PROGRAMA NACIONAL DE CRÉDITO FUNDIÁRIO: DEMOCRATIZAÇÃO DA TERRA OU MANUTENÇÃO DO LATIFÚNDIO?

A terra é um recurso da natureza, porém a sua transformação em propriedade privada configura um mecanismo de reprodução de desigualdade social colocando em posições opostos aqueles que detêm e os que não possuem a posse ou propriedade da terra. A forma como ocorre a sua apropriação pelo homem configura monopólio de recurso natural e é regulado juridicamente possibilitando obtenção de renda para quem possui a posse ou propriedade da terra. A obtenção de renda resultante da propriedade terra evidencia “[...] uma arbitragem público-privada, de captura da renda social, sob regulação prévia do regime de propriedade” (DELGADO, 2012, p. 99).

Os ajustes fiscais realizados pelo Governo FHC possibilitam maior abertura comercial e negligencia a política agrícola, se fará sentir na década de 1990, na desvalorização da renda fundiária. O preço da terra terá um período de desvalorização resultante da crise no setor agrícola com o fim do sistema de crédito(política implantada na década de 1970 e ignorada

em 1990) para os empreendimentos agroindustriais. O cenário de ajustes fiscais acentua o empobrecimento da população resultando no crescimento das lutas sociais, em especial, dos povos do campo amontoados pelo aumento da concentração fundiária. Este cenário favorece a dinamização do mercados de terras e reflete a minimização do papel do Estado, enquanto ente público, ao passo que há a exaltação do mercados como eficiente. Para enfrentar a crise do capital (1982 a 1993) a busca pela estabilização da moeda, através da implantação do Plano Real (1994), foi uma das medidas perseguidas pelo Governo.

Os reflexos da política de ajustes expressos pela liberalização econômica, abertura comercial, autonomia dos mercados, enfraquecimento do Estado com reformas e pela desestatização levará FHC a perder popularidade conquistada o Real. Some-se a este cenário econômico-político as consequências para a maioria da população brasileira que o desmonte das instituições e serviços público, a contra reforma do Estado refletiu diretamente em alguns aspectos determinantes para a classe trabalhadora, a saber: nos direitos sociais; na redução dos postos de trabalhos; na descentralização político-administrativa das ações do Estado; nas políticas de focalização na pobreza; na precarização das instituições públicas; nas privatizações; na desresponsabilização do Estado das respostas à questão social que passam do setor público para o privado, através das organizações sociais e da solidariedade; na desregulamentação das relações de trabalho etc.

Os aspectos acima são fatores que culminou no empobrecimento da maioria população atingindo todos os grupos e segmentos sociais da sociedade. A orientação político-econômica pós-Consenso de Washington adotada por FHC/PSDB foi o principal argumento político eleitoral durante a campanha presidencial ocorrida no ano de 2002 que elegeu Lula/PT, como Presidente da República, num conjunto de alianças com forças políticas da esquerda à direita. A gestão do PT dará continuidade à política econômica de FHC, especialmente, no primeiro mandato que vai de 2003 a 2007, colhendo êxitos econômicos resultante do crescimento das exportações, onde o setor agrícola, mais uma vez, foi colocado como solução econômica externa período que vai de 1995 a 1999.

A política fundiária orientada e assistida pelo mercado proposta do BM foi implantada durante os últimos 5(cinco) anos da gestão do Governo FHC. Foi a maior política de compra de terras em número de famílias atendidas pela política fundiária orientada pela RAAM, o Brasil ficou atrás apenas da África do Sul. Nenhum outro país adquiriu um volume de empréstimo do Banco Mundial para compra de terras, como o Brasil. O Projeto São José/Reforma Agrária Solidária e o Projeto-Piloto Cédula da Terra teve início e fim na gestão de FHC. Já o Banco de Terras por não se tratar apenas de um projeto ou programa e sim, de

Fundos de Terras e da Reforma Agrária, tem caráter permanente por ter sido aprovado em Congresso Nacional, através da Lei Complementar nº 93 de 04 de fevereiro de 1998. É possível realizar mudança de regras e forma de funcionamento, porém enquanto o FTRA permanece a menos que haja alteração aprovada pelo Congresso Nacional.

