Principais mudanças

A Medida Provisória 2058 alterou vários pontos da Lei 8.167. Um ponto em especial, entretanto, tem uma maior relevância: a renegociação das dívidas a juros subsidiados e – o que é mais grave – a possibilidade de conversão da totalidade das debêntures em ações.

Como vimos anteriormente, o artigo 5º da referida lei proibia a conversão, após o término do projeto, de 30% das debêntures em ações. Ou seja, a empresa beneficiada tinha a

obrigação de comprar de volta, após um período de carência, 30% do dinheiro que havia recebido do FINOR.

Com a edição da Medida Provisória essa proibição foi alterada, e passou a ser permitido que todas as debêntures fossem conversíveis em ações da empresa. Essa medida passou a valer para os novos projetos e para os projetos que ainda se encontravam em implantação (mesmo que as debêntures já houvessem vencido). No entanto, no caso dos projetos já implantados, as debêntures vencidas não poderiam ser transformadas em ações, mas suas dívidas poderiam ser renegociadas com o Governo (com novos prazos e juros subsidiados).

A conseqüência mais imediata foi que, com a Medida Provisória, o governo abandonou definitivamente a oportunidade de receber, em dinheiro, parte dos financiamentos concedidos pelo FINOR. Isso se tornava ainda mais grave, uma vez que muitos dos projetos financiados pela SUDENE, em especial os do setor agropecuário, não eram conhecidos do grande público, e portanto suas ações não tinham grande aceitação no mercado secundário, sendo muitas vezes negociadas a um preço muito baixo. Com isso, o prejuízo para os fundos deveria ser inevitável, já que, segundo a Folha de São Paulo, “as ações de empresas ligadas a projetos da Sudene e da Sudam têm deságio histórico de 96% em média _isto é, se valem R$ 100, podem ser compradas no mercado por R$ 4” (FOLHA DE SÃO PAULO, 29/04/2001)23.

Isso significou, em “bom português”, que tais medidas representaram nada menos que um grande “perdão”, ou mesmo um enorme calote aos cofres públicos (CARVALHO, 2001 e PIVA, 2000).

conceder uma série de outros benefícios’”.

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Com isso, “(...) os Fundos perdem qualquer possibilidade de retorno financeiro efetivo. Consagram-se as práticas de deságios que o mercado secundário criou com as ações dos Fundos” (PIVA, 2000, p. 4).

Os empresários da região alegavam que não houve “perdão” dessa dívida, porque o sistema de debêntures não conversíveis foi iniciado em 1991, quando muitas empresas já haviam começado os seus investimentos e não tinham condições de sair da carteira do FINOR. (JORNAL DO COMMERCIO, 25/08/2000).

Além dessas mudanças, que são as mais importantes, outros pontos foram alterados. Um primeiro item a ressaltar não se relaciona diretamente aos Fundos, mas diz respeito às empresas que dispõem desses recursos: refere-se à redução do imposto de renda para as empresas que viessem a se instalar na região e para as que já estivessem instaladas.

Segundo a Lei 4.239, de 1963, e o Decreto-Lei 756, de 1969, todos os empreendimentos que viessem a se instalar no Nordeste teriam direito a 100% de isenção do imposto de renda, durante um período de dez anos. As empresas já instaladas na região, por sua vez, poderiam pleitear uma redução de 37,5% do imposto de renda devido.

Em 1997, a Lei 9532 não apenas modificou esses percentuais, como também estabeleceu sua redução gradual. Assim, para as empresas que viessem a instalar-se, ficou determinado que a isenção, até 2003, seria de 75%. Dessa data até 2008, a isenção cairia para 50%. E por fim dessa data em diante, até 2013, cairia para 25%, quando então se encerraria essa possibilidade de isenção.

Em relação às empresas já instaladas, os percentuais de isenção seriam equivalentes à metade do que se destinaria para as empresas que viessem a se instalar na região, ou seja, 37,5% até 2003; daí em diante, até 2008, 25%; e daí até 2013, 12,5%, quando também se encerraria esse tipo de isenção do imposto de renda.

A Medida Provisória 2058 modificou esses percentuais mais uma vez: para as empresas que viessem a se instalar na região, estendia até 2013 a redução de 75% do imposto de renda sobre o lucro, durante dez anos; para as empresas já instaladas, extinguia parcialmente a redução de 37,5% do imposto de renda dobre o lucro. Em ambos os casos, a MP estabelecia uma condição: as reduções ficariam restritas aos “projetos prioritários” do Poder Executivo.

Um ponto a ressaltar, sobre as empresas que viessem a se instalar na região e que se utilizassem dessa forma de isenção, é que:

Têm surgido muitas denúncias de que as empresas fazem uso continuado dessa isenção. Findo o prazo de dez anos, elas alteram sua razão social e adquirem nova isenção por igual período. Nada se tem apurado. Tecnicamente as isenções indiscriminadas e/ou muito elevadas, sem exigências de contrapartidas de produção e emprego, por exemplo, têm se revelado ineficazes. O que se verifica, e a MP consolida, é apropriação, por poucos, de recursos públicos sem que os resultados econômicos e sociais esperados atinjam a maioria das regiões favorecidas. (PIVA, 2000,p. 2).

