Este estudo tem como hipótese inicial que o PBHMR, criado e implantado em 2009, centraliza a gestão escolar na figura do Diretor Escolar, com consequente enfraquecimento
das instâncias escolares instituídas para a promoção da ‘participação’ da comunidade escolar
na democratização da gestão (Eleição Direta para Direção Escolar, Colegiado Escolar e Assembleia Escolar). Alguns estudos, ainda que pontuais, já apontavam que a aplicação do modelo de gestão gerencial (GopR) na área educacional e na gestão escolar não estavam contribuindo para a promoção e nem para o aumento da participação da comunidade na gestão escolar (AZEVEDO, 2002; OLIVEIRA, 2004, 2005, 2007; CABRAL NETO; CASTRO, 2007; FREITAS, 2007; DOURADO, 2007; SARUBI, 2008; CABRAL NETO, 2010; DUARTE, 2010; HYPÓLITO, 2010; ARAÚJO; CASTRO, 2011, entre outros).
Nesta tese, considero a ‘participação’ uma referência para inferir sobre a ‘maior’ ou
‘menor’ democratização da gestão. Assim, tornou-se premente aprofundar o conceito de ‘participação’ tanto na(s) teoria(s) democrática(s) quanto no modelo de gestão gerencial
(GopR), além de investigar os ‘tipos’ de participação que estão sendo forjados no interior das instituições organizadas sob o modelo gerencial, especificamente as instituições escolares da RME/BH que se encontram sob a vigência do Programa BH Metas e Resultados (PBHMR).
Conjugando as temáticas da ‘participação’ e da ‘gestão gerencial’, centrais neste
estudo, realizamos uma pesquisa bibliográfica em cinco fontes (bancos de dados e portais eletrônicos), a saber: Revista Brasileira de Política e Administração em Educação, da ANPAE; Revista Brasileira de Educação (RBE), da ANPED; Portal SCIELO (Scientific
Eletronic Library Online); Base PERI (Banco de Dados) da Biblioteca da Faculdade de
Dissertações do Portal da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) – Fundação do Ministério da Educação (MEC). A pesquisa bibliográfica abarcou os anos de 2009 a 2012. Esse período foi selecionado em virtude do ano de criação do PBHMR e dos primeiros anos da implementação da GopR na gestão pública Belo Horizonte.
Utilizamos os seguintes descritores na pesquisa bibliográfica: a) gerencialismo/gerencialista/gestão gerencial na educação/escola e na gestão educacional/escolar; b) gestão orientada para/por resultados na educação/escola e gestão da educação/escola orientada por/para resultados; c) responsabilização/compromisso de resultados na gestão da educação/escola. Aplicamos os descritores nos títulos, nos resumos e na indicação de palavras-chave. Encontramos quatro artigos, cinco dissertações e três teses, como sintetizado no Quadro 1.
QUADRO 1 – Revisão da Literatura: síntese
PALAVRAS-CHAVE ANO A N P A E A N P E D S C IE L O P E R I T O T A L D E A RT IG O S CAPES – NÚMERO DE TÍTULOS T O T A L IZ A ÇÃ O DISSERTAÇÃO TESE Gerencialismo/gerencialista/gestão gerencial na educação/escola e na gestão educacional/escolar 2009 - - 1 - 1 - 2010 - - 0 1 1 - 2011 - - 1 - 3 - 2012 1 - - - - 1 TOTALIZAÇÃO 1 - 2 1 4 5 1 10
Gestão orientada para/por resultados na educação/escola e gestão da educação/escola orientada por/para resultados
2009 - - - - T O T A L D E A RT IG O S - - T O T A L IZ A ÇÃ O 2010 - - - - 2011 - - - 1 2012 - - - - TOTAL - - - - 0 - 1 1 Responsabilização/compromisso de resultados na gestão da educação/escola 2009 - - - - T O T A L D E A RT IG O S - - T O T A L IZ A ÇÃ O 2010 - - - - 2011 - - - 1 2012 - - - - TOTAL - - - - 0 - 1 1 TOTALIZAÇÃO 1 - 2 1 4 5 3 12
Fonte: Quadro elaborado pelo autor com base nas informações coletadas nos sites da ANPAE e da ANPED; no Portal SCIELO; na BASE PERI da Biblioteca da FaE/UFMG; no Portal da CAPES/MEC.