Sobre o a política agrária de mercado financiado pelo Fundo de Terras e da Reforma Agrária, regulamentada em Lei, reflete uma assertiva política conquistada pela grupo de ruralista que compõe o Congresso Nacional. A histórica luta pelo acesso terra é transferida do campo direito, para o campo das relações mercantis, para o capital. Esta é uma perspectiva própria da política neoliberal que numa perspectiva linear sobre a concentração de terras e, consequentemente, a existência de conflitos defende que tudo pode ser resolvido pelo mercado.

O Governo Lula fez alguns redimensionamentos e incorporou o Fundo de Terras e da Reforma Agrária à política fundiária possibilitando o financiamento por trabalhadores rurais para compra de terras, portanto dando continuidade ao mercado de terras. Porém, enquanto programa o Banco da Terra foi substituído pelo programa Consolidação da Agricultura Familiar (CAF), criado no ano de 2003. Já o Crédito Fundiário de Combater à Pobreza Rural, também criado no Governo FHC e que, de fato, foi executado na gestão de Lula que o renomeou para Combate à Pobreza Rural. Assim, ao final de 2003 é lançado o Programa Nacional de Crédito Fundiário (PNCF).

O II “Plano Nacional de Reforma Agrária (PNRA): Paz, Produção e Qualidade de Vida no Meio Rural” lançado no ano de 2003. Dentre as metas propostas pelo Plano as que se refere à terra são: meta 01 – assentar 400(quatrocentas) mil novas famílias; meta 02 – regularizar a posse para 500 (quinhentas) mil famílias e; meta 03 – 150 (cento e cinquenta) mil famílias financiadas pelo Programa Nacional de Crédito Fundiário(PNCF). Sobre a meta 01 esta se refere à política executada pelo INCRA que corresponde a desapropriação de terras improdutivas, como também, a formação de novos assentamentos em terras devolutas e recuperação dos existentes.

O PNCF é incorporado como ação complementar à reforma agrária sob a gestão da Secretaria de Reordenamento Agrário (SRA), subordinada ao Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA). Suas metas são: a consolidação da agricultura familiar; o aumento da renda das famílias; a criação de ocupações produtivas permanentes; investimentos produtivos e infraestrutura para as famílias beneficiadas, a fim de que estas tenham melhoria nas condições de vida no campo. Subdivide-se em linhas de financiamento sendo as seguintes: Combate à Pobreza Rural; Nossa Primeira Terra e Consolidação da Agricultura Familiar.

A adesão à política compensatória de terras apresenta como vantagens e benefícios do PNCF os aspectos como “Participação de estados, municípios e sociedade civil”, ou ainda, a “Descentralização das ações para os Estados e força na participação das comunidades que detêm o maior poder de decisão”. Porém, uma breve atenção ao processo histórico de ajuste fiscal vivenciado na década anterior permite notar os elementos político-econômicos e ideopolíco inerente à política neoliberal. A instrumentalização do discurso da “descentralização das ações do Estado” é resultante da reforma do Estado, neste caso, reforma administrativa e a redução dos recursos do fundo público para o financiamento da política social, além de transferir competências antes do Estado para outros setores da sociedade. Ou ainda, municipaliza e estadualiza serviços mantendo no âmbito do Estado, porém sem garantir as condições objetivas para sua execução.

[...] (1) o assentamento de famílias sem terra como política social compensatória; (2) a “estadualização” dos projetos de assentamento, repassando responsabilidade da União para estados e municípios; (3) a substituição do instrumento constitucional de desapropriação pela propaganda do “mercados de Terras” (REZENDE; MENDONÇA, 2004, p. 09).

Em mesma perspectiva crítica cabe analisar o discurso da “participação efetiva da sociedade civil34”, conforme ressalta a divulgação do PNCF. Tem-se aqui a transformação de serviços considerados não exclusivo do Estado para “[...] propriedade pública não-estatal e sua declaração como organização social” (MONTAÑO, 2010, p. 45, grifos do autor). A evocada “participação” compõe a lógica da “publicização35_{” que promove a transferência de}

responsabilidade do Estado para o mercado, através do denominado “terceiro setor” (idem, grifos do autor). O engodo de maior abertura do Estado a sociedade, através da participação e da realização do controle social como sendo ampliação do exercício da democracia e cidadania está implícito, entre outros aspectos, a transferência de questões públicas de responsabilidade de Estado para as entidades públicas não-estatais de regimento jurídico privado e possibilita o repasse de recursos públicos.

