4. A Reabilitação Urbana em Portugal
4.8. Programas de apoio à reabilitação: RECRIA, REHABITA, RECRIPH e
Do conjunto de programas de apoio à reabilitação vigentes com componente financeira, apresenta-se uma breve descrição de todos, sendo que cada um assume uma vocação específica ao nível do âmbito, dos beneficiários e das condições de acesso.
Decorrente da estrutura de gestão partilhada e funcionamento em cooperação verificada na generalidade dos programas, a governança territorial assume-se como uma temática relevante ao nível das políticas públicas institucionais, como é o caso das políticas direccionadas para a reabilitação urbana. A conjugação de interesses, objectivos e visões nacionais, regionais e locais, obriga a uma partilha de gestão, traduzida em acordos de cooperação interinstitucional. Estes acordos, verificam-se a níveis distintos, podem realizar-se entre instituições de níveis hierárquicos distintos ou entre actores com o mesmo nível, traduzindo-se assim numa cooperação vertical e/ou horizontal.
Ao nível governamental, identifica-se o IHRU93 como a entidade com competências no domínio da habitação. Estas competências conduzem ao desenvolvimento de soluções de acesso a uma habitação condigna94, conciliando as políticas do governo, nas áreas da habitação e da reabilitação urbana, com a política de cidades, bem como os aspectos da salvaguarda e valorização do património em paralelo com as preocupações sociais. Face ao seu papel estratégico de articulação, o seu modelo de participação e interacção com os diversos parceiros apresenta-se sob o domínio de valores como a eficiência, a responsabilidade e a qualidade.
92
De acordo com o estabelecido nos Despacho n.º 23/90 de 6 de Novembro.
93
DL n.º 207/2006 de 27 de Outubro – Lei Orgânica do MAOTDR, que esteve na origem da reestruturação e redenominação do INH juntamente com o IGAPHE e a DGEMN.
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N.º 1 do art. 65 da CRP “Todos têm direito, para si e para a sua família, uma habitação de dimensão adequada, em condições de higiene e conforto e que preserve a intimidade pessoal e a privacidade familiar”.
Do leque de actividades do IHRU, que passam por diversos domínios desde a promoção e divulgação de boas práticas na área da habitação, reabilitação urbana e património arquitectónico, promoção / participação em iniciativas de intervenção territorial integrada até ao domínio da regulação com a emissão de pareceres, certificações e fiscalizações destaca-se de seguida neste estudo a sua actuação no domínio do financiamento de habitação e de reabilitação urbana e no apoio e incentivo ao arrendamento urbano.
No que concerne ao financiamento à habitação e à reabilitação urbana distinguem-se duas tipologias de apoios financeiros, a Comparticipação e o Empréstimo. A comparticipação assume um carácter de apoio não reembolsável, financiados pelos fundos estruturais e pelo fundo de coesão. O empréstimo apresenta-se com um carácter temporário e reembolsável. Em ambos os casos podem ter como beneficiários entidades públicas (municípios, empresas municipais, IPSS’s, …), cooperativas e particulares.
A aposta na reabilitação é encarada pelo Governo como um elemento com efeito multiplicador na Economia e no Emprego, mas também com impactes estruturais ao nível da Competitividade, da Sustentabilidade e da Coesão.
O programa RECRIA apresenta objectivos que se distinguem dos demais pelo seu enfoque em fogos alvo de correcção extraordinária das rendas95, e sendo o congelamento das rendas apontado como um factor que favoreceu a degradação do edificado nas cidades do Porto e Lisboa96 destaca-se este programa atribuindo-lhe neste trabalho uma maior relevância consagrando-lhe uma descrição mais pormenorizada das suas condicionantes e dos seus procedimentos.
95
Nos termos da Lei n.º 46/85 de 20 de Setembro.
96
“… por razões diversa, de ordem global, mas também reforçadas por motivos específicos(como o congelamento de rendas e suburbanização tardia) são muitos os prédios que apresentam sinais de marcada decadência e degradação, face à ausência de qualquer beneficiação há longas décadas.” FERNADES, 2006:6.
