O Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais (PRONAT).

Se por um lado foram grandes os esforços dos mais diferentes movimentos sociais, que desde a década de 1980 tencionaram o Estado no sentido de fazer aumentar a participação e avançar nas práticas democráticas, também é possível concordar que dentre inúmeras ações do Estado, principalmente em período recente, é possível identificar novas práticas, com privilégio a certo avanço democrático, refletido em aspectos como o aperfeiçoamento institucional nas mais diferentes esferas da sociedade. É este o contexto do PRONAF, que em sua linha de apoio à infraestrutura e serviços municipais pode ser entendido como uma das bases para a estruturação da institucionalidade que sustenta hoje a política de desenvolvimento no espaço rural, articulada pelo MDA.

As práticas de governança, engendradas nos conselhos municipais de desenvolvimento rural sofreram certo alargamento a partir de 2003, com a criação dos territórios rurais. Alargamento no sentido espacial, da necessidade de diálogo entre diferentes municipalidades na formulação de propostas conjuntas, mas, sobretudo na representação social dos conselhos, já que a recomendação do CONDRAF era de que os mesmos contemplassem a representatividade, entendida como participação da base das organizações neste espaço, a diversidade, o que significa incorporar os diferentes atores que formam o território, e a pluralidade, garantida pelo respeito à participação de diferentes entidades com as mais distintas concepções sobre os rumos do desenvolvimento rural (BRASIL, 2004).

Nos documentos institucionais da SDT, aparece claramente o caráter multidimensional proposto aos programas de desenvolvimento territorial e os principais desafios colocados para esta política (SDT, 2005; SDT, 2006b). A secretaria nasce tendo como atribuições

principais a criação dos “territórios rurais de identidade” e a implementação do programa de desenvolvimento sustentável de territórios rurais, fortalecendo os órgãos colegiados, formados pelos colegiados municipais, territoriais, estaduais e o CONDRAF, este na esfera federal. Atualmente o CONDRAF tem sua secretaria sediada na estrutura da SDT, esta que assume dentro da estrutura do MDA a função de pensar estrategicamente o desenvolvimento rural. O apoio aos territórios rurais deveria se dar em um horizonte de longo prazo, portanto exige-se toda uma engenharia de planejamento estratégico, que deve estar atento às especificidades locais, com envolvimento dos atores de cada território. Este processo deve gerar como produto em cada território o Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável (PTDRS), peça de planejamento que orienta as ações prioritárias a serem apoiadas em cada território, distribuídas no tempo.

Do ponto de vista operacional, para fazer avançar a política, a SDT adotou um conjunto de critérios técnicos para definir, delimitar ou quais seriam os territórios rurais no Brasil. Indicadores como o número de assentamentos de reforma agrária (ou assentamentos rurais), presença de populações tradicionais (remanescentes de quilombos e povos indígenas), concentração de pequenos produtores e índice de desenvolvimento humano serviram à elegibilidade das microrregiões classificadas e delimitadas na primeira fase do programa, enquanto territórios rurais.

O segundo passo foi a concertação local, com o envolvimento dos governos estaduais, municipais e outros atores da sociedade nos territórios, para que fossem incorporadas suas percepções sobre o melhor recorte de delimitação do território. Este procedimento visava captar aspectos da identidade, da cultura e das relações localizadas. Este processo resultou na inclusão ou exclusão de municípios no recorte original dos territórios. Este processo também explica a expressão “territórios de identidade” adotada pela SDT ao referir-se sobre os territórios, ou seja, embora se inicie a delimitação física por critérios técnicos, a conclusão do processo depende dos aspectos identitários e dos acordos entre atores locais e a esfera técnica (ECHEVERRI, 2010).

Um dos eixos centrais para a implementação da política de desenvolvimento dos territórios é a criação dos conselhos territoriais. Inicialmente cria-se a Comissão de Instalação das Ações Territoriais (CIAT), depois o Colegiado de Desenvolvimento Territorial (CODETER), estrutura institucional que “significa a base de participação e representação dos atores sociais locais; o cenário de

concertação e negociação; o núcleo central dos processos de planejamento; a instância de controle social e o suporte político para a sustentabilidade de longo prazo da estratégia” (ECHEVERRI, 2010, p. 94). Para Echeverri (2010), a experiência prévia, dos conselhos municipais e o apoio dos estados e municípios foram fundamentais neste processo de conformação dos CODETER, cuja forma de operacionalização foi instituída pelo CONDRAF em 200421.

