Previsão Legal

O Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), criado pela Lei nº 7.998 de 11 de janeiro de 1990, mesma lei que regulamenta o seguro-desemprego. Nas palavras de Silva et

al. (2003) o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT):

É um fundo especial vinculado ao Ministério do Trabalho e Emprego, que custeia os programas de Seguro-Desemprego e Abono Salarial, além de financiar programas de desenvolvimento econômico, através do BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, e políticas de geração de emprego e renda, como os programas de financiamento para pequenos e médios empresários, cooperativas e para o setor informal da economia (SILVA et al., 2003).

Foi trazido no artigo 10 Lei nº 7.998/90, que em seu parágrafo único, conceituou- o como “O FAT é um fundo contábil, de natureza financeira, subordinando-se, no que couber, à legislação vigente” (BRASIL, 1990).

3.2.2 Formação

O Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), conforme a própria legislação que o instituiu, é um fundo de natureza financeira, formado por pecúnia. Portanto, para a sua manutenção, com a consequente continuidade dos programas que financia, principalmente o do seguro-desemprego, é necessária uma fonte de renda.

O Artigo 11 da Lei nº 7.998 de 11 de janeiro de 1990 definiu a origem dos recursos que financiam o Fundo de Amparo ao Trabalhador:

Art. 11. Constituem recursos do FAT:

I - o produto da arrecadação das contribuições devidas ao PIS e ao Pasep;

II - o produto dos encargos devidos pelos contribuintes, em decorrência da inobservância de suas obrigações;

III - a correção monetária e os juros devidos pelo agente aplicador dos recursos do fundo, bem como pelos agentes pagadores, incidentes sobre o saldo dos repasses recebidos;

IV - o produto da arrecadação da contribuição adicional pelo índice de rotatividade, de que trata o § 4º do art.239 da Constituição Federal.

V - outros recursos que lhe sejam destinados (BRASIL, 1990).

De toda essa arrecadação, somente 60% é utilizado efetivamente em políticas públicas de emprego, de acordo com a pesquisa de Koyanagi (2010, p. 47):

Dos recursos que constituem a receita do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), 40% são repassados ao BNDES para aplicação no financiamento de programas de desenvolvimento econômico o restante dos recursos é destinado ao custeio do Programa Seguro-Desemprego, que compreende: o pagamento do benefício do Seguro-Desemprego, inclusive o benefício de pescador artesanal, a orientação, a intermediação de mão de obra e a qualificação profissional executadas pelos Estados e Distrito Federal mediante convênios; do Programa de Geração de Emprego e Renda (PROGER); do Programa de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF); do Programa de Expansão de Emprego e Melhoria da Qualidade de Vida do Trabalhador (PROEMPREGO) e ao pagamento do Abono Salarial do PIS- PASEP (KOYANAGI, 2010).

Tal disposição é prevista expressamente na Constituição Federal, no artigo 239, parágrafos 1º e 4º, que regula o destino das contribuições do Programa de Integração Social (PIS):

Art. 239. A arrecadação decorrente das contribuições para o Programa de Integração Social, criado pela Lei Complementar nº 7, de 7 de setembro de 1970, e para o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público, criado pela Lei Complementar nº 8, de 3 de dezembro de 1970, passa, a partir da promulgação desta Constituição, a financiar, nos termos que a lei dispuser, o programa do seguro- desemprego e o abono de que trata o § 3º deste artigo.

§ 1º - Dos recursos mencionados no "caput" deste artigo, pelo menos quarenta por cento serão destinados a financiar programas de desenvolvimento econômico, através do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, com critérios de remuneração que lhes preservem o valor.

[...]

§ 4º - O financiamento do seguro-desemprego receberá uma contribuição adicional da empresa cujo índice de rotatividade da força de trabalho superar o índice médio da rotatividade do setor, na forma estabelecida por lei.

Os valores que compõe o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) são formados, em sua maioria, por valores arrecadados das contribuições do Programa de Integração Social (PIS) e o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor público (PASEP).

3.2.3 Função

O Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), criado pela Lei nº 7.998 de 11 de janeiro de 1990 tendo, de acordo com o artigo 10 da mesma norma:

Art. 10. É instituído o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), vinculado ao Ministério do Trabalho e Emprego, destinado ao custeio do Programa de Seguro- Desemprego, ao pagamento do abono salarial e ao financiamento de programas de educação profissional e tecnológica e de desenvolvimento econômico (BRASIL, 1990).

