PRINCÍPIO DA MORALIDADE

Erigido à categoria de princípio autônomo na norma do art. 37 da Constituição Federal de 1988, a moralidade administrativa superou a fase em que era tida como consectário do princípio da legalidade.

Maria Zanella Sylvia Di Pietro (2004, p. 77) citando Antônio José Brandão, argumenta que a moral foi inicialmente introduzida no ordenamento jurídico através do Direito Civil pelas teorias do abuso de direitos e do não-locupletamento à custa alheia e da obrigação natural, tendo passado ao Direito Administrativo pela doutrina do desvio de poder.

55 _{“RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. AVALIAÇÃO EM ESTÁGIO}

PROBATÓRIO. DEVIDA MOTIVAÇÃO. INOCORRÊNCIA. AVALIAÇÃO QUADRIMESTRAL NÃO OBSERVADA. I - Acarreta a nulidade do ato de exoneração a não observância do comando legal que impõe avaliações quadrimestrais mediante relatório circunstanciado. II - Não atende a exigência de devida motivação imposta aos atos administrativos a indicação de conceitos jurídicos indeterminados, em relação aos quais a Administração limitou-se a conceituar o desempenho de servidor em estágio probatório como bom, regular ou ruim, sem, todavia, apresentar os elementos que conduziram a esse conceito. Recurso ordinário provido (STJ - RMS: 19210 RS 2004/0161210-5, Relator: Ministro FELIX FISCHER, Data de Julgamento: 13/03/2005, T5 - QUINTA TURMA, Data de Publicação: DJ 10.04.2006 p. 235)”.

Acrescenta a mesma autora que quem primeiro tratou do assunto foi Maurice Hauriou que define a moralidade administrativa como “o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administração”; implica saber distinguir não só o bem e o mal, o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, mas também entre o honesto e o desonesto; há uma moral institucional, contida na lei, imposta pelo Poder Legislativo, e há a moral administrativa, que “é imposta de dentro e vigora no próprio ambiente institucional e condiciona a utilização de qualquer poder jurídico, mesmo o discricionário”.

O princípio constitucional da moralidade administrativa impõe limites ao exercício do poder estatal, posto isto serve de diretriz para o controle dos atos do poder público que transgridam os valores éticos que devem pautar o comportamento dos órgãos e dos agentes governamentais.

Assim, toda atuação da atividade estatal está necessariamente subordinada à observância de parâmetros ético-jurídicos que erigem o princípio da moralidade administrativa como vetor fundamental no processo de exercício do poder estatal.

O principio da moralidade é uma pauta jurídica de comportamentos éticos dirigidos a Administração Pública e reconhecida expressamente pelo nosso texto constitucional, cabendo ao intérprete extrair dela a essência do princípio da moralidade.

Utilizando o princípio da moralidade como exemplo, Humberto Ávila56 apresenta as diretrizes para a análise dos princípios, observando vários padrões de condutas traçados pela

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Nesse sentido, Humberto Ávila (2011, pág. 95): “Primeiro, estabelecendo valores fundamentais, como dignidade, trabalho, livre iniciativa (art. 1º), justiça (art. 3º), igualdade (art. 5º, caput), liberdade, propriedade e segurança (art. 5º, caput), estabilidade das relações (art. 5º, caput e inciso XXXVI). A instituição desses valores implica não só o dever de que eles sejam considerados no exercício da atividade administrativa, como, também, a proibição de que sejam restringidos sem plausível justificação. Segundo, instituindo um modo objetivo e impessoal de atuação administrativa, baseado nos princípios do Estado de Direito (art. 1º), da separação dos Poderes (art. 2º), da legalidade e da impessoalidade (arts. 5º e 37). A instituição de um modo objetivo de atuação implica a primazia dos atos exercidos sob o amparo jurídico em detrimento daqueles praticados arbitrariamente. Terceiro, criando procedimentos de defesa dos direitos dos cidadãos, por meio da universalização da jurisdição (art. 5º, XXXV), da proibição de utilização de provas ilícitas (art. 5º, LVI), do controle da atividade administrativa via mandado de segurança e ação popular, inclusive contra atos lesivos à moralidade (art. 5º, LXIX e LXXIII), e da anulação de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4º). A criação de procedimentos de defesa permite a anulação de atos administrativos que se afastem do padrão de conduta juridicamente eleito. Quarto, criando requisitos para o ingresso na função pública, mediante a exigência de concurso público (art. 37, II); a vedação de acumulação de cargos (art. 37, XVI), proibição de autopromoção (art. 37, XXI, e § 1º); a necessidade de demonstração de idoneidade moral ou reputação ilibada para ocupar os cargos de ministros do Tribunal de Contas (art. 37), do STF (art. 101), do STJ (art. 104), do TSE (art. 119), do TER (art. 120); a exigência de idoneidade moral para requerer a naturalidade brasileira (art. 12); e a proibição de reeleição por violação à moralidade (art. 14). A consagração dessas condições para o ingresso na função implica a escolha da seriedade e da reputação como requisitos do homem público. Quinto, instituindo variados mecanismos de controle da atividade administrativa, inclusive mediante controle de legitimidade dos atos administrativos pelos Tribunais de Contas (art. 70)”.

