Procedimentos metodológicos para estruturação do Capítulo 2

O capítulo 2 expõe o processo de formação do SSI da cana-de-açúcar, que se dá por meio da reconstrução da trajetória de desenvolvimento do setor, apontando as características históricas e, principalmente, indica o start da mudança atual, ou seja, o esforço da passagem da produção do etanol de primeira geração para o de segunda geração. Para tal, se baseia na revisão bibliográfica e na consulta da legislação federal, nos planos, nos programas e projetos estabelecidos pelo Estado brasileiro em relação ao setor sucroalcooleiro (vide quadros 3 e 4, apêndice A e capítulo 2).

Realiza-se o levantamento da construção do arcabouço institucional e a identificação dos principais agentes/atores que compõem o SSI da cana-de-açúcar (vide figura 2.1. no capítulo 2). A institucionalidade reconstruída ao longo do capítulo 2 é dada pela exposição e análise das leis, planos e projetos implementados pelo governo federal ao longo do tempo. Para isso utilizou-se do Portal da Legislação do Governo Federal, um banco de “dados”

63 _{Faz-se uma exceção para o presente capítulo, pois este tem objetivo de apresentar as bases teóricas e}

conceituais da tese, além dos procedimentos metodológicos, facilitando a leitura dos próximos capítulos, dedicados a expor os resultados e os rebatimentos destes para a abordagem de Sistemas de Inovação e para o setor sucroalcooleiro brasileiro.

público que disponibiliza todas as medidas emitidas pelos governos federais, do período do império até o presente momento (vide quadro 1.7.).

Quadro 1.7. Equação de busca para Base da legislação Federal

Data Termos da busca Número de documentos

recuperados

Documentos efetivamente trabalhados na tese

26/05/2016 cana-de-açúcar or açúcar or álcool or álcool-motor or etanol

445 81

Fonte: Elaboração própria.

Deste modo, foi possível criar um banco de dados com todas as medidas institucionais relacionadas ao setor, possibilitando o mapeamento das políticas públicas e evidenciando a evolução do arcabouço institucional ao longo dos anos e dos diferentes governos, indicando uma permanência das questões relacionadas à indústria canavieira na pauta nacional. A busca ocorreu a partir da inserção de palavras-chaves no campo de pesquisa avançada da base; o quadro 1.7. expõe a quantidade de documentos recuperados e a própria equação de busca.

Os documentos efetivamente trabalhados compõem a figura 2.1., ou seja, são as medidas que foram analisadas e inseridas na construção da interpretação da formação do arcabouço institucional do SSI da cana-de-açúcar. Estas foram consideradas mais relevantes, pois versam diretamente sobre o setor ou por desencadear ações no setor ou ainda, por criar instituições que interagem com o segmento (exemplos o IAA, EPE, CNPE e etc.). A escolha é arbitrária, entretanto, foi tomada a partir da leitura da descrição de cada uma das 445 medidas e com atinência à história do setor (revisão bibliográfica64).

A partir do levantamento das ações implementadas pelo Estado brasileiro, foi possível construir um “retrato” do arcabouço institucional, não apenas das suas dimensões atuais, mas também da sua evolução. Essa perspectiva buscou uma visão holística da realidade abrangendo diversos tipos de instrumentos, ações que vão além da ótica da criação do mercado ou correção deles. As informações levantadas possibilitam compreender como o país desenvolveu o mercado e competências tecnológicas ligadas ao setor do açúcar/etanol, fazendo o setor avançar no interior das suas fronteiras, bem como criam um ambiente para o desenvolvimento do capital nacional neste segmento.

64 _{SAMPAIO, 1973; MELO & FONSECA, 1981; LEITE, 1990; OLIVER & SZMRECSÁNYI, 2003; LEÃO,}

Outro ponto que diferencia o trabalho é a noção de continuidade e evolução do arcabouço institucional. O trabalho mostra que o desempenho atual é fruto da construção de uma trajetória em políticas públicas focalizadas no segmento sucroenergético, que acompanhou a trajetória do açúcar e do etanol de primeira geração - mostra-se a coevolução do SSI da cana-de-açúcar, o desenvolvimento de capacidades tecnológicas e produtivas não é fruto de ações isoladas, mas sim, uma ação coletiva repleta de interações entre os atores do SSI.