4.8.1. RECRIA
Regime Especial de Comparticipação na Recuperação de Imóveis Arrendados
Sob a tutela do Ministério da Habitação, Urbanismo e Construção, foram definidos os princípios e as bases, através do Decreto-Lei n.º 704/76 de 30 de Setembro97 para o lançamento de programas de apoio e financiamento de operações que incluíam entre outros domínios as operações de reabilitação urbana tal como o previsto no artigo 1.º “ (…) autorizado a lançar um programa especial para a reparação de fogos ou imóveis em degradação (PRID) destinado à concessão de empréstimos e subsídios para obras de reparação, conservação e beneficiação do património habitacional nacional público e privado, urbano e rural (...) ”.
As tipologias previstas para financiamento ao nível municipal estavam definidas no artigo 3.º e incluíam:
● Obras de conservação, reparação ou beneficiação em edifícios habitacionais pertencentes ao município ou realizadas por este em substituição dos senhorios ao abrigo dos artigos 10.º98, 12.º, 165.º e 166.º do Regulamento Geral das Edificações Urbanas; que atribui competências ao município para realizar obras em edifícios habitacionais privados que visem a restituição das condições de salubridade e segurança definidas por lei.
● Atribuição de empréstimos a particulares para financiamento de obras de reparação, conservação ou beneficiação de habitações, quer para habitações próprias, quer arrendadas.
O RECRIA, instituído pelo DL n.º 4/88 de 14 de Janeiro e alterado pelos Decretos - Leis nºs 420/89, de 30 de Novembro, 197/92, de 22 de Setembro, e 104/96, de 31 de Julho é actualmente regulamentado pelo DL n.º 329-C/2000 de 22 de Dezembro.
De acordo com o diploma em vigor, o Programa Recria visa financiar a execução das obras de conservação e beneficiação que permitam a recuperação de fogos e imóveis em estado de degradação.
97
Revogado pelo artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 220/83, de 26 de Maio.
98
Revogado pela alínea e) do artigo 129º do diploma que estabelece o RJUE, Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 177/2001, de 4 de Junho.
O processo de reabilitação urbana, aposta dos sucessivos governos e com exemplos expressivos desde 1974 (com a criação do CRUAB, com aplicação no centro histórico do Porto), teve recentemente um novo avanço com a publicação do Regime Jurídico da Reabilitação Urbana DL n.º 307/2009 de 23 de Outubro. Este novo regime, veio introduzir alterações tanto no modelo de gestão como na estruturação, ou seja, no que diz respeito à definição e circunscrição de competências, nomeadamente em situações em que o município não seja entidade gestora das áreas de reabilitação urbana, ou das áreas críticas de reabilitação e reconversão urbanística.
Em articulação com o regime jurídico, há um conjunto de aspectos complementares com a reabilitação urbana que se afiguram fundamentais para a obtenção dos objectivos em causa, nomeadamente aspectos de ordem fiscal, económica e financeira. Nos aspectos fiscais, note-se que para além dos benefícios que incidem sobre a reabilitação urbana inscritos em sede de Orçamento de Estado temos o Estatuto dos Benefícios Fiscais.
Da parte do Estado esteve sempre presente a necessidade de existência de apoios à reabilitação traduzidos em programas direccionados a municípios bem como a particulares, destacando-se a articulação entre financiamentos a fundo perdido com linhas de financiamento bonificadas.
O capítulo VIII do DL n.º 307/2009 de 23 de Outubro, define o financiamento de operações de reabilitação urbana, dispondo no nº1 do artigo 74.º que “ o Estado pode, nos termos previstos na legislação sobre a matéria, conceder apoios financeiros e outros incentivos aos proprietários e a terceiros que promovam acções de reabilitação de edifícios e, no caso de operações de reabilitação urbana sistemática, de dinamização e modernização das actividades económicas”.
Têm acesso ao Programa RECRIA – Regime Especial de Comparticipação na Recuperação de Imóveis Arrendados, os senhorios e proprietários de fogos, que tenham sido alvo de um procedimento de actualização de renda ao abrigo do regime de correcção extraordinária, bem como os inquilinos e os municípios que ao abrigo do definido DL nº. 329-C/2000 de 22 de Dezembro se substituam aos senhorios na realização das obras em fogos com rendas susceptíveis daquela correcção.