No geral, os artigos identificados (CARVALHO, 2009; SANTOS, 2010; CABRAL NETO; CASTRO, 2011; SILVA; ALVES, 2012), apesar das especificidades, trazem
conclusões similares sobre o tipo de ‘participação’ que o modelo gerencial tem promovido na
gestão da educação e na gestão escolar. Primeiramente, os artigos apontam que a implantação do modelo de gestão gerencial na educação e na gestão escolar não vem contribuindo para
promover e nem aumentar a ‘participação’ da comunidade escolar na gestão da escola.
Haveria uma desconcentração de tarefas, mas sem distribuição do poder de decisão. Em
segundo lugar, a ‘participação’ no modelo gerencial é vista como uma técnica de gestão nos moldes empresariais, “(...) propiciadora de coesão e consenso, despolitizando, assim, o
processo de participação dos sujeitos sociais na formulação, implementação e avaliação da
política” (CABRAL NETO; CASTRO, 2011, p. 746). Assim, a ‘participação’ estaria, nos
estudos levantados, mais no campo do discurso, havendo a predominância das relações verticalizadas na gestão educacional e escolar.
As dissertações de Albuquerque (2010) e Baraúna (2009) chegam a conclusões similares às dos artigos anteriores, apontando que a comunidade escolar teria uma participação limitada e procedimental na gestão escolar, não contribuindo para a superação do centralismo e do controle característicos de uma gestão burocrática, estando mais no discurso do que na prática. Outras duas dissertações (ESCOSTEGUY, 2011; TAQUES, 2011) levantadas são mais otimistas quanto à participação da comunidade escolar, mesmo sob o modelo de gestão pública gerencial. O principal argumento de Taques (2011) é que as metodologias de alguns programas requerem a contribuição dos segmentos escolares tanto na elaboração dos instrumentos de diagnóstico quanto na definição de ações e aplicações de recursos. O desafio, para esta autora, estaria na qualificação dessa participação. Por seu turno, Escosteguy (2011) defende que a democratização da gestão, e consequentemente a
‘participação’, não se dá somente por meio de suas estruturas organizacionais e de gestão,
mas também por conta das várias outras intervenções cívicas e socioculturais da sua população ao longo dos anos.
As teses identificadas (ARAÚJO, 2011; VALENTE, 2011; MORAIS, 2012) corroboram as observações de que o modelo de gestão gerencial não tem contribuído para a promoção e nem ampliação da participação da comunidade escolar na gestão escolar; pelo
contrário, no geral, tendem a secundarizar os aspectos políticos da ‘participação’. Esses estudos identificam tensões nas diretrizes (e nas práticas escolares) que regulamentam a gestão democrática ora se aproximando mais de uma perspectiva ‘democrática’ de gestão, ora se aproximando de uma visão gerencial, técnica e burocrática, ignorando que escola e empresa são universos distintos e, portanto, requerem diferentes modelos de gestão, ensejando tipos diferentes de participação.
Na primeira fase desta investigação foram realizados estudos teóricos sobre as
concepções de ‘participação’ presentes nas principais teorias democráticas da atualidade,
conforme mencionado anteriormente, e estudos complementares com o intuito de identificar e
problematizar os condicionantes da ‘participação’ social na gestão pública no Brasil,
especificamente na gestão escolar. A síntese desses estudos está apresentada, respectivamente, no primeiro e terceiro capítulos da presente tese. Ainda nesta primeira fase realizamos os estudos teóricos voltados à gestão orientada para resultados (GopR), concepção, características e os percursos na gestão pública brasileira, apresentados mais detalhadamente no capítulo dois desta tese.
Na segunda fase da pesquisa, realizamos o estudo documental, aprofundando a análise da legislação municipal e dos regulamentos (Pareceres, Portarias e Resoluções) da SMED/BH e do CME/BH que normatizam a gestão escolar na RME/BH, com destaque para os editados sob a vigência do PBHMR. Esse conjunto de informações faz parte do capítulo quatro desta tese.