Ou seja, o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) foi instituído tão somente para financiar, em se tratando de um fundo econômico, o programa do seguro-desemprego, além de outras políticas públicas de emprego como o abono salarial.

3.3 DEFINIÇÃO

Para Silva et al. (2003) o Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (CODEFAT) é um “órgão colegiado de caráter, com funções deliberativas”. Ou seja, é constituído por empregadores, trabalhadores e Governo, que funcionada no sistema tripartismo e paritarismo.

Tal disposição se encontra no artigo 18 da Lei nº 7.998/1990:

Art. 18. É instituído o Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador - CODEFAT, composto por representação de trabalhadores, empregadores e órgãos e entidades governamentais, na forma estabelecida pelo Poder Executivo

§3º Os representantes dos trabalhadores serão indicados pelas centrais sindicais e confederações de trabalhadores; e os representantes dos empregadores, pelas respectivas confederações.

§4º Compete ao Ministro do Trabalho a nomeação dos membros do Codefat. §5º A Presidência do Conselho Deliberativo, anualmente renovada, será rotativa entre os seus membros.

§6º Pela atividade exercida no Codefat seus membros não serão remunerados. (BRASIL, 1990).

Isso quer dizer que o CODEFAT tem sua gestão compartilhada, “cuja presidência obedece a um sistema de rodízio entre os pares, garante uma efetiva participação de setores não-governamentais no processo decisório” (THEODORO, 2002).

Deste modo, a gestão do CODEFAT é sempre composta por empregadores, trabalhadores ou pelo governo, indicados por suas respectivas confederações, que fazem um

rodízio na gestão do conselho, cujos membros serão nomeados pelo Ministério do Trabalho, sendo sua presidência com mandato anual e rotativa entre os membros da comissão.

3.4 COMPETÊNCIA

A competência do Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (CODEFAT) foi fixada na própria lei que o criou, definida no artigo 19 da Lei nº 7.998/1990:

Art. 19. Compete ao Codefat gerir o FAT e deliberar sobre as seguintes matérias: I - (Vetado).

II - aprovar e acompanhar a execução do Plano de Trabalho Anual do Programa do Seguro-Desemprego e do abono salarial e os respectivos orçamentos;

III - deliberar sobre a prestação de conta e os relatórios de execução orçamentária e financeira do FAT;

IV - elaborar a proposta orçamentária do FAT, bem como suas alterações;

V - propor o aperfeiçoamento da legislação relativa ao seguro-desemprego e ao abono salarial e regulamentar os dispositivos desta Lei no âmbito de sua competência;

VI - decidir sobre sua própria organização, elaborando seu regimento interno; VII - analisar relatórios do agente aplicador quanto à forma, prazo e natureza dos investimentos realizados;

VIII - fiscalizar a administração do fundo, podendo solicitar informações sobre contratos celebrados ou em vias de celebração e quaisquer outros atos;

IX - definir indexadores sucedâneos no caso de extinção ou alteração daqueles referidos nesta Lei;

X - baixar instruções necessárias à devolução de parcelas do benefício do seguro- desemprego, indevidamente recebidas;

XI - propor alteração das alíquotas referentes às contribuições a que alude o art. 239 da Constituição Federal, com vistas a assegurar a viabilidade econômico-financeira do FAT;

XII - (Vetado); XIII - (Vetado);

XIV - fixar prazos para processamento e envio ao trabalhador da requisição do benefício do seguro-desemprego, em função das possibilidades técnicas existentes, estabelecendo-se como objetivo o prazo de 30 (trinta) dias;

XV - (Vetado); XIV - (Vetado);

XVII - deliberar sobre outros assuntos de interesses do FAT (BRASIL, 1990).

Deste modo, a competência do CODEFAT, se resume ao gerenciamento do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), onde o mesmo deverá fiscalizá-lo e geri-lo para que possa executar sua principal função, o seguro-desemprego.

Percebe-se que o inciso V do artigo 19 da Lei nº 7.998/1990, trata do tema deste trabalho monográfico, ao atribuir ao CODEFAT competência para regulamentar os dispositivos previstos na Lei nº 7.998/1990, bem como aperfeiçoar a legislação pertinente ao benefício.

3.4.1 Capacidade Normativa

Com a criação do Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (CODEFAT), a lei trouxe diversos dispositivos que atribuem ao órgão às funções de regular as formas de concessão, os destinatários, os prazos e o valor do benefício, dentre outras funções.