A análise e o mapeamento das medidas e ações institucionalizadas do Estado brasileiro em relação ao SSI da cana-de-açúcar abrangem o período de 1875 a 2016, realiza-se por meio de uma estrutura de categorias de políticas públicas derivadas dos conceitos de technology-

push65 e demand-pull66 (TPDP), par conceitual próprio da literatura destinada à relação entre inovação e políticas públicas. Os tópicos a seguir delimitam os três grandes grupos de políticas públicas:

1) Instrumentos que estimulam a criação, manutenção e expansão da capacidade produtiva local (produção): consideram-se nesta categoria aqueles incentivos que estão dirigidos às indústrias localizadas no país. Isto abarca desde incentivos monetários – na forma de incentivos fiscais, subsídios ou subvenções para expandir a capacidade produtiva, até a criação de condições favoráveis para as firmas se inserirem ou se desenvolverem numa determinada região. Como exemplos, temos: metas de produção, controle dos preços do açúcar ou da cana-de-açúcar; taxas diferenciadas para importação de equipamentos; linhas de crédito para expansão/modernização da estrutura produtiva; criação de organizações que regulamentam ou orientam o setor e etc.

2) Instrumentos que estimulam o consumo do etanol (Consumo): nesta categoria são incluídos os instrumentos que favorecem o consumo do etanol, ou seja, aqueles que criam ou mantém o mercado. Estes instrumentos se dão na forma de: i) mandados de mistura do etanol à gasolina; ii) incentivos que criam condições para que o etanol torne-se atrativo ao consumidor (controle do preço, taxas sobre o combustível concorrente, etc.); iii)

65

As políticas voltadas para o technology-push incluem ações conduzidas pelo governo que ampliam a oferta de novos conhecimentos e/ou reduzem os custos para as empresas desenvolverem inovações. Com isso, incluem-se nesta perspectiva os investimentos em educação e formação de mão de obra especializada, a concepção e disponibilidade de subsídios e de créditos para o fomento das atividades de P&D e de projetos de demonstração.

66 _{As políticas de demand-pull são ações governamentais que aumentam as recompensas para investimentos em}

inovações por meio de uma variedade de medidas, tais como a expansão do mercado. Assim, os instrumentos que se encaixam nesse conceito são: subsídios ao consumidor final, mandatos de mistura entre etanol e gasolina; a proteção da propriedade intelectual, isenção e reduções de taxas, contratos/compras públicas, estabelecimento de padrões técnicos e outros.

expansão da frota de veículos a etanol ou Flex Fuel (renovação da frota de veículos públicos, redução do IPI, expansão do crédito etc.)

3) Instrumentos que estimulam o desenvolvimento da C&T e/ou aprendizado tecnológico: congrega os instrumentos que promovem o desenvolvimento e aprimoramento dos distintos conhecimentos e/ou tecnologias que compõem a produção de cana-de-açúcar e de etanol. Esse tipo de política é majoritariamente monetário, caracterizando-se pela criação de programas de P&D e de infraestruturas voltadas à pesquisa e/ou ensino, portanto, são os financiamentos de projetos executados por instituições de pesquisa, empresas, ou por parcerias entre elas. Concentram-se nas ações da CNPq, FINEP, BNDES e FAPESP. Outro exemplo destas ações são os projetos demonstrativos, os quais se caracterizam por serem um teste “controlado” e serem fonte de informações para novas ações, tanto para a indústria como para o Estado, como são os casos das plantas de etanol celulósico do Brasil. Estas medidas serão analisadas com maior profundidade nos capítulos 3 e 5.

A definição das categorias para a análise de políticas foi inspirada nos trabalhos de Mowery & Rosenberg (1979); Chindamber & Kon (1993); Waltz et al. (2008); Nemet (2009); Camillo (2014); Zhang et al. (2014); Pereira et al. (2015) e Xu & Su (2016). O ponto de contato entre estes trabalhos é a influência dos conceitos de Technology-push e Demand-pull (TPDP) como guia teórico para a compreensão e/ou análise do processo de inovação em um determinado setor/área. Este par conceitual revela uma visão geral da racionalidade das políticas públicas, as quais contribuem com o processo de desenvolvimento, difusão e adoção das novas tecnologias.