Com isso, o que se depreende com a mudança é que a Medida Provisória procura atacar o mau uso que se faz desse benefício (que termina por favorecer uma pequena parcela), mas deixa ainda aberta uma porta, à medida em que permite que a redução seja concedida a setores ‘prioritários’.

Outro ponto que foi alterado, na sistemática dos Fundos, refere-se à redução gradual dos “percentuais de opção”. De acordo com a Lei 8.167, ficou estabelecido que as pessoas jurídicas poderiam destinar 40% do seu Imposto de Renda devido em favor do FINAM e FINOR e 33% em favor do FUNRES. Além disso, do montante destinado ao FINOR e FINAM, 40% (ou seja, 16% do imposto devido) iriam diretamente para o PIN-PROTERRA, restando para os Fundos (FINAM e FINOR) 24%.

Em 1997, a Lei 9.532 modificou esses percentuais de opção e estabeleceu que, a cada cinco anos, haveria uma redução gradual para os mesmos, até se atingir o ano de 2013, quando então estava previsto o fim desse tipo de benefício. Dessa forma, ficou estabelecido que, até 2003, o contribuinte pessoa jurídica poderia destinar em favor do FINOR e FINAM até 30% do imposto devido, e em favor do FUNRES até 25%. Dessa data até 2008, seriam 20% e 17%, respectivamente; e daí em diante até 2013, seriam 10% e 9%, respectivamente, quando então os Fundos seriam extintos. Isso significava que, retirada a parte destinada ao PIN-PROTERRA, ficariam disponíveis para o FINOR 18% até 2003. Dessa data até 2008, seriam 12%, e daí em diante até 2013, seriam apenas 6%.

A Medida Provisória 2058 acabou com essa redução gradual, e estendeu até o final do período (o ano de 2013) a possibilidade de uma pessoa jurídica destinar 30% (na prática, 18%) de seu imposto de renda devido ao FINOR e FINAM e 25% ao FUNRES, ou a reinvestimento em projeto próprio.

À primeira vista, a mudança implementada foi benéfica para a região, uma vez que acabou com a redução no percentual que a pessoa jurídica poderia destinar ao fundo. Com isso, o Presidente da República procura passar a idéia de que as regiões menos favorecidas ainda merecem um tratamento diferenciado em seu Governo. Essa hipótese, entretanto, desmonta-se quando se verifica que a data para o encerramento do Fundo se mantém. Ou seja, independente da necessidade, o Fundo seria extinto.

Um outro item que há vários anos vinha sendo objeto de discussões acaloradas por parte da SUDENE, do Banco do Nordeste e da Secretaria de Orçamento Federal é a taxa de administração.

De acordo com o art. 20 da Lei nº 8.167, caberia à SUDENE, pela administração do FINOR, 3,5% sobre o valor de cada liberação de recursos do Fundo, para o custeio das atividades de pesquisa e promoção relacionadas com a concessão dos incentivos e de análise, acompanhamento e fiscalização dos projetos. Por sua vez, a remuneração recebida pelo Banco do Nordeste, a título de serviço da administração da carteira do FINOR, seria de 3% ao ano, calculados sobre o valor do Patrimônio Líquido do Fundo, mais 1,5% dos valores das operações contratadas.

Em relação à SUDENE, o problema mais apontado não se referia ao valor percebido – uma vez que a taxa de 3,5% incidia sobre as liberações efetuadas e não sobre o patrimônio líquido, como ocorria na remuneração recebida pelo Banco do Nordeste –, mas sim ao uso que se fazia da mesma, como esclarece a CPI do FINOR (2001, p. 191):

A SUDENE não comprovou se os recursos recebidos do FINOR foram exclusivamente usados para os fins previstos no citado dispositivo. A Autarquia elabora sua estimativa da receita proveniente da taxa de administração do FINOR e a encaminha à Secretaria de Orçamento Federal, onde é feita a alocação desses recursos. A SOF efetua a sua distribuição por diversas sub-atividades, não permitindo a total identificação dos mesmos na estrutura do Programa de Trabalho da SUDENE, constante da Lei Orçamentária.

Como a Secretaria de Orçamento Federal não esclarece o que se refere ao FINOR, a Superintendência finda por utilizar receita cuja arrecadação é oriunda dos 3,5% das liberações efetuadas pelo FINOR, cuja legislação vigente vincula a sua aplicação, em despesas não relacionadas com o Fundo.

A SUDENE tem feito inúmeros apelos à SOF para solucionar a questão. Mas, enquanto isso não ocorre, a SUDENE não exerce o menor controle sobre a utilização da Taxa de Administração do FINOR. Não há como se saber o que é oriundo da taxa e o que não é. Igualmente, não se tem noção se o que se gasta com FINOR é proveniente dos 3,5% ou não.