Para a terceira fase, ou seja, a entrada em campo, o trabalho inicial consistiu em identificar e construir os instrumentos para a produção dos dados sobre a gestão escolar das unidades escolares da RME/BH. De acordo com Simões e Pereira (2009, p. 243), os pesquisadores não coletam dados, mas os constroem na medida em que os termos usados na
feitura das questões/perguntas podem produzir efeitos nas respostas, ou seja, “(...) parte do que medimos pode ser efeito do nosso modo de coleta do dado”. Portanto, uma pergunta ou
item de pergunta pode gerar tanto respostas mais fidedignas e válidas quanto o seu contrário. Utilizamos como instrumentos de coleta de dados: um questionário para levantamento do perfil dos entrevistados (APÊNDICE 1), um roteiro de entrevista semiestruturada
(APÊNDICE 2) e quadro-síntese (APÊNDICES 3) para estudo das atas de Colegiados Escolares e Assembleias Escolares, os quais serão mais detalhados ainda nesta introdução.
Além da construção dos instrumentos e produção de dados empíricos, optamos também por incorporar nesta tese alguns dados produzidos pela SMED/BH e pelo Grupo de Estudos sobre Política Educacional e Trabalho Docente da Faculdade de Educação da Universidade Federal de Minas Gerais (GESTRADO/FaE/UFMG). Esses dois bancos de dados contêm questões20 importantes e atualizadas sobre a RME/BH e a gestão escolar na rede. O primeiro banco foi construído por meio do Avalia-BH21 – programa criado em 2008 pela SMED/BH para avaliar o Ensino Fundamental na RME/BH. Ele consiste em aplicar anualmente questionários específicos para Diretores, Professores e Estudantes da RME/BH visando identificar os contextos escolares e como estes podem interferir positiva ou negativamente no clima escolar e no desempenho da escola e dos estudantes. Do banco de dados do Avalia-BH referente a 2013, foram identificadas e extraídas as questões relativas à gestão escolar nos questionários respondidos pelos Diretores (ANEXO 1) e pelos Professores da RME/BH (ANEXO 2).
O segundo banco foi construído por meio do survey de 83 questões aplicado a 8.795 docentes22 de sete estados brasileiros por meio da pesquisa Trabalho Docente na Educação Básica no Brasil (TDEBB)23, coordenado pelo GESTRADO/FaE/UFMG, de onde
20
Para este estudo, registre-se que essas pesquisas não serão utilizadas na íntegra, mas somente as questões relativas à gestão escolar que efetivamente contribuem para a discussão central do presente estudo. Além disso, registre-se ainda que o SAEB/Prova Brasil, em 2013, também produziu um banco de dados com questionários aplicados aos Diretores e Professores, mas que não serão utilizados neste estudo. Informações disponíveis em: <http://portal.inep.gov.br/web/saeb/aneb-e-anresc>. Acesso em: 6 abr. 2014.
21
O Avalia-BH oferece uma medida do desempenho escolar por meio de testes de Língua Portuguesa e Matemática. Seu objetivo é avaliar, anualmente, os estudantes do 3º ao 9º ano do Ensino Fundamental das escolas da PBH, bem como identificar os fatores que interferem no desempenho dos estudantes. No Avalia- BH, além dos testes de Língua Portuguesa e de Matemática, estudantes, professores, Coordenadores Pedagógicos e Diretores também respondem a questionários, denominados questionários contextuais, que têm por objetivo identificar os fatores que interferem no desempenho dos estudantes. Informações disponíveis em: <http://portalpbh.pbh.gov.br>. Acesso em: 6 jan. 2014.
22
Para a pesquisa TDEBB, docentes são os profissionais que desenvolvem algum tipo de atividade de ensino ou docência.
23
A pesquisa Trabalho Docente na Educação Básica no Brasil (TDEBB), realizada em 2009 e 2010, teve como objetivo analisar o trabalho docente nas suas dimensões constitutivas, identificando seus atores, o que fazem e em que condições realizam suas atividades nas escolas de Educação Básica no Brasil. Essa pesquisa foi realizada em sete estados brasileiros (Pará, Rio Grande do Norte, Minas Gerais, Goiás, Paraná, Santa Catarina e Espírito Santo) contemplando critérios de abrangência regional. Com o apoio do Ministério da
selecionamos as perguntas relacionadas à gestão escolar, em especial os itens que compõem a de n. 55 (ANEXO 3). Nesse banco estão registradas as respostas de 444 docentes da RME/BH. Assim, gradativamente, incorporamos no decorrer da produção do presente estudo as respostas dadas nesses dois questionários, bem como os resultados publicados dessas pesquisas.
Metodologicamente, em virtude das diversas fontes de informação (entrevistas, registros escolares - atas e questionários), neste estudo, optamos por fazer uma abordagem
qualiquanti. A perspectiva metodológica quanti mostra-se necessária para o tratamento dos
dados produzidos. Por seu turno, a perspectiva quali se justifica “(...) por ser uma forma
adequada para entender a natureza de um fenômeno social” (RICHARDSON et al., 1999, p.