É importante ressaltar que a operacionalização da publicização, inerente à política neoliberal, está subdividida em três conceitos: descentralização, organização social e parceria. No que se refere à descentralização trata-se da transferência de decisões em nível de

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No capítulo seguinte será desenvolvido a perspectiva de sociedade civil citada acima.

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De acordo com Montaño (2010, p. 46) a publicização corresponde a uma perspectiva ideológica inerente a política neoliberal que tem espaço a medida que ocorre a redução do papel do Estado, considerado ineficiente e oneroso. Portanto, a criação de organização sociais não estatais que, ao assumir a responsabilidade sobre questões exclusivas do Estado, realizando gestão e prestação de serviços sociais de forma autônoma mais financiada por recursos públicos inviabilizam o fortalecimento dos serviços públicos.

autoridade mais alto para o mais baixo, ou seja, o que pode ser feito por um poder inferior não deve ser feito pelo poder central. Ao passo que a organização social reflete uma instituição central para o desempenho de atividades, tanto social, como científica. Sendo reconhecidas como controle social, como entidade de produção de bens e serviço sociais, assim o crescimento da entidade e aumento das formas de cooperação e associação faria elevar também o capital social. Por sua vez a parceria é a relação que se constitui entre o Estado e a Organização Social, resultando em desresponsabilização estatal as respostas da questão social (MONTAÑO, 2010, p. 47).

Os elementos expostos acima visam chamar a atenção para a conexão entre os determinantes político-econômicos e ideo-culturais implícito ao discurso disseminado pelo PNCF como “estratégia de implantação do programa” (BRASIL, 2004) que afirmam ter a finalidade de “assegurar a participação efetiva e o controle social” (idem). Questionar sobre qual participação se refere os manuais e normativas do PNCF é, no mínimo, necessário. Haja vista que, a “participação é processo histórico de conquista das condições de autodeterminação. Participação não pode ser dada, outorgada, imposta. Também nunca é suficiente, nem é prévia. Participação existe, se e enquanto conquistada. Porque é processo, não produto acabado” (DEMO, 1988, p. 101). A “participação efetiva” dos beneficiários, talvez represente, de fato, uma justificação ideológica, considerando a crítica histórica da sociedade quanto à distância entre as ações do Estado e aqueles que delegaram a sua existência.

Para máxima ênfase a “participação” o PNCF destaca que o beneficiário é quem escolhe terra, faz a negociação do preço da terra, decide qual entidade prestará assistência técnica, além de realizar a autoseleção dos membros que vão compor Associação para financiar a terra. Assim, de acordo com os manuais do PNCF esta transferência de responsabilidade, na verdade, corresponde em autonomia aos beneficiários. Porém, desconsidera que o público alvo são as pessoas em maior situação de pobreza e, consequentemente, em sua maioria foram privadas do acesso às políticas sociais como educação, saúde, lazer etc. e do exercício político, o exercício da comunicação.

A precária condição de vida de quem tem apenas a posse de sua força de trabalho é colocar sua única propriedade a venda para quem possui a terra. Ocorre que, nas relações de trabalho rural brasileiro, se constrói no campo as mais complexas relações de trabalho. Em momentos fica nítido a relação de patrão e empregado, em outros fica escamoteado este vínculo. O manto da complexidade favorece a máxima exploração da força de trabalho sem a devida e justa remuneração. A consequência dessa relação compromete a efetiva participação

de sujeitos, privados de autonomia ao longo da vida, no PNCF, uma vez que as relações de mando, poder e domínio de quem é o dono da terra, sobre quem não o é se sobressai no momento de uma negociação. Tanto quando a terra a ser comprada for a do próprio patrão, quanto pela introjeção de submissão peculiar as pessoas campo, que culturalmente, são tratadas como ignorantes ou ingênuas. As pessoas do campo são, particularmente, mais suscetíveis a pressões, coações e constrangimentos ao negociar o preço da terra, muitas vezes, com o “patrão”.

Sobre a elaboração das diretrizes, das metas, do regulamento operativo e os manuais de operações do PNCF cabe ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável (CONDRAF), em âmbito nacional. E os Conselhos Estaduais de desenvolvimento Rural Sustentável (CEDRS) são instâncias decisórias de programa, que aprovam os planos estaduais, as propostas de financiamentos e a operação de compra e venda. Já os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentável (CMDRS) correspondem a primeira instância de consultivo sobre o programa, cabe verificar a elegibilidade do beneficiário como pode contribuir na proposta de financiamento.

