Processos democráticos: sentidos e contextualização

Os estudos referentes à democracia possuem uma diversidade de interpretações que perpassam pelo viés histórico, social e cultural. Com o intuito de compreender essas discussões, ao longo desse tópico, são abordados alguns teóricos que visam aprofundar essas dimensões.

O século vinte pode ser considerado um momento no qual a democracia, apesar de muitas divergências e disputas, assumiu um lugar central no campo político. Com o término das guerras mundiais e durante a guerra fria, debates referentes à desejabilidade da democracia se tornaram frequentes, em especial na primeira metade do século. Diferentes motivos proporcionaram esses debates. De um lado havia o anseio da democracia como forma de governo e do outro, com a constituição da forma hegemônica de democracia no pós-guerra, ela implicou em uma restrição das formas de participação e soberania ampliada, para consensos no procedimento eleitoral dos governos (SANTOS; AVRITZER, 2002).

As condições estruturais da democracia, integrando o debate sobre sua compatibilidade (ou não) com o capitalismo, fizeram parte das discussões na segunda metade do século vinte. Moore (1966), citado por Santos e Avritzer (2002), contribui para esse debate, afirmando porque a maioria dos países não era democrática e também não viria a ser. Para ele, essa perspectiva só seria possível caso houvesse uma mudança das condições estabelecidas nesses países. Ou seja, a baixa densidade democrática estaria associada aos seguintes fatores: relação existente entre os setores urbanos e agrários, papel do Estado diante da modernização e sua relação com as classes agrárias.

A extensão do modelo hegemônico de democracia para diversos países, em especial no contexto europeu, na última década do século vinte, inclusive com estrutura campesina, fez com que as discussões realizadas sobre os impedimentos estruturais da democracia perdessem força. E ainda, com a situação dos cortes financeiros para as políticas sociais, a partir da década de oitenta, as análises realizadas sobre os efeitos distributivos da democracia, a qual implicaria em ganhos para setores sociais desfavorecidos, também pareceram inválidas. Diante desse contexto, novas teorias sobre democracia começam a ser desenvolvidas, ganhando novos significados e estruturas (SANTOS; AVRITZER, 2002).

Assim, a demanda estrutural sobre democracia teve como um dos estudiosos mais influentes Joseph Schumpeter. A teoria schumpeteriana questiona a soberania popular como posicionamento racional para as questões políticas. Para ele, o elemento procedimental da democracia não está relacionado ao processo de tomada de decisão da soberania popular e sim a um método político, como arranjo institucional para alcançar decisões políticas e administrativas, sem ideais ou fins (SANTOS; AVRITZER, 2002; PATEMAN, 1992).

A teoria de Schumpeter tem como definição do método democrático um “arranjo institucional para se chegar a decisões políticas, no qual os indivíduos adquirem o poder de decidir utilizando para isso uma luta competitiva pelo voto do povo” (PATEMAN, 1992, p. 13). Assim, a competição pela liderança é a característica primordial da sua teoria, a qual permite diferenciar o método democrático de outros. Logo, para Schumpeter, a participação do povo está em eleger o governo e não em conduzir. As elites políticas são os atores que devem liderar e administrar a democracia e ao povo cabe o papel de eleger ou não um político. Portanto, nessa teoria, a participação social não possui um papel central (PATEMAN, 1992). Como reflexo da democracia tradicional, principalmente, nos países centrais, o problema da “dupla patologia” foi se intensificando: “a patologia da participação, sobretudo em vista do aumento dramático do abstencionismo; e a patologia da representação, o fato de os cidadão se considerarem cada vez menos representados por aqueles que elegeram” (SANTOS; AVRITZER, 2002, p. 42).

Pateman (1992) destaca outros teóricos da democracia que apesar de apresentar objetivos comuns a Schumpeter evidenciam alguns aspectos diferenciados. Dentre eles encontra-se Dahl, que entende a democracia como poliarquia, ou seja, como um governo de múltiplas minorias. A teoria de Dahl é caracterizada pelo fato de que a eleição é o ponto-chave do método democrático, pois possibilita que os cidadãos exerçam relativo controle sobre os líderes e não líderes. Referente à baixa adesão da participação popular com relação à política, Dahl evidencia a hipótese de que uma pequena parcela de cidadãos, em qualquer forma de organização social, participará das decisões. Para ele, o controle da participação vai depender

da competição entre os líderes, visto que esses necessitam dos votos da população, fazendo com que os sujeitos definam o apoio aos líderes de acordo com suas pretensões e preferências. A competição também é o elemento primordial do método democrático poliárquico, isso porque possibilita, através da diversidade, que as minorias possam influenciar nas decisões políticas e do caráter político da sociedade.