São elegíveis edifícios que possuam pelo menos um fogo habitacional que reúna as condições definidas anteriormente em relação à actualização extraordinária de rendas.
Apenas são elegíveis operações que se enquadrem numa das seguintes tipologias: obras de conservação ordinária; obras de conservação extraordinária e obras de beneficiação, que se enquadrem na lei geral ou local e se tornem necessárias para a concessão de licença ou autorização de utilização.
Entende-se por obras de conservação ordinária “a reparação e limpeza geral do prédio, obras impostas pela Administração Pública e, em geral, as destinadas a manter o prédio nas condições requeridas pelo fim do contrato e existentes à data da sua celebração”. As obras de conservação extraordinária “são ocasionadas por defeito de construção do prédio ou por caso fortuito ou de força maior, e, em geral, as que não sendo imputáveis a acções ou omissões ilícitas perpetradas pelo senhorio, ultrapassem, no ano em que se tornem necessárias, dois terços do rendimento líquido desse mesmo ano”. Por obras de beneficiação” consideram-se todas as restantes”; as obras necessárias para concessão da autorização de utilização serão todas aquelas que reorganizem os espaços de uma fracção habitacional de modo a cumprir os requisitos normativos do RGEU99.
A concretização do Programa RECRIA teve, tem e poderá vir a ter um efeito de mudança importante na reabilitação urbana, nomeada e especificamente em termos de imóveis arrendados em estado de degradação, permitindo a criação de condições económicas e financeiras para a dinamização do mercado de arrendamento e da melhoria das condições de habitabilidade do parque habitacional das cidades portuguesas.
Fig. 13 - Prédio sito na Rua D. Manuel II n.º 170 no Porto100
99
De acordo com os artigos nºs 121.º e 122.º que regulam a “valorização estética” do edificado.
100
1.º Prémio Nacional RECRIA 2007 (9.ª edição); projecto dos arquitectos Matilde Seabra e Ivo Poças Martins.
O Programa RECRIA, no caso de operações em edifícios que disponham de habitações devolutas, pode ainda ser conjugado com o Programa de solidariedade e apoio à recuperação de habitação - SOLARH, aplicável quando sejam propriedade de pessoas singulares com baixo rendimento, ou sejam fracções devolutas. Através da análise dos dados constantes no Relatório de Monitorização dos Programas Públicos de Habitação do Observatório Habitação e Reabilitação Urbana, respeitantes ao programa RECRIA, verifica-se uma reduzida procura do programa, o que se traduz numa baixa contratualização, notando-se mesmo uma ligeira tendência de diminuição.
Uma situação que poderá contribuir negativamente para o sucesso da aplicabilidade do Programa RECRIA ao nível dos procedimentos de decisão prende-se com a transferência ou não das competências de apreciação arquitectónica dos projectos com vista ao licenciamento e respectiva emissão de autorização de utilização. Até porque, no caso da transferência das competências para uma entidade distinta da Câmara Municipal, nomeadamente para uma SRU, incorre-se numa possível situação de dupla parametrização dos elementos de apreciação de projectos. A de transferência de competência é limitada à área definida como ARU, implicando assim a necessidade de duplicação de serviços afectos à apreciação dos projectos RECRIA, consoante este esteja ou não inserido numa área de reabilitação urbana a via de instrução do processo é diferente obrigando a uma tramitação mais complexa, mais morosa, mais dispendiosa para os serviços municipais/públicos originando assim por vezes incoerências nos procedimentos.
4.8.2. REHABITA
Regime de Apoio à Recuperação Habitacional em Áreas Urbanas Antigas
O Regime de Apoio à Recuperação Habitacional em Áreas Urbanas Antigas - REHABITA101, é uma adaptação dos princípios do Programa RECRIA direccionado para o financiamento de operações de reabilitação urbana levada a cabo por municípios nos seus centros históricos. Este Programa passa pela parceria entre o IHRU e os municípios aderentes.