No que se refere às linhas de financiamento do PNCF36 a de Combate à Pobreza Rural (CPR) tem como público famílias e indivíduos em situação de maior privação econômica e que estão inscritas no Cadastro Único37. Para ter acesso a esta linha é necessário: inicialmente estar organizado em associação constituída legalmente para este fim, posteriormente, pode ser financiado individualmente; ter renda familiar anual de até R$ 9 (nove) mil e patrimônio familiar de até R$ 30 (trinta) mil. O financiamento para aquisição da terra é reembolsável, portanto as famílias tem até 35(trinta e cinco) anos par quitar incluindo 3 (três) anos de carência. Os valores tem origem no Fundo de Terras e da Reforma Agrária, sendo disponível para financiamento até R$ 80(oitenta) mil que pode ser utilizado para Subprojeto de Aquisição de Terras (SAT) e por Subprojetos de Investimento Comunitário/Coletiva (SIC). Os valores utilizados para o SIC são a fundo perdidos (não reembolsável) para o financiamento coletivo por meio de associação e reembolsável para aquisição individual.

A nova linha de financiamento é Nossa Primeira Terra (NPT) destinada aos filhos e filhas de trabalhadores e trabalhadores rurais com idade entre 18(dezoito) e 29(vinte e nove)

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Para melhor aproximação com a realidade do Programa Nacional de Crédito Fundiário adotou-se para análise os critérios atualizado e recentes, considerando o período em análise de 2003 a 2014.

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O Cadastro Único é um instrumento que identifica e caracteriza as famílias e a situação socioeconômica das famílias brasilb eiras, em especial, de baixa renda favorecendo a inclusão social. Em funcionamento desde 2003 foi regulamentado pelo Decreto nº 6.135 apenas em 26 de junho de 2007 e a responsabilidade da gestão em nível federal é do Ministério do Desenvolvimento Social (MDS), que por sua vez é compartilhada com os estados e municípios. Maiores informações consultar a page do MDS. Disponível em: < http://mds.gov.br/assuntos/cadastro-unico/o-que-e-e-para-que-serve> Acesso em 06/08/2017.

anos que queiram da continuidade a suas vidas no campo. Os critérios são ter renda anual de até R$ 30 (trinta) mil e patrimônio em até R$ 60 (sessenta) mil. Os valores para financiamento são os mesmos da linha CPR sendo R$ 80 (oitenta) mil reais e todos os valores são reembolsáveis, tanto para SAT, quanto para SIB (Subprojeto de Infraestrutura Básica). O acesso pode ser de forma coletiva, porém o financiamento é individual. Dispõe do mesmo prazo para quitação e mesmo tempo de carência que a linha anterior, 35 (trinta e cinco) anos para pagamento incluindo 3 (três) anos de carência.

A outra linha de financiamento é a Consolidação da Agricultura Familiar (CAF) destina-se a trabalhadores rurais que já estão trabalhando na terra, ou que tem possuem minifúndios. O perfil de renda é igual aos anteriores sendo de até R$ 30 (trinta) mil a renda familiar anual e o patrimônio anual em até R$ 60 (sessenta) mil. O valor a ser financiado é até R$ 80 (oitenta mil Reais). Sendo o mesmo período de quitação e financiamento e todos os recursos são reembolsáveis.

Em todas as linhas de financiamento é preciso comprovar experiência, entre 5 (cinco) anos e 15(quinze) anos, a depender da linha, em atividade exercida na exploração agropecuária; para todas as linhas trabalhadores rurais não pode ter sido beneficiado por outra política de acesso a terra e nem ter sido proprietário de terra em tamanho equivalente a uma propriedade familiar; não ser servidor público. Para todos os financiamentos são destinados o valor total de R$ 7. 500 (sete mil e quinhentos Reais) para fins de assistência técnica a ser realizada durante 5 (cinco) anos, logo o valor é liberado anualmente em parcelas de R$ 1.500 (Um mil e quinhentos Reais).