79) e importante nas análises de dados produzidos no estudo documental e nas entrevistas semiestruturadas. Estas, segundo alguns autores (LAVILLE; DIONNE, 1999; TRIVIÑOS, 1987; LÜDKE; ANDRÉ, 1986), por possuírem relativa flexibilidade e possibilitar adaptações, permitem maior contato entre entrevistado e entrevistador, desvelando aspectos da realidade social dos entrevistados, suas crenças, valores, sentimentos e opiniões. Isto justifica a abordagem quali, visto que os dados coletados não são inertes e neutros, ao contrário, estão repletos de significados, resultantes das ações e relações humanas (CHIZZOTTI, 2001).
Ao conjugar dados numéricos/estatísticos com ideias e conceitos, a abordagem
qualiquanti contribui para o aprofundamento do objeto em questão do presente estudo, visto
que elas se complementam e se apoiam na produção de um quadro mais geral da gestão escolar e da participação da comunidade escolar na gestão. Ainda, utilizamos a análise de conteúdo por ser uma metodologia de pesquisa que possibilita descrever e interpretar o conteúdo de textos – neste estudo, a legislação nacional e local, os registros escolares e os textos transcritos dos relatos dos entrevistados –, contribuindo, assim, para a compreensão desses documentos para além de uma simples leitura (BARDIN, 1977; MORAES, 1999).
Educação, esse estudo foi realizado em conjunto com oito grupos de pesquisa dos sete estados pesquisados, a saber: GESTRADO/UFMG, GESTRADO/UFPA, GETEPE/UFRN, NEDESC/UFG, NEPE/UFES, NUPE/UFPR, GEDUC/UEM-PR, GEPETO/UFSC. A coleta de dados foi realizada através de questionário estruturado que conjugou questões fechadas e abertas, com o intuito de obter informações acerca desse grupo de profissionais, incluindo questões acerca da gestão escolar. Cf. Sinopse da Pesquisa no site do Grupo de Estudos sobre Política Educacional e Trabalho Docente (GESTRADO) da FaE/UFMG, disponível em: <http://www.gestrado.org/index.php?pg=pesquisas>. Acesso em: 6 jan. 2013. Ou, ainda, em: <http://www.trabalhodocente.net.br/images/publicacoes/28/SinopseSurveyNacional_TDEBB_Gestrado.pdf>. Acesso em: 6 jan. 2015.
Ainda que tomada em seu sentido estrito, como uma técnica para descrever e interpretar o conteúdo de textos, a análise do conteúdo permite fazer inferências de conhecimentos “(...)
relativos às condições de produção/recepção das mensagens” (BARDIN, 1977, p. 42).
Em relação às entrevistas, seguimos as observações de Quivy e Campenhoudt (1992) no sentido de não cansar os entrevistados, pois, como advertem os autores, cabe ao entrevistador esforçar-se em fazer o menor número possível de perguntas, considerando que a entrevista não é nem um interrogatório e nem um inquérito por questionário. Em especial, as entrevistas semiestruturadas, como defendem Laville e Dionne (1999) e Triviños (1987), possui uma relativa flexibilidade permitindo um contato maior entre entrevistado e entrevistador, a fim de levantar, além da compreensão de sua realidade social, o conhecimento de suas motivações pessoais, além de crenças, valores, sentimentos e opiniões pessoais dos pesquisados.
Dadas as especificidades deste estudo, consideramos que os dados obtidos nas entrevistas semiestruturadas realizadas e na análise dos registros escolares (atas), e as questões selecionadas nos bancos de dados do Avalia-BH e do GESTRADO são fontes importantes e suficientes para identificar, caracterizar e problematizar as repercussões do PBHMR na gestão escolar nas escolas pesquisadas, com atenção especial à participação da comunidade escolar.
Os dados coletados foram analisados na perspectiva da ‘triangulação’ por ser uma
técnica que, segundo Triviños (1987, p. 138), “(...) tem por objetivo básico abranger a
máxima amplitude na descrição, explicação e compreensão do foco em estudo”, permitindo
uma maior compreensão do tema estudado. Por fim, a última fase deste estudo consistiu na escrita do trabalho final, analisando os dados coletados na segunda fase à luz do corpo teórico construído na primeira.