Santos e Avritzer (2002) também citam a concepção democrática de Dahl, tendo em vista outro aspecto: a representatividade como alternativa nas democracias de larga escala. Pois, quanto menor for a unidade democrática, menor será a necessidade de direcionamento dos cidadãos em delegar as decisões do governo para os seus representantes. No entanto, quanto maior a unidade democrática, maior será a necessidade dos cidadãos em delegar decisões para os representantes.

No entanto, na relação existente entre a concepção de representação na teoria da democracia e as escalas, Santos e Avritzer (2002) destacam que ela ignora o fato de que a representação articula outras dimensões (e não apenas escalas) que são: autorização, identidade e prestação de contas. Se em larga escala, a autorização via representação facilita a democracia, como destaca Dahl, os autores apontam que há também uma implicação nas outras duas dimensões. Ou seja, “a representação não garante, pelo método da tomada de decisão por maioria, que identidades minoritárias irão ter a expressão adequada no parlamento” (p. 49). E ainda a “representação ao diluir a prestação de contas em um processo de re-apresentação do representante no interior de um bloco de questões, também dificulta a desagregação do processo de prestação de contas” (p. 49-50). Portanto, a teoria democrática hegemônica é limitante tendo em vista a representação de agendas e identidades específicas.

Outra teoria marcante nos estudos sobre democracia é a discutida por Bobbio. A sua teoria destaca o procedimentalismo como forma de governo representativo e parte de uma definição mínima de democracia, ou seja, um conjunto de regras que estabelece quais são as pessoas responsáveis para tomar as decisões, bem como os seus procedimentos. Essas regras, caracterizadas por Silva, T. (2011), são: i) qualquer cidadão (sem distinção de raça, religião, sexo, condição econômica) que tenha alcançado a maioridade etária goza do direito político; ii) igualdade nos processos decisórios para qualquer cidadão; iii) liberdade para votar segundo sua própria opinião; iv) validação da regra da maioria numérica; e v) nenhuma decisão tomada pela maioria deverá limitar os direitos das minorias.

Em seus estudos, Bobbio (1986) também ressalta os possíveis empecilhos do processo democrático ressaltando, principalmente, três: a burocracia, a tecnocracia e o baixo rendimento da democracia. Segundo ele, as transformações da sociedade civil e o que foi concebido para a

democracia, ou seja, que foi pensado para sociedades bem menos complexas que as atuais, fez surgir impasses diante das promessas que foram idealizadas. Para o autor, à medida que a sociedade passa de uma “economia familiar para uma economia de mercado, de uma economia do mercado para uma economia protegida, regulada, planificada, aumentaram os problemas políticos que requerem competências técnicas” (BOBBIO, 1986, p. 32), logo os problemas técnicos necessitam cada vez mais de atores especializados e qualificados. Nesse sentido, para Bobbio (1986),

Tecnocracia e democracia são antitéticas: se o protagonista da sociedade industrial é o especialista, impossível que venha a ser o cidadão qualquer. A democracia sustenta- se sobre a hipótese de que todos podem decidir a respeito de tudo. A tecnocracia, ao contrário, pretende que sejam convocados para decidir apenas aqueles poucos que detêm conhecimentos específicos (p. 33).