Tais conceitos são inspirados nas discussões neoshumpeterianas, tendo como foco a relação entre inovação, progresso técnico e desenvolvimento. Portanto, o par conceitual

Technology-push e Demand-pull (TPDP) inter-relaciona-se com a busca pela compreensão da

dinâmica econômica e social que cerca uma nova tecnologia. Ao se utilizar deste conceito cria-se um canal de comunicação entre a teoria e a pesquisa sobre a passagem do etanol de primeira geração para o etanol celulósico.

Este par conceitual é utilizado para complementar e aprofundar a categoria de instituição da abordagem de SSI, pois as mudanças institucionais influenciam a mudança

técnica, uma vez que fornecem novos estímulos aos atores do Sistema de Inovação, podendo desencadear novos processo de aprendizagem e/ou novas competências para inovar67.

Os conceitos de Technology-push e Demand-pull (TPDP) trazem luz sobre a dinâmica do setor, mas, a conformação do seu arcabouço institucional passa por um aprofundamento desta realidade e, é justamente este diálogo que é construído por esta pesquisa, principalmente, por meio do detalhamento das políticas públicas pró cana-de-açúcar (vide capítulos 2, 3 e 5). Com isso, a pesquisa avança na compreensão da dinâmica do progresso técnico, identificando elementos da introdução do etanol celulósico, situação que é em grande medida forjada pelas políticas públicas proporcionando os primeiros impulsos para essa mudança.

Por meio destes grupos ou subcategorias de políticas públicas – Produção, Consumo e C&T - percebe-se a existência de vários tipos de instrumentos, os quais se destinam a áreas/dimensões específicas do SSI, mostrando que a variedade faz parte da construção do arcabouço institucional de uma indústria, já que para cada dimensão existe um conjunto de medidas institucionais assumidas pelo Governo.

Portanto, para melhor compreender a racionalidade das políticas/medidas encontradas, bem como trabalhar com as informações e com os desdobramentos destas ações, trabalha-se em duas frentes de análise68. No capítulo 2, juntamente com o processo histórico de formação do SSI da cana-de-açúcar, aborda-se de maneira concomitante, os instrumentos que estimulam a criação, manutenção e expansão da capacidade produtiva local e os instrumentos que estimulam o consumo do etanol, pois entende-se que estas ações contribuíram decisivamente para a formação e expansão do setor sucroalcooleiro. Esta opção metodológica articula-se com elementos da abordagem de SSI, visto que trabalha com parte das instituições desenvolvidas pelo sistema e com a evolução destas, fator primordial para o progresso técnico (NELSON & WINTER, 2005; KIN, 2006; MALERBA & MAIN, 2009).

A segunda frente dedica-se exclusivamente aos instrumentos que estimulam o desenvolvimento da C&T e/ou aprendizado tecnológico que é trabalhada apenas no capítulo

67 _{Esta dinâmica é aprofundada nos capítulos 3 e 5, momento que se utiliza desta estrutura conceitual para}

analisar especificamente as políticas voltadas à C&T e ao aprendizado tecnológico do setor, identificando esforços na direção do STI-mode.

68 _{Segundo Camillo (2014), uma análise deste tipo permite uma maior organização, mas não implica que essas}

políticas devam ser estudadas de forma isolada, pois parte-se do princípio de que os instrumentos de incentivo devem agir de forma coordenada e que a atuação numa esfera pode ter implicações em outras. Por exemplo, os incentivos diretos ao consumo podem estimular, por consequência, a expansão da capacidade produtiva local e também o desenvolvimento científico e tecnológico

3. Tais medidas recebem maior atenção pelo fato de carregarem elementos importantes da mudança de trajetória tecnológica, como por exemplo, o financiamento de pesquisas sobre etanol celulósico, fator novo no segmento e crucial para a trajetória de aprendizado em nova rota tecnológica.

Por fim, como coloca Nemet (2009), compreender a função e o propósito dos instrumentos institucionais é fundamental para entender as transformações setoriais, pois o

mix de políticas públicas é capaz de estimular o desenvolvimento de setores, rotas

tecnológicas ou dar origem a um novo segmento. Assim, o capítulo 2 vai além de uma simples retomada histórica por meio de revisão bibliográfica, retomando elementos da sua própria formação e as ações institucionalizadas do Estado brasileiro para a formação da indústria da cana-de-açúcar.