CAPÍTULO 2 – EROSÃO COSTEIRA
2.3 Principais Planos e Estratégias Públicos
Portugal possui um quadro regulamentar e estratégico que procura responder a problemas das zonas costeiras, em geral, e à erosão, em particular, analisado e revisto periodicamente.
Os riscos subjacentes às alterações climáticas e o consequente aumento do nível médio das águas do mar têm contribuído para a preocupação crescente com a costa. Como mencionam Roca et al. (2008), a complexidade, a incerteza e a intensidade dos impactos dos riscos de erosão costeira são agravadas pelas alterações climáticas.
Na década de setenta surge o primeiro estudo relativo à gestão da posição da linha da costa, denominado Estudos de Problemas Litorais, onde a principal preocupação era a erosão costeira (Teixeira, 2014). Mais tarde, na década de noventa, a
elaboração dos Planos de Ordenamento da Orla Costeira (POOC)2 revelou-se bastante
oportuna, num contexto onde era necessário regulamentar a utilização e a proteção dos vários recursos costeiros. Para Correia (2014), estes planos desempenham um papel primordial no equilíbrio entre o uso dos recursos costeiros e a preservação de valores ambientais numa perspetiva de desenvolvimento.
Os países com zonas costeiras assumiram promover o desenvolvimento sustentável e a gestão integrada das zonas costeiras e marinhas, em 1992, no âmbito da Conferência das Nações Unidas sobre Ambiente e Desenvolvimento Sustentável. Neste contexto, e cumprindo a Recomendação n.º 2002/413/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Maio3, e em sintonia com a Estratégia Nacional para o
2 O Decreto-Lei nº 309/93, de 2 de setembro, veio criar e regulamentar a elaboração dos Planos de
Ordenamento da Orla Costeira como instrumentos de gestão do território. Posteriormente estes planos foram revistos pelo Decreto-Lei nº 159/2012, de 24 de julho. Mais recentemente, a nova Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos, de Ordenamento do Território e de Urbanismo (Lei nº 31/2014, de 30 de maio) passou a designar os Planos Especiais (onde se inserem os POOC) de Programas da Orla Costeira (POC).
3 A Recomendação n.º 2002/413/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Maio refere que,
cabe aos estados-membros estabelecer os fundamentos de uma estratégia de gestão integrada de zonas costeiras, a qual deverá garantir a proteção e requalificação do litoral, o seu desenvolvimento económico e social, bem como a coordenação de políticas com incidência na orla costeira (PCM, 2009).
19
Desenvolvimento Sustentável4, o MAOTDR (Ministério do Ambiente, do Ordenamento
do Território e do Desenvolvimento Regional) apresentava em 2006 as bases de uma Estratégia Nacional para a Gestão Integrada da Zona Costeira (ENGIZC). Posteriormente, em 2009 é disponibilizado o documento final de natureza estratégica e de longo prazo, onde foi definida uma visão para um período de 20 anos (PCM, 2009).
A Estratégia Nacional para a Gestão Integrada da Zona Costeira (ENGIZC), segundo Pestana et al. (2009), reforça os valores da sustentabilidade, do ordenamento e da segurança da costa portuguesa, associando a estes valores o desenvolvimento de conhecimentos científicos para o suporte à decisão e a necessidade de uma gestão eficaz inerente ao envolvimento de vários atores locais e a uma articulação intersectorial. Do conjunto das medidas definidas, salienta-se a implementação do Programa de Intervenção Prioritária de Valorização da Zona Costeira que integrava o Plano de Ação para o Litoral 2007-20135, que, entre outros, abordava os riscos relacionados com o
processo de erosão. De acordo com Plano de Ação para o Litoral 2007-2013, do total de 84 ações identificadas como Prioridades de Intervenção, 57 diziam respeito à Defesa Costeira/Zonas de Risco (MAOTDR, 2007). Neste quadro, a Resolução de Conselho de Ministros n.º 90/2008, de 3 de junho, (PCM, 2008), determinava a realização de um conjunto de operações de requalificação e valorização de zonas de risco e de áreas naturais degradadas situadas no litoral, em espaços de intervenção prioritária, designado por Polis Litoral — Operações de Requalificação e Valorização da Orla Costeira. Neste âmbito foram identificadas quatro áreas de intervenção, Ria Formosa, Ria de Aveiro, Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina e Litoral Norte.
O Programa Polis Litoral, de âmbito nacional, tem como principais objetivos, de acordo com a Resolução do Conselho de Ministros n.º 90/2008 (PCM, 2008: 3099):
4 A Estratégia Nacional para o Desenvolvimento Sustentável suporta igualmente a necessidade de
avançar com uma política integrada e coordenada de ordenamento, planeamento e gestão da zona costeira nacional, de modo a assegurar a sua proteção, valorização e requalificação ambiental e paisagística, assim como o seu desenvolvimento económico e social (Pestana et al., 2009).
5 O Plano de Ação para o Litoral 2007-2013 resultou da avaliação dos pontos fortes e das dificuldades dos
POOC, que foi feita em 2005. O Plano de Ação propunha um conjunto de medidas para melhorar a implementação dos POOC e além de definir um conjunto de ações prioritárias a desenvolver entre 2007 e 2013 (que serviram de base à definição dos objetivos do QREN relativamente à requalificação e valorização da orla costeira) estabelecia a realização de operações integradas de requalificação costeira para situações mais complexas e que exigiam uma maior articulação entre os diversos atores, não só pela dimensão física e financeira, como pela diversidade de entidades públicas com jurisdição no território (Pestana et al., 2009).