A tecnocracia é entendida, por ele, como o governo dos especialistas, que sabem uma coisa só ou que deveriam saber bem. A democracia, por outro lado, é o governo de todos, daqueles que deveriam decidir com base nas próprias experiências. Silva, T. (2011) ressalta que o aumento da tecnocracia e da burocracia reflete em mais um dos paradoxos do insucesso da democracia moderna, isso porque com o crescimento do Estado há notavelmente o aumento de funções públicas que, segundo Bobbio, teve que ser resolvida com aparelhos burocráticos. Nesse sentido, Silva, T. (2011) coloca a tensão existente entre burocracia e democracia, pois enquanto a democracia pressupõe uma autonomia e liberdade, a burocracia privilegia ordem e obediência. Ou seja, “a deliberação democrática procede de baixo para cima e estrutura-se de modo potencialmente ampliado, ao passo que a burocracia decide de maneira hierárquica e tende a restringir fortemente o número dos que participam do processo decisório” (p. 84). E, o último empecilho, discutido por Bobbio, está no baixo rendimento da democracia diante da quantidade e urgência de demandas sociais. Visto que, quanto maior for o número dos conflitos, bem como a sua complexidade, maior será também a dificuldade de resolvê-los gerando, dessa maneira, uma sobrecarga ao sistema político e ineficiências referentes aos procedimentos democráticos.

Para problematizar essas questões, Santos e Avritzer (2002) destacam que a concepção hegemônica de decisões burocráticas implica em uma solução homogênea para cada problema, a cada nível de gestão administrativa. Porém, os problemas exigem, cada vez mais, soluções e atores plurais, já que as burocracias centralizadas possuem grandes dificuldades de trabalhar com problemas complexos de ordem social, ambiental ou cultural. Logo, esse contexto potencializa os debates sobre os arranjos democráticos participativos, evidenciando a importância de instituições democráticas locais.

Além do exposto, Santos, B. S. (2007) também problematiza a situação democrática vivida na década de sessenta, em que se tinha diferentes formatos de democracia, em especial, a representativa e a participativa. No entanto, apenas a democracia liberal, caracterizada pelo formato representativo no sufrágio universal, em que a autonomia dos eleitos está vinculada a um conjunto de regras denominadas de Estado de Direito, se manteve em larga escala. Diante disso, o autor faz uma analogia das diferentes formas de democracia com a biodiversidade, pois assim como aquela, a “demodiversidade” também vem se perdendo. Ou seja, é preciso compreender que a democracia é parte de um problema complexo, e para que ela seja parte da solução é preciso reinventá-la, reinventar a demodiversidade.

Como síntese dessas discussões, destacamos que o término da guerra fria trouxe debates importantes sobre democracia. Já o processo de globalização colocou em pauta as discussões, principalmente, sobre a democracia representativa e participativa. A amplitude, em especial, dos modelos participativos, ocorreu em países com maior diversidade étnica, portanto, entre grupos que possuem mais dificuldades de reconhecimento de direitos e em países com divergências de interesses voltadas para o individualismo das elites econômicas (SANTOS; AVRITZER, 2002). Esse contexto potencializou a “concepção não-hegemônica da democracia” e, portanto, a busca por “demodiversidade” que tem como uma das principais influências e experiências a participação dos movimentos sociais nos processos de democratização nos países do Sul, principalmente, a partir da década de oitenta.

Os estudos apresentados evidenciam o fato de que a concepção de democracia não pode ser compreendida na sua natureza específica e isolada, desarticulada de outros conceitos do sistema (BOBBIO, 1987). Essa perspectiva permite dividir o tratamento do seu uso em três grandes conceitos: descritivo (sistemático), prescritivo (axiológico) e histórico. O olhar descritivo está articulado às classificações existentes de governo. Nesse caso, a democracia é vista como umas das três possíveis formas de governo, sendo a monárquica e aristocrática as outras, as quais tem o poder exercido por um ou por poucos. O uso axiológico comporta as questões de juízos de valor. Nesse, as diferentes formas de governo são julgadas, por exemplo, como boas e recomendadas ou ruins e desaconselhadas. Logo, associa-se a uma disputa sobre a melhor forma de governo, apontando vantagens ou não sobre as outras formas. A perspectiva histórica visa não apenas recomendar uma forma de governo sobre a outra, “mas também para descrever os vários momentos sucessivos do desenvolvimento histórico considerado como uma passagem obrigatória de uma forma a outra” (p. 136). Os três usos não necessariamente encontram-se desarticulados. Pelo contrário, a ligação entre o uso axiológico e histórico, por

exemplo, possibilita, através das fases históricas, definir se a teoria é caracterizada como progressiva ou regressiva10 (BOBBIO, 1987).