Para que o CODEFAT pudesse exercer suas funções em lei atribuídas, a Lei nº 7.998/1990concedeu ao conselho capacidade normativa, para criar resoluções regulando as suas competências, como dispõe o parágrafo 3º do artigo 2º-B da Lei nº 7.998/1990, in verbis:

Art. 2o_{-B. Em caráter excepcional e pelo prazo de seis meses, os trabalhadores que} estejam em situação de desemprego involuntário pelo período compreendido entre doze e dezoito meses, ininterruptos, e que já tenham sido beneficiados com o recebimento do Seguro-Desemprego, farão jus a três parcelas do benefício, correspondente cada uma a R$ 100,00 (cem reais).

[...]

§3o _{Caberá ao Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador -} CODEFAT o estabelecimento, mediante resolução, das demais condições indispensáveis ao recebimento do benefício de que trata este artigo, inclusive quanto à idade e domicílio do empregador ao qual o trabalhador estava vinculado, bem como os respectivos limites de comprometimento dos recursos do FAT (BRASIL, 1990).

Ainda de acordo com o entendimento de Silva et al. (2003) o CODEFAT:

Tem, entre as suas principais funções, a de elaborar diretrizes para os programas e alocação dos recursos do FAT; acompanhar e avaliar os seus impactos sociais e propor o aperfeiçoamento da legislação a ele referente. Além destas funções, cabe ao CODEFAT exercer controle social sobre a execução. Destas políticas, assim como do bom uso do montante dos recursos.

Deste modo, a Lei nº 7.998/1990 estabeleceu que ao CODEFAT caberá regular, mediante resolução, as condições indispensáveis ao recebimento do benefício do seguro- desemprego.

3.5 RESOLUÇÃO

Nas palavras de Carvalho Filho (2011) “resoluções são atos, normativos ou individuais, emanados de autoridades de elevado escalão administrativo [...] pressupõem sempre a existência de lei ou outro ato legislativo a que estejam subordinadas”.

Deste modo, antes de falarmos diretamente de resolução, atribuição normativa do CODEFAT, é necessário esclarecer o ato administrativo e, para isso, é necessário entender o conceito de ato e sua diferenciação de fato.

Quando estes atos trazem efeitos relevantes para o mundo jurídico, são chamados de atos ou fatos jurídicos. Assim, conforme Marinela (2010, p. 227) “Assim, existem fatos que interferem diretamente nas relações humanas e, para tanto, precisam estar regulados por normas jurídicas. Esses fatos regulados por normas jurídicas são considerados fatos jurídicos”

Como a legislação brasileira não se encarregou de conceituar ato administrativo, a doutrina passou a fazê-lo. O Doutrinador Hely Lopes Meirelles (apud Mazza, 2013) diz que ato administrativo é “toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria”.

Ainda, segundo Di Pietro (2014, p. 205) ato administrativo pode ser definido como “a declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário”.

Portando, é possível concluir que o ato administrativo, é um ato jurídico que, como tal, produz efeitos no mundo jurídico e é praticado pela administração pública ou pessoa física que o represente, sob o regime de Direito Público.

3.5.1 Requisitos

A doutrina diverge em relação a nomenclatura deste termo. Alguns autores utilizam o termo elementos, outros utilizam pressupostos. Porém, apesar das divergências na nomenclatura, os autores as utilizam como sinônimos.

Sobre isso discorre Marinella (2010, p. 237), “No que tange à terminologia, a expressão elementos é a mais adotada no Brasil. Entretanto, alguns doutrinadores preferem usar a expressão requisitos, não existindo qualquer incorreção nessa escolha; é somente uma questão de estilo”.

As divergências não se encontram somente na nomenclatura, mas também na quantidade de requisitos. Assim, Di Pietro (2014, p. 211) retirou os requisitos “a partir da Lei nº 4.717, de 29-6-65 (Lei da ação popular), cujo artigo 2º, ao indicar os atos nulos, menciona os cinco elementos dos atos administrativos: competência, forma, objeto, motivo e finalidade”.

Tal dispositivo foi utilizado como referência pois a Lei 4.717/1965 regula a Ação Popular que é cabível - além de outros objetivos - para a invalidação de atos ilegais praticados pelos agentes públicos (MARINELLA, 2010, p. 237).