20 “a) Proteger e requalificar a zona costeira, tendo em vista a defesa da costa, a promoção da conservação da natureza e biodiversidade, a renaturalização e a reestruturação de zonas lagunares e a preservação do património natural e paisagístico, no âmbito de uma gestão sustentável;
b) Prevenir e defender pessoas, bens e sistemas de riscos naturais;
c) Promover a fruição pública do litoral, suportada na requalificação dos espaços balneares e do património ambiental e cultural;
d) Potenciar os recursos ambientais como fator de competitividade, através da valorização das atividades económicas ligadas aos recursos do litoral e associando-as à preservação dos recursos naturais.”
Em 2012 o Plano de Ação para o Litoral 2007-2013 foi revisto e surgiu o Plano de Ação de Proteção e Valorização do Litoral (PAPVL – 2012-2015). O novo plano veio classificar e priorizar as intervenções identificadas nos POOC e outras intervenções, entretanto identificadas como necessárias para a minimização do risco de erosão costeira, onde se inclui também as ações integradas nos Programas Polis Litoral (Santos et al., 2014b).
No seguimento da consciência sobre a importância e a emergência de intervir para mitigar a erosão costeira, foi criado, em 2014, por despacho6 do Gabinete do
Secretário de Estado e do Ambiente, um Grupo de Trabalho para o Litoral (GTL). O objetivo deste grupo prendia-se com o desenvolvimento de uma reflexão sobre a zona costeira de Portugal Continental e traçar medidas que permitam a médio prazo, alterar a exposição ao risco, tendo em conta o desenvolvimento sustentável em contextos de alterações climáticas (MAOTE, 2014).
O GTL realizou um relatório para a zona costeira de Portugal Continental, onde salientou algumas recomendações no âmbito de estratégias de intervenção (abordado na secção seguinte), condições necessárias para tal, monitorização e política de dados, governação e legislação (Santos et al., 2014a, 2014b). Para concretizar o objetivo de uma gestão integrada e sustentável da zona costeira, no entender do GTL, a base é o acesso a informação relevante, nomeadamente dados, modelos e produtos com a resolução espacial e temporal apropriada. Sendo os dados existentes escassos para caracterizar a dinâmica costeira, o GTL recomenda criar e manter um programa de
21 observação e monitorização global. Por outro lado, o GTL considera que, gestão integrada e sustentável da zona costeira impõe liderança política, financiamento adequado, articulação e cooperação institucional, acessibilidade aos dados e mecanismos de informação, comunicação e participação. Convém assim, assegurar uma monitorização e partilhar a informação. O GTL sugere que o modelo de governação da zona costeira promova uma cooperação intra e inter Ministérios, bem como entre estes e a comunidade científica e de especialistas. O GTL propõe ainda a constituição, ao nível da administração central, de um organismo que assuma a responsabilidade plena da gestão integrada da zona costeira.
No quadro legislativo e no âmbito do ordenamento do território, o GTL recomenda um modelo onde se dê primazia ao interesse público relativamente ao privado em zonas de risco elevado e crescente. Para o GTL, a orla costeira deve ser encarada principalmente como uma “faixa tampão - non aedificandi “ devendo esta apreciação ser introduzida nos instrumentos de gestão territorial7.
No âmbito do Plano Nacional da Água - PNA (Mamb, 2016)8, em 2016, surge o
Plano de Ação de Proteção e Valorização do Litoral 2016-2020, que pretende a mitigação de risco, redução da pressão sobre o espaço do domínio público marítimo, proteção dos ecossistemas e das águas costeiras, refletindo as recomendações do GTL.
Além dos planos e estratégias referidos anteriormente, a preocupação com o uso e defesa da zona costeira portuguesa tem estado presente analogamente na Estratégia Nacional para o Mar (atualmente ENM 2013-2020); no Plano Estratégico Nacional de Segurança Marítimo (2014-2020) e nos Quadros de Estratégia, anteriormente no âmbito do Quadro de Referência Estratégica Nacional 2007-2013 (QREN 2007-2013) e atualmente no Quadro Estratégico Comum (Portugal 2020). Especificamente, o Programa Operacional da Sustentabilidade e Eficiência no Uso de Recursos-2020 (POSEUR-2020) é um programa nacional temático dedicado ao ambiente no contexto do Portugal-2020. Um dos domínios de intervenção deste programa, inserido no eixo
7 O Protocolo sobre a Gestão Integrada da Zona Costeira do Mediterrâneo (Convenção de Barcelona), que
entrou em vigor em março de 2011, sugeriu como um dos principais instrumentos de gestão costeira a definição de “recuos costeiros” (coastal setbacks). Estes espaços funcionam como amortecedores, onde não são permitidas construções permanentes e têm como objetivo proteger as comunidades e preservar os habitats e paisagens costeiras (Sanò et al., 2011).
22 prioritário 2 (Promover a adaptação às alterações climáticas e à prevenção e gestão de riscos), é a proteção do litoral, principalmente no que concerne à erosão costeira.