Assim, diante das discussões expostas e visando os propósitos deste trabalho, é válido aprofundarmos estudos sobre a democracia representativa, a participativa e a complementariedade entre elas. Esse intuito visa sinalizar desafios e possibilidades para a constituição de uma cultura, de fato, democrática, tendo em vista que a complementariedade entre esses processos é considerada como um dos caminhos para essa construção (SANTOS, B. S., 2007).

Representar, de maneira geral, significa “atuar em nome dos outros”. Logo, como teoria política, Zorzal (2015) destaca que esse termo foi inserido inicialmente no século dezessete por Hobbes quando o autor se referia à representação como autorização. O representante, ao ser escolhido, ganhava direitos e poderes atuando sobre aquilo que esperavam que fosse feito, e não sobre o que lhe satisfazia. No entanto, a democracia representativa passa a ser consolidada apenas no século dezoito e expandida para o cenário globalizante do século vinte. Assim, como teoria democrática, a representatividade, a partir da década de cinquenta, passa a fundamentar- se em três principais dimensões, conforme já exposto: autorização, identidade e prestação de contas. Voltado para o contexto eleitoral, os escolhidos pela sociedade civil, através do voto, recebem uma autorização. Essa, no entanto, não garante as outras dimensões, ou seja, Zorzal (2015) destaca que na prática, a atuação em nome da sociedade não implica necessariamente na representatividade das diferentes identidades sociais e nem no processo de prestação de contas.

Complementando essa discussão, Zorzal (2015), fundamentado em Manin (1999), evidencia alguns princípios centrais do governo representativo. O primeiro, já destacado, está na escolha dos representantes, que deve funcionar de maneira periódica, fazendo com que o não cumprimento das promessas traga consequências no processo de reeleição. Um aspecto central desse governo está na liberdade de opinião, no qual a manifestação pública passa a ser independente do controle do governo. O outro princípio refere-se à potencialidade do debate. De acordo com o autor, com integrantes eleitos, que possivelmente terão opiniões divergentes, para que haja possíveis acordos, são necessários debates e negociações, os quais acontecem em espaços próprios e institucionalizados, como as assembleias.

10 _{Segundo Bobbio (1987), nos estudos referentes à filosofia da história, a perspectiva regressiva ocorre quando a}

“etapa sucessiva é uma degeneração da precedente” e a progressiva é quando a “etapa sucessiva é um aperfeiçoamento da precedente”. Para ele, há ainda uma forma cíclica. Nessa, o curso histórico “após ter percorrido em sentido regressivo ou em sentido progressivo todas as etapas, retorna ao princípio” (p. 146).

Manin (1999) destaca que alguns princípios podem sobrepor a outros, algo que dependerá das características intrínsecas de cada democracia. Por exemplo, no século dezenove, o governo representativo era parlamentar, fundamentado na relação de confiança entre o eleitorado (pequena parcela da sociedade) e as pessoas que seriam eleitas, devido à sua notoriedade social. Essas possuíam liberdade para realizar as escolhas de acordo com a sua consciência e julgamento pessoal. A ampliação do direito ao voto fez com que as relações pessoais fossem modificadas, tornando-se menos viáveis, fazendo com que os políticos se organizassem em partidos, buscando uma melhor articulação devido ao extenso eleitorado. Esse contexto, com ápice no final do século dezenove e início do vinte, fez com que as escolhas dos eleitores não ficassem mais caracterizadas pelo prestígio e notoriedade social, mas pelo ativismo e capacidade de organização dos próprios partidos, iniciando o que ficou denominado por “fidelidade partidária”. Ou seja, uma organização em que o candidato ficasse reconhecido pelas diretrizes de um grupo, sendo um dos pilares da democracia representativa (URBINATI, 2006 apud ZORZAL, 2015). Essa perspectiva fez com que as decisões passassem a ser condicionadas também por fatores externos e não apenas pelo debate ocorrido nas assembleias. No entanto, para Manin, as últimas décadas do século vinte foi marcada pelas variações nos resultados das eleições. Assim, os eleitores estão considerando mais a personalidade do candidato do que o próprio partido, apesar de esse ainda ser considerado. Isso produziu também transformações nos espaços de debates, visto que, para Zorzal (2015), os meios de comunicação passaram a ter papeis centrais na construção de posicionamento dos cidadãos. E ainda, as relações de identificação entre eleitorado e seus representantes, nesse modelo de democracia, parecem ser um dos problemas evidenciados nessas últimas décadas, já que os eleitores, em sua grande maioria, não se sentem mais representados.