Isso permite deduzir que, se o ato administrativo não se enquadra no rol descritivo pela lei, o qual descreve o ato como ilegal, ele é plenamente legal, não tendo qualquer nulidade. Esse rol encontra-se previsto no artigo 2º da Lei nº 4.717 de 29 de junho de 1965, que diz:

Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:

a) incompetência; b) vício de forma; c) ilegalidade do objeto; d) inexistência dos motivos;

e) desvio de finalidade (BRASIL, 1965)

Assim, ao analisar as nulidades dos atos administrativos, Di Pietro encontrou seus requisitos, quais sejam: Competência, forma, objeto, motivo e finalidade, os quais veremos a seguir.

3.5.1.1 Sujeito ou Competência

No Direito Civil, para a prática de um ato jurídico, é necessário o sujeito capaz. No Direito Administrativo, além da capacidade, é necessária a competência para a prática do ato.

Competência, para Di Pietro (2014, p. 212) é “o conjunto de atribuições das pessoas jurídicas, órgãos e agentes, fixadas pelo direito positivo”. Ou seja, as competências são atribuições da Administração Pública e das pessoas físicas que a integram, fixadas em lei e na própria Constituição Federal.

A competência é sempre prevista em lei, não existindo competência se não houver previsão sendo que, quando prevista, seu exercício é obrigatório. Ela não pode ser transferida a outro agente nem renunciada. Bem como não prescreve com o decurso do tempo, salvo se extinta por lei e, como regra, é indelegável para edição de atos normativos e decisão de recursos.

3.5.1.2 Objeto

É definido como Efeito Jurídico ou Conteúdo do Ato, já que, sendo o ato administrativo espécie do gênero ato jurídico, ele só existe quando produz efeito jurídico, ou seja, quando, em decorrência dele, nasce, extingue-se, transforma-se um determinado direito (DI PIETRO, 2014, p. 215).

Todo ato jurídico praticado possui uma consequência para o mundo fático. Essa consequência é considerada o objeto do ato administrativo que faz nascer, extinguir ou transformar determinado direito. Para que o objeto seja válido, ele deve ser lícito, possível, determinado ou determinável.

Para o Direito Administrativo, lícito é aquilo que não contraria a lei e que seja permitido pela lei, em razão do princípio da legalidade que, para o Poder Público, segue critério de subordinação à lei (MARINELLA, 2010, p. 252).

Portanto, a lei deve permitir, expressamente, a prática de determinado ato para que este seja considerado lícito, não basta tão somente não contrariar a lei.

Possibilidade é aquilo que é “suscetível de ser realizado” (CARVALHO FILHO, 2014, p. 111). Ou seja, para que o objeto seja possível deve, simplesmente, existir a possibilidade de que ele seja praticado.

Determinável ou determinado é aquele objeto que é definido ou que possa ser definido

Conforme o ato praticado, o objeto pode ser vinculado ou discricionário. No ato vinculado, “o autor do ato deve limitar-se ao que lei previamente já estabeleceu. Já no ato discricionário, é permitido ao agente traçar as linhas que limitam o conteúdo de seu ato, mediante a avaliação dos elementos que constituem critérios administrativos (CARVALHO FILHO, 2014, p. 111).

Deste modo, em síntese, no ato vinculado a conduta do agente está disposta na norma jurídica, porém no ato discricionário a norma continua regulando a conduta, porém o agente tem opção de agir de uma maneira ou outra.

3.5.1.3 Forma

Nas palavras de Carvalho Filho (2014, p. 111) “é o meio pelo qual se exterioriza a vontade. A vontade, tomada de modo isolado, reside na mente como elemento de caráter meramente psíquico, interno. Quando se projeta, é necessário que o faça através da forma”.

Via de regra, no Direito Administrativo, os atos administrativos serão formais e a forma exigida em lei é quase sempre escrita. Porém, existem atos não escritos, como ordens verbais de um superior hierárquico a seu subordinado (ALEXANDRINO; PAULO, 2011).

Como é a regra, em princípio os atos devem ser escritos, para que tudo fique documentado e passível de verificação a qualquer momento. O ato administrativo, deve ser arquivado ou publicado, já que se trata da Administração Pública, onde vigora o Princípio da Publicidade.

Logo, se a lei exige determinada forma ou formalidade para que o ato possa ser realizado, o descumprimento dessa exigência resulta em afronta o princípio da legalidade. Esse ato, portanto, será nulo não cabendo sua convalidação.

3.5.1.4 Motivo

Todo o ato administrativo praticado por agentes públicos possui um fundamento para a sua prática. Conforme Alexandrino e Paulo (2011, p.451) “motivo é a situação de fato e de direito que determina ou autoriza a prática do ato, ou, em outras palavras, o pressuposto fático e jurídico (ou normativo) que enseja a prática do ato”.