101
O financiamento deste programa, destina-se a operações de conservação, beneficiação ou reconstrução de edifícios habitacionais nos núcleos urbanos históricos e integrados em áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística102.
As obras financiadas incluem obras de conservação, beneficiação ou de reconstrução de edifícios habitacionais englobando também as despesas de realojamento temporário ou definitivo das populações de edifícios que estejam inseridos em áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística103. Nestas áreas, os municípios têm direito de preferência na alienação dos imóveis104.
O REHABITA permite uma majoração de 10% face às verbas do RECRIA face aos valores de fundo perdido a suportar pelo IHRU ocorrendo o mesmo nas despesas de realojamento. Para as despesas que os Municípios incorrem com o realojamento é possível obter uma verba de 40% a fundo perdido e um financiamento bonificado de 40% junto do IHRU ou instituição bancária. Como complemento ao apoio concedido aos municípios e nos casos em que o município se substitui aos proprietários ou senhorios, é disponibilizado uma linha de empréstimo bonificado para financiar o valor não comparticipado.
De salientar que as operações, por vezes, implicam o realojamento provisório ou definitivo dos moradores, nesses casos a situação é tratada de acordo com o normativo do PER105, no que ao regime apoiado diz respeito.
4.8.3. RECRIPH
Regime Especial de Comparticipação e Financiamento na Recuperação de Prédios Urbanos em Regime de Propriedade Horizontal
Para apoiar obras nas áreas comuns de edifícios em regime de propriedade horizontal existe o Regime Especial de Comparticipação e Financiamento na Recuperação de Prédios Urbanos em Regime de Propriedade Horizontal – RECRIPH106.
Para beneficiar deste programa é necessário reunir as seguintes condições:
102
art.º 41 do DL n.º 794/76 de 5 de Novembro.
103
Também se aplica em operações em centros urbanos relativas a Medidas Cautelares contra o Risco de Incêndio, de acordo com os nºs 2 e 3 do art.º 1 do DL n.º 426/89 de 6 de Dezembro.
104
De acordo com os art.º 27 e 28 do DL n.º 794/76 de 5 de Novembro.
105
Abordado de forma detalhada no ponto 4.6.
106
• Tenham sido construídos até à data de entrada em vigor do RGEU, aprovado pelo D.L. n.º 38382, de 7 de Agosto de 1951, ou após essa data, os que tenham Licença de Utilização emitida até 1 de Janeiro de 1970;
• Sejam compostos pelo menos por 4 fracções autónomas, podendo uma delas ser afecta ao exercício de uma actividade de comércio ou pequena indústria hoteleira.
Este programa contempla duas vertentes, a de financiamento a fundo perdido que pode atingir 20% do total da despesa elegível e o financiamento com reembolso até 10 anos do montante restante. Do montante da comparticipação o IHRU suporta 60% e o município 40%.
Este programa é comparticipado pelo IHRU e pelos municípios aderentes. No caso em que as obras de conservação ordinária e extraordinária das partes comuns já tenham sido realizadas existe a possibilidade de recorrer à parte de financiamento para realização de obras no interior das fracções autónomas.
4.8.4. SOLARH
Programa de Solidariedade e apoio à Recuperação de Habitação
Programa de Solidariedade e Apoio à Recuperação de Habitação - SOLARH107, apresenta- se como um programa com um carácter de solidariedade na medida em que permite a concessão de empréstimos sem juros pelo IHRU, para realização de obras de conservação em habitações de agregados com baixos rendimentos108. Também são elegíveis operações em habitações devolutas de que sejam proprietários os municípios, as instituições particulares de solidariedade social, as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa que prossigam fins assistenciais, e as cooperativas de habitação e construção.