Já no que se refere ao Banco, dois pontos eram freqüentemente apontados como problemáticos: em primeiro lugar, a própria taxa, que era considerada bastante elevada, uma vez

que incidia sobre o Patrimônio Líquido do Fundo. Ao lado disso, um outro ponto que merecia críticas fortes era o fato de que o Banco não vinha procedendo à atualização do Patrimônio Líquido (que era meramente escritural, e não considerava o baixo valor de mercado das carteiras), o que aumentava ainda mais a quantia que ia para seus cofres24. Assim:

Como o Patrimônio Líquido do FINOR não vem sendo convenientemente atualizado, um percentual sobre ele, mesmo uma taxa de 3%, representa uma sangria de recursos que pode vir a comprometer seriamente o Fundo. (CPI DO FINOR, 2001, p. 202).

Com isso, o que se percebe é que tais taxas vinham sendo utilizadas, sem nenhuma transparência, para capitalizar os bancos operadores.

Apesar das inúmeras críticas feitas a esse cenário que há muitos anos perdurava, a Medida Provisória 2.058 não fez grandes alterações. Na verdade, manteve o quadro praticamente inalterado, ou seja, até 31 de dezembro de 2001 a MP manteve as mesmas remunerações, com previsão de uma redução, a partir de 1º de janeiro de 2001, da taxa recebida pela SUDENE (de 3,5% para 3% das liberações, destinada ao custeio das atividades de pesquisa e desenvolvimento, qualificação e aperfeiçoamento de recursos humanos e promoção institucional do Fundo). Em relação ao Banco do Nordeste a única coisa que a Medida Provisória informa é que a nova remuneração seria definida pelos Ministérios da Fazenda e da Integração Nacional. Com isso, o Governo demonstra que não havia nenhuma pretensão de alterar o cenário. Em outras palavras, conforme destaca Piva (2000, p. 7), “Na verdade, o governo quer continuar capitalizando os bancos com esses recursos”.

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Segundo a CPI do FINOR (2001: 202), “Em conformidade com dados oferecidos pela SUDENE, o Patrimônio Líquido do FINOR, no exercício de 1999, representava aproximadamente R$ 3,3 bilhões. Dessa forma, o Banco do Nordeste foi remunerado com R$ 94,6 milhões pelo serviço de administração da carteira, e mais R$ 3.777 mil para

Uma forma de se resolver esse impasse seria proceder-se a um estudo para se encontrar uma taxa não apenas aceitável, mas principalmente justa25. Entretanto, é quase um consenso entre os estudiosos da área que, para solucionar o problema da taxa de administração do banco, seria necessário que a mesma passasse a incidir sobre as liberações realizadas, e não sobre o Patrimônio Líquido do Fundo26. Uma das razões apontadas para isso é que os bancos utilizam- se de suas equipes para administrar o Fundo, não sendo necessárias a construção de novas instalações e a contratação de equipes específicas. Seus custos adicionais, portanto, são muito baixos (PIVA, 2000).

Por fim, um último item abordado pela MP refere-se à restrição da concessão de benefícios dos fundos de investimentos para projetos “compatíveis” com o Plano Plurianual de Investimentos – PPA 2000-2003 do Governo Federal. Ou seja, apenas os projetos nas áreas de energia, informação/conhecimento, meio ambiente, recursos hídricos, telecomunicações e transportes poderiam, naquele período, receber recursos do FINOR, uma vez que apenas esses setores eram prioritários no Nordeste, segundo o Governo Federal.

custeio das atividades de pesquisa e promoção, totalizando uma remuneração anual de R$ 98,4 milhões, o que representou 29,8% das transferências realizadas pela Secretaria do Tesouro Nacional para o FINOR”.

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No dia 26 de abril de 2000, quando interrogado, na CPI do FINOR, sobre a taxa de administração recebida pelo Banco do Nordeste, o ex-superintendente da SUDENE, General Nilton Moreira Rodrigues, “admitiu a necessidade de ser feito um estudo para definir qual seria a taxa mais adequada às atribuições efetivamente desempenhadas pelo BNB” (CPI do FINOR, 2001, p. 9) . O então Presidente do Banco do Nordeste, dias depois (16/05/2000), assumiu posição contrária: “Ao defender a atual taxa de administração percebida pelo Banco, o Sr. Byron de Queiroz expôs os motivos por que a considera justa. Além de ser prevista em lei, essa taxa não foge das costumeiramente cobradas pelos bancos para gerenciar fundos que demandam menos atribuições do que as do FINOR. Ademais, a atuação do BNB, em outros programas, complementa-se com a promovida no âmbito do Fundo. Assim, defende a manutenção da taxa de administração nos seus níveis atuais, promovendo-se, porém, um recálculo do patrimônio da carteira de títulos do FINOR” (CPI do FINOR, 2001, p. 12).

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Isso fica claro no próprio relatório apresentado pela CPI do FINOR (2001: 202), que afirma: “Uma das soluções possíveis para evitar esse tipo de distorção seria calcular a taxa sobre o valor das liberações efetivamente realizadas”.