Neste sentido, pode-se dizer que em um ato de punição do funcionário, o motivo é a infração que ele praticou; no tombamento, é o valor cultural do bem e etc. Logo, é possível concluir que, a ausência de motivo, ou motivos falsos invalidam o ato administrativo que dele resultou.

Do mesmo modo que ocorre no objeto do ato administrativo, o motivo pode ser discricionário ou vinculado.

Logo, quando a lei traz uma circunstância e, também, indica qual reação o agente administrativo deverá tomar, ocorre o motivo vinculado. O motivo discricionário ocorre quando a lei autoriza, e não obriga, o agente a agir de determinada maneiro a luz daquela circunstância.

3.5.1.5 Finalidade

Finalidade é o efeito jurídico mediato, produzido pelo ato administrativo, enquanto o objeto é o efeito jurídico imediato que o ato produz (aquisição, transformação ou extinção de direitos).

Distingue-se do motivo também pois este antecede o ato, e a finalidade se dá após o ato. Sobre isso discorre Di Pietro (2014, p. 218): “Tanto motivo como finalidade contribuem para a formação da vontade da Administração: diante de certa situação de fato ou de direito (motivo), a autoridade pratica certo ato (objeto) para alcançar determinado resultado (finalidade)”.

Para Alexandrino e Paulo (2011, p. 448) “finalidade é sempre um ato vinculado. Nunca é o Agente Público quem determina a finalidade a ser perseguida em sua atuação, mas sim a lei”.

Portanto, a finalidade é o resultado que se busca ao praticar determinado ato administrativo, enquanto o motivo é o que enseja a sua prática.

3.5.2 Características

Como os atos administrativos são emanados pelo Poder Público, mesmo sendo uma espécie de ato jurídico estes divergem daqueles. Assim, eles possuem certas características que os tornam distintos dos atos privados em geral.

Aqui também há divergência na doutrina, onde alguns autores utilizam o termo “características” enquanto outros utilizam o termo “atributos”. Porém todos são usados como sinônimos.

As Características divergem dos requisitos pois, estes são condições que devem ser observadas para a válida edição do ato, enquanto os atributos são entendidos como características inerente aos atos administrativos (ALEXANDRINO; PAULO, 2011, p. 463).

3.5.2.1 Imperatividade

Os atos administrativos são imperativos, ou seja, “são cogentes, obrigando a todos quantos se encontrem em seu círculo de incidência” (CARVALHO FILHO, 2014. p. 122). Por ser uma característica do ato, ela é automática, isto é, a partir do momento em que o ato passa a existir, ele obriga a todos os atingidos.

Salvo ordem legal, o ato administrativo deve ser fielmente cumprido ou obedecido, até que deixe de existir no mundo jurídico. O ato é exigível simplesmente por ser administrativo.

3.5.2.2 Presunção de Legitimidade

A presunção de legitimidade é “um atributo do ato administrativo e significa que, uma vez praticado o ato administrativo, este se presume que foi praticado em conformidade com a lei e que os atos e fatos alegados pelo administrador são verdadeiros e morais” (DIAS, 2012).

Assim como a imperatividade, este atributo surge com o nascimento do ato administrativo sendo que, em regra, ele é presumido como legítimo. Todavia, essa presunção é “relativa (juris tantum), isto é, admite prova em sentido contrário, cabendo o ônus da prova a quem a alegar” (DIAS, 2012)

O ato administrativo, portanto, presume-se legítimo, isto é, que a administração Pública tenha agido, na prática do ato, de acordo com a lei, cabendo a qualquer um que queira impugná-lo o ônus da prova de sua ilegitimidade.

3.5.2.3 Autoexecutoriedade

A autoexecutoriedade é a característica do ato administrativo onde este pode ser colocado “em prática as decisões que tomou sem a necessidade de recorrer ao Poder Judiciário, gozando, para isso, de mecanismos coercitivos próprios, inclusive o uso da força se necessário for” (DIAS, 2012).

Assim, a Administração Pública pode praticar os atos que pretende de imediato. Destarte, sempre que o administrado entender haver desvio de poder ou qualquer ilegalidade, pode exercer seu direito buscando o poder judiciário (ALEXANDRINO; PAULO, 2011).

Podemos ter como exemplo dessa característica a destruição de bens impróprios