Diante das limitações apresentadas, diferentes estudiosos propuseram modelos que ampliassem a participação dos cidadãos nas decisões políticas. Young (2006) e Santos e Avritzer (2002), por exemplo, apresentam a democracia participativa como um modelo que possibilita a ampliação do canal interativo, esse considerando uma maior participação pública nas decisões políticas. Lüchmann (2007), também nessa perspectiva, explicita que as experiências participativas vivenciadas na sociedade vêm possibilitando novos modelos de democracia. Para a autora, a democracia participativa e a deliberativa são, entre um conjunto maior, os principais instrumentos teórico-analíticos que representam esses modelos.

A democracia participativa, por exemplo, questiona o caráter instrumental, competitivo e individualista da democracia representativa, tendo como alicerce a recuperação da relação entre cidadania e soberania popular através da participação cidadã nos fóruns de discussão e

decisões políticas (LÜCHMANN, 2007). Corroborando com essas discussões, Pateman (1992) entende a participação como um ato educativo que promove, através de um processo de capacitação e conscientização individual e coletiva, o desenvolvimento de cidadania, tendo como efeito mudanças de consciência política e redução das desigualdades sociais.

A democracia deliberativa, segundo Lüchmann (2007), está centrada na ideia de participação diante de uma nova concepção de legitimidade política. Diferentemente da democracia representativa, na qual a legitimidade é reduzida às decisões do resultado eleitoral, a deliberativa tem como forma de legitimação as decisões políticas oriundas de processos de discussão que devem ser “orientados pelos princípios da inclusão, do pluralismo, da igualdade participativa, da autonomia e do bem-comum” (p. 143), os quais irão reordenar a lógica do poder tradicional.

Lüchmann (2007), citando Pitkin (1976), reforça o sentido básico dos conceitos centrais dos modelos democráticos, ou seja, da participação como auto-apresentação e da representação como tornar presente algo ausente. Conforme já exposto, na democracia representativa a representação está associada à escolha de representantes por meio de votos, legitimidade dada aos representantes eleitorais. Já os modelos participativos ancoram-se na ideia de legitimidade oriunda de decisões políticas tomadas por meio de debate público.

Referente à articulação entre democracia representativa e participativa, Young (2006) destaca que a participação e a representação não devem ser excludentes. A sociedade e seus representantes precisam estar articulados, pois quando isso não acontece há a percepção de que os cidadãos perderam a influência sobre a política, desanimando e se desmotivando sobre o próprio potencial da participação. Santos e Avritzer (2002) também destacam a coexistência dos diferentes modelos democráticos, em que a representativa operaria mais em nível nacional e a participativa em nível local, ou ainda a complementaridade profunda de ambas. Para os autores, a participação viabiliza a potencialidade de influenciar e controlar as decisões, constituindo um processo de libertação e ampliação de diferentes atores sociais nos processos de tomada de decisão, em especial no nível local.

Portanto, Santos, B. S. (2007) defende a relação entre democracia representativa e participativa, destacando que existem condições fundamentais para que de fato ocorra uma participação ampliada. Nesse sentido, ele destaca três: i) ter a sobrevivência garantida, caso contrário não iremos participar; ii) ter um mínimo de liberdade, portanto sem ameaças quando realizado o voto; e iii) ter acesso às informações. No entanto, segundo o referido autor, está havendo uma banalização com relação à participação, pois “participamos cada vez mais do que

é menos importante, cada vez mais somos chamados a ter uma opinião sobre coisas que são cada vez mais banais para a reprodução do poder” (SANTOS, B. S., 2007, p. 92).

Pensando na complementaridade entre os modelos democráticos, um exemplo frequentemente citado pelo autor é o Orçamento Participativo, que teve como primeira experiência a cidade de Porto Alegre, no estado do Rio Grande do Sul, no início da década de noventa. Para Santos e Avritzer (2002), o Orçamento Participativo manifesta-se em três