Constituição no que se refere à moralidade: 1) estabelecendo valores fundamentais; 2) instituindo um modo objetivo e impessoal de atuação administrativa; 3) criando procedimentos de defesa de direitos do cidadão; 4) criando requisitos para o ingresso na função pública; 5) instituindo variados mecanismos de controle da atividade administrativa.

É evidente o alto significado que a Constituição Federal de 1988 atribuiu a moralidade, porque além de inseri-la como um dos princípios fundamentais da atividade administrativa se reportou a moralidade em vários de seus dispositivos rigorosos padrões de condutas, especificando ao máximo os fins do princípio da moralidade o nosso texto constitucional restringiu assim o âmbito de aplicação deste principio, tornando mais controlável a sua concretização no nosso sistema jurídico.

O princípio da moralidade exige condutas serias mesmo que não previstas na lei, dessa forma tem uma relação de congruência maior com o princípio da juridicidade do que com o legalidade administrativa, visto que violando o princípio da moralidade administrativa necessariamente estará violado o principio da juridicidade e vice versa, mas não podemos dizer o mesmo em relação ao principio da legalidade.

Evidencia-se a moralidade administrativa como pressuposto de validade dos atos que, fundados ou não em competência discricionária, tenham emanado de autoridades reguladoras.

O exercício da discricionariedade deve ser exercido com razoabilidade e proporcionalidade, respeitando os limites princípiologicos previsto no nosso sistema legal que conduzem a uma boa administração, a moralidade administrativa, a eficiência no atendimento ao interesse público.

O princípio da moralidade é um enunciado imperativo de observância obrigatória pela Administração Pública, por seu conteúdo variar em fundamento, grau, densidade e expansão57

57 _{Reforçando Uadi Lammêgo Bulos (2004, p. 509): “A exata medida da moralidade administrativa é algo}

complexo de se delimitar, porque o conteúdo desse ditame varia em fundamento, grau, densidade e expansão. Em fundamento, porque, num sentido amplíssimo, a moralidade administrativa equivale ao conjunto de preceitos extraídos da estrutura interna da Administração, os quais têm em vista a moral profissional, isto é, a conduta honesta, proba e honrada do “bom administrador”; Em grau, porquanto, numa acepção ampla, evidencia o comportamento zeloso, sério, dedicado, isento dos vícios e das mazelas humanas, as quais comprometem o espírito público dos responsáveis pela res publica; Em densidade, pois o pórtico da moralidade administrativa, estritamente tomado, é algo que equivale à boa-fé e à lealdade, não como categorias que se confundam mutuamente, mas em oposição à astúcia, à malicia e à dissimulação; Em expansão, uma vez que, num campo muito restrito, o administrador é aquele que equaciona a receita e a despesa, tratando com lisura e decência as finanças públicas, sem desvirtuar os dinheiros do Estado, zelando pelo erário, ao invés de causar-lhe danos, através de atos eivados de improbidade”.

o Poder Judiciário pode encontrar certa dificuldade em delimita-lo, o que não impossibilita o seu controle.

Vale a pena ressaltar que na atuação estatal, como no caso das agências reguladoras, está vinculada ao princípio da moralidade administrativa independentemente de existir norma legal, como já citamos no início deste capítulo, o Supremo Tribunal de Federal no julgamento da Ação Declaratória de Constitucionalidade n.º 12, afirmou que mesmo sem a previsão expressa em lei o princípio da moralidade pode ser fundamento para produção de norma infralegal (resolução) e deve ser observado diretamente pelo administrador público.