Existem ainda, ações complementares em consonância com as metas II PNRA que prevê acesso diferenciado a juventude rural, as mulheres, as pessoas negras, como também, reconhece a necessidade de preservação do meio ambiente e as particularidades regionais destacando o semi-árido. As ações complementares correspondem a disponibilização de adicional no valor de R$ 3 (três mil Reais) para a linha CPR distribuídos entre Juventude, PNCF Mulher e Terra Negra Brasil (para grupos comunidades negras rurais não quilombola). O mesmo valor adicional está direcionado para o meio ambiente e a convivência com o semi- árido. A política agrária do BM sempre recebeu muitas críticas e alguns limites eram expressos na participação do público, tais limites não eram identificados em outros países da América Latina. As críticas resultaram na ampliação do programa e na inserção de outros segmentos, como as mulheres. A renovação do discurso político foi necessária incorporando demandas e contradições vivenciadas, principalmente, pelas classes subalternas, como: o combate à pobreza; preservação ambiental, participação de mulheres. São demandas que

refletem a missão de “eliminação da pobreza” durante a gestão de 1995/2005, que também criou instrumentos para inserir a sociedade civil organizada nos projeto que foram financiados pelo Banco (BARROS, 2014, p. 180).

Para quem se enquadrar nos critérios do PNCF o acesso ao financiamento requer constituir associação e realizar o registro legal, onde o Estatuto Social deve constar como um dos objetivos a compra da terra pelo Programa, como também registrar a divisão do imóvel após a quitação do financiamento. Após a escolha da terra deve-se elaborar uma proposta de financiamento podendo dispor apoio técnico de entidade de assistência técnica credenciada, tal proposta deve registrar informações sobre o imóvel rural a ser adquirido, os investimentos que necessita, as benfeitorias (se houver), as atividades que pretende produzir e a forma de gestão da produção. Em seguida, deve-se procurar a Unidade Técnica Estadual (UTE), os Sindicatos de Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais (STTR) ou Sindicato do Trabalhadores e Trabalhadoras da Agricultura Familiar (SINTRAF), caso seja necessário mais informações.

A organização da associação dos trabalhadores rurais se dá para fins de aquisição da terra, pois a maioria das pessoas, como identificou a pesquisa que será tratada no capítulo seguinte, não tem experiência no exercício da polítiaca. O processo de “autoseleção” realizado pelas famílias fragiliza o processo e a experiência de formulações históricas dos movimentos sociais38 que protagonizaram a luta pelo acesso a terra no Brasil. Na política de acesso a terra pelo mercado, a perspectiva do direito é substituída pela relação mercantil sob a regência do Estado. À medida que a Associação é constituída para fins de financiamento da terra, para compra, a perspectiva do acesso a terra como direito social previsto na Constituição Federal é esvaziada de sentido.

O PNCF como política complementar à reforma agrária, conforme os objetivos e finalidades constantes na Lei nº 93 do FTRA, não trata absolutamente nada quanto a desapropriação de terras que não cumprem a função social da propriedade. Se não combate o latifúndio é questionável ser “complementar a reforma agrária”, considerando que reforma agrária é desconcentração de terra, no máximo. Sendo assim, o latifúndio permanece intocado. A tabela abaixo faz o comparativo entre a meta e o que foi realizável no período proposto. São números expressivos ao considerar a histórica privação e expropriação de terras que vivem os trabalhadores rurais.

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Ano 2003 – 2006 Meta II PNRA Realizado/Nº Famílias

INCRA 400 mil 345.118

PNCF 130 mil 16.158

Tabela 3 Dados do Relatório Anual de Avaliação do Plano Plurianual Exercício 2006 MDA.

Nota-se que embora expressivos não foi possível a efetivação do II PNRA pactuado até 2006, o governo Lula não conseguiu atingir integralmente as metas. A correlação de forças políticas no âmbito do Congresso Nacional, majoritariamente, composto por representante das elites agrárias brasileiras logrou êxito no que se refere a manutenção do latifúndio. Por outro lado os movimentos sociais do campo continuaram a fazer críticas às ações de reforma agrária de mercado implantada desde o Governo FHC. Portanto, contrariando as expectativas dos atores sociais do campo que almejavam reversão da implementação do mercado de terras.

Sobre o PNCF, o Relatório do MDA (BRASIL, 2007, 33) registra como objetivo do programa o acesso à terra por meio do financiamento de terras que não se enquadrem nos critérios de desapropriação por interesse social, seu público beneficiário corresponde a