A ação fundamental dos CODETER está diretamente relacionada à elaboração do Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável (PTDRS). Toda a articulação interinstitucional para a implementação das mais diferentes políticas públicas pode ser feita a partir do território. Para o Território Meio Oeste Contestado, em Santa Catarina, o planejamento se deu a partir de oficinas territoriais, estas com caráter formativo e de mobilização, e que reuniam diferentes atores da sociedade civil e órgão da administração pública, onde foram traçadas as linhas de ação estratégicas, com o objetivo de orientar os investimentos públicos e a articulação das políticas para o alcance dos objetivos traçados (SDT, 2006a).

Para apoiar os territórios rurais, a SDT conta com o Programa de Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais (PRONAT), que é um programa de apoio ao desenvolvimento destes territórios, onde estão reunidas as ações de apoio às institucionalidades territoriais, em aspectos como os da gestão social, articulação de políticas, instalação de infraestrutura de apoio, especialmente à agricultura familiar, além de mecanismos de controle e monitoramento. Este programa conta com recursos do Orçamento Geral da União (OGU), financiando projetos que se enquadrem nos eixos de ação do PTDRS, que podem ser direcionados a Municípios, estados, órgãos da União e instituições sem fins lucrativos.

Especificamente para a instalação de infraestrutura e serviços, com foco na estratégia de dinamização econômica dos territórios, o PRONAT se apoia no PROINF (Projetos de Infraestrutura e Serviços nos Territórios Rurais), enquanto ação orçamentária específica. A forma de apresentação das demandas se dá a partir de “propostas técnicas” por parte dos demandantes (Prefeituras, organizações da agricultura familiar, etc) ao CODETER, sendo os recursos passíveis de serem usados na realização de obras de infraestrutura, como melhoria de estradas e outros, além de aquisição de máquinas, equipamentos para o

fortalecimento da agricultura familiar e no fortalecimento da organização, capacitação dos beneficiários e suas organizações (a exemplo do próprio CODETER, ou cooperativas de agricultores, etc), bem como da capacitação de agentes locais para fomentar o desenvolvimento territorial.

A política de desenvolvimento dos territórios rurais do governo federal tem o mérito de se propor uma política estruturadora, criadora de novas instituições e de novas formas de governança à escala intermediária ao que formalmente se conhece hoje no Brasil. Do ponto de vista operacional, isto ainda impõe um conjunto de desafios, já que o território não se configura como um ente federado, a exemplo dos estados e municípios. Para a liberação dos recursos do PROINF e outros focados nos territórios, a SDT necessita da intermediação ou dos estados ou dos municípios. Além disso, como indica Favareto et.al. (2010), os territórios ainda estariam sendo vistos como meros repositórios de investimentos públicos, onde “as ações são selecionadas pelo Poder Executivo dentre os investimentos que já estavam planejados nos diferentes programas antes dispersos e ofertados aos territórios, a quem cabe definir prioridades dentro desse cardápio” (FAVARETO, 2010, p.35).

Fato mais grave, e desafio ainda maior parece ser a própria continuidade da política, que a partir de 2011 foi perdendo espaço no âmbito do governo federal. Como apontado por Miranda e Tiburcio (2013), a própria continuidade da abordagem territorial como norteadora das políticas públicas do governo federal para o espaço rural, passou a ser uma dúvida. O que ocorreu no governo Dilma Rousseff, segundo os autores, foi um processo de marginalização da política de desenvolvimento dos territórios, que passou de uma condição de centralidade existente no governo anterior, para uma condição marginal. Uma das explicações, segundo os autores, está na priorização de um novo programa, o Brasil Sem Miséria, cuja metodologia de trabalho é diversa e não considera, ou não dialoga com a política territorial.

Um dos resultados deste processo é o esvaziamento dos espaços de sustentação da política em âmbito local, em que os colegiados territoriais perdem protagonismo e as interações existentes se pulverizam e se enfraquecem, onde um “contexto de desmobilização e de desmotivação foi visível, sendo, por vezes, marcado pela avaliação de que o trabalho atualmente efetuado nos colegiados era um “tempo perdido”, tendo em vista a paralisação da iniciativa governamental” (MIRANDA E TIBURCIO, 2013, p: 327).

Neste sentido, caberia questionar até que ponto estes espaços instituídos, criados no âmbito da política pública, podem ser efetivamente considerados territórios. Embora assim denominados, não necessariamente se encontra correspondência na teoria. Um dos aspectos elementares está na fragilidade das relações dos atores, que se reúnem entorno da política. A menor hesitação da política leva à desmobilização dos atores? Ao que parece, é mais um conceito a serviço do arcabouço político, do que territórios efetivamente. Claro que esta afirmação não pode ser generalizada a todos os territórios que compõe a política,ao menos sem o estudo aprofundado das relações que os formam, quando estas são independentes da orientação dada pela política pública, ou seja, são considerados elementos da formação social e de aspectos identitários.