminando novamente na alta do preço do petróleo, que praticamente dobrou (HINRICHS, KLEINBACH, 2003, p.19). Esse seria o período denominado de segundo choque do petróleo, perdurando até o ano de 1985, onde por diversas razões, entre elas a redução no consumo, levou novamente a uma redução significativa no preço do barril de petróleo.

Quase cinco anos após a criação do Proálcool poucas coisas haviam acontecido até que o presidente João Batista Figueiredo assumiu o governo em 1979 e teve como uma de suas primeiras atividades a retomada do programa. Segundo Natale Netto (2007, p.201), “coube a ele dar curso e concretizar efetivamente o Programa Nacional do Álcool, planejado e concebido no final do governo Geisel”. A implantação do programa era uma necessidade para a crise que se instituía. O Brasil nesse período estava importando cerca de 86% do petróleo consumido, implicando em endividamento externo e desequilíbrio no balanço de pagamentos (CORREIA, 2007, p.4).

A partir desse momento, de fato, ocorreu o início do Proálcool, fase também conhecida como a segunda etapa do programa. Desse ponto em diante o País conseguiu aumentar a produção de combustível e veículos, com a aplicação de subsídio no preço do combustível, elevação de 42% no preço da gasolina e redução nos preços dos carros a álcool. A produção de veículos a álcool saltou de 0,3% no ano de 1979 para quase 96% no ano de 1985 (tabela 18).

Tabela 18 – Venda de veículos a gasolina e álcool no Brasil entre 1975 e 1996. Fonte: ROSILLO-CALLE; CORTE, 1998, p.116.

O crescimento da indústria do álcool se manteve até o ano de 1985 quando começou um processo de encolhimento do programa e redução do mercado consumidor. A queda foi motivada principalmente pela Opep, que nesse mesmo ano resolveu retomar o mercado perdido, triplicando sua produção e reduzindo o preço do barril do petróleo (HINRICHS, KLEINBACH, 2003, p.19). Paralelamente a redução no valor barril havia uma tendência na elevação do preço do açúcar no mercado internacional, tornando a produção extremamente atrativa (NATALE NETTO, 2007, p.247). A junção desses dois fatores foi suficiente para enfraquecer o programa e cooperar para um processo de declínio que o conduziria praticamente a extinção.

Com o baixo preço do barril do petróleo e aumento da extração pela Petrobrás, os derivados voltaram a ser o principal combustível. A produção de álcool foi estabilizada, com intuito de manter a grande frota de carros movidos pelo combustível, e a venda de veículos a gasolina foi retomada, até praticamente a extinção da produção dos carros a álcool em 1996. O álcool, apesar de não ser tão competitivo, como na década de 1980, não deixou de ser produzido, mas o volume estava declinante, até que em 2003, com o lançamento dos carros com a tecnologia flex, a produção do combustível voltou a crescer e ganhou destaque, objeto de uma campanha para se tornar uma commodity.

Apesar de todo o histórico do álcool no Brasil, com os períodos de pico e a retomada do uso do combustível recentemente, o setor de transporte rodoviário de cargas e passageiros, por ônibus e caminhões, não foi afetado. A produção de veículos movidos a

álcool foi pouco significante e rapidamente descontinuada. Desde a consolidação da frota por veículos a diesel o setor manteve-se, praticamente, sem modificações.

2.2.2. Programa do Biodiesel

O Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel – PNPB – é considerado o programa de promoção do biodiesel no Brasil. Sua criação foi em 2004, mas ele somente se consolidou a partir da inserção oficial do biodiesel na matriz energética em janeiro de 2005,