Como condições de acesso para as obras de conservação e de beneficiação em habitação própria permanente consideram o rendimento anual bruto da família sendo que deve ser igual ou inferior a:
• “Duas vezes e meia o valor anual da pensão social por cada indivíduo maior até ao
segundo;
• Duas vezes o valor anual da pensão social por cada indivíduo maior a partir do
terceiro;
• Uma vez o valor anual da pensão social por cada indivíduo menor.” 109 107 DL n.º 7/99 de 8 de Janeiro. 108 IBIDEM n.º 1 do art.º 1.º 109
A habitação objecto das obras a financiar deve ser propriedade de um ou mais membros do agregado familiar há, pelo menos, cinco anos110. Os particulares também podem recorrer a este programa para realizar obras de conservação e de beneficiação em habitações devolutas de que sejam proprietários, desde que no prédio que integra a habitação ou habitações a financiar exista, pelo menos, uma habitação com arrendamento cuja renda tenha sido objecto, ou fosse susceptível, de correcção extraordinária nos termos da Lei n.º 46/85, de 20 de Setembro. Nestes casos o montante máximo de financiamento é de 11.971,15€ por fracção com um prazo máximo de amortização de 30 anos.
4.9. POLIS
O Programa de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental das Cidades – Polis111, tem na melhoria da qualidade de vida nas cidades o seu principal objectivo. As suas intervenções desenvolvem-se no âmbito urbanístico e ambiental, visando a atractividade e competitividade dos territórios, designadamente dos centros urbanos. Ao nível da governança do programa, destaca-se o modelo de parcerias estabelecidas entre o Governo e as Câmaras Municipais.
Objectivos Programa POLIS
Desenvolver grandes operações integradas de requalificação urbana com uma forte componente de valorização ambiental;
Desenvolver acções que contribuam para a requalificação e revitalização de centros urbanos e que promovam a multifuncionalidade desses centros;
Apoiar outras acções de requalificação que permitam melhorar a qualidade do ambiente urbano e valorizar a presença de elementos ambientais estruturantes tais como frentes de rio ou de costa;
Apoiar iniciativas que visem aumentar as zonas verdes, promover áreas pedonais e condicionar o trânsito automóvel em centros urbanos.
Tabela 2 - Objectivos do programa POLIS
110
IBIDEM Alínea a) n.º 3 do art.º 3.º.
111
Para atingir os objectivos propostos e face à multidimensão de domínios de intervenção, o POLIS apresenta uma estrutura112 de linhas de actuação que distingue as Componentes de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental, as áreas classificadas como Património Mundial, as áreas de realojamento e as medidas complementares para melhoria das condições urbanísticas e ambientais das cidades. No seio de cada componente foram definidas linhas de acção, que permitem criar uma objectividade maior, de modo a abranger determinadas tipologias, que pela sua especificidade requerem modos de acção diferentes.
Em seguida apresenta-se de forma esquemática a estrutura do Programa POLIS.
Componente e Linhas de Acção do POLIS
Componente 1 – Operações integradas de Requalificação Urbana e Valorização
Ambiental:
Linha 1 – Intervenções identificadas pela sua relevância e natureza exemplar; Linha 2 – Outras intervenções a identificar;
Componente 2 – Intervenções em Cidades com Áreas Classificadas como Património
Mundial;
Componente 3 - Valorização Urbanística e Ambiental em Áreas de Realojamento
Componente 4 – Medidas Complementares para Melhorar as Condições Urbanísticas e
Ambientais das Cidades:
Linha 1 – Apoio a novas formas de mobilidade no espaço urbano;
Linha 2 – Apoio à instalação de sistemas de monitorização e gestão ambiental; Linha 3 – Apoio à valorização urbanística e ambiental na envolvente de estabelecimentos de ensino;
Linha 4 – Apoio a acções de sensibilização e educação ambienta
Linha 5 – Apoio a outras acções com impacte positivo na qualidade da vida urbana.
Tabela 3 - Estrutura do programa POLIS
Fonte: Programa POLIS
O Programa POLIS veio marcar uma nova abordagem na relação entre Estado e Autarquias Locais, o Modelo Institucional inicial que previa a criação de Sociedades
112
Polis113 estabelecendo parcerias entre o Ministério que tutela o Ordenamento do Território e as respectivas Câmaras Municipais.
De acordo com o previsto estas parcerias consubstanciavam apenas capitais públicos através de Sociedade Anónimas ficando o Estado com uma participação de 60% e a Autarquia com 40%.