PROJETOS DE LEI DO SEGUNDO MANDATO

Os Projetos de Lei apresentados no segundo mandato de Josué de Castro orbitaram em torno das temáticas agrária, alimentar e acadêmica. Enfocou a questão agrária em dois momentos, clamou por uma política nacional de abastecimento e tratou também temas acadêmicos como: a importância do Conselho Nacional de Pesquisas, a regularização do ensino superior de nutrição e da profissão de nutricionista. Por fim, contemplou seus apoiadores, apresentando autorizações para liberação de verbas por ocasião do centenário do município de Barreiros (PE), do congresso dos economistas do Nordeste, do congresso mundial dos educadores, além da aquisição da biblioteca do escritor Olívio Montenegro. (intelectual pernambucano que lhe fez o primeiro convite profissional, chamando Castro para trabalhar na Secretaria de Educação do Estado de Pernambuco, fato que não deu certo em decorrência da Revolução de 1930).

Em maior número que os projetos apresentados no primeiro mandato, Castro apresenta-se mais propositivo no início do mandato, recolhendo-se mais quando a situação político-institucional brasileira se complica, com a renúncia de Jânio Quadros, a tentativa de golpe e a organização parlamentarista, fazendo com que os arranjos políticos tomassem mais tempo do deputado.

Conforme consta no Centro de Documentação do Congresso Nacional, em seu segundo mandato Josué de Castro apresentou os projetos de lei expostos cronologicamente conforme o quadro a seguir:

PROJETOS DE LEI DO SEGUNDO MANDATO

19/03/1959 - Projeto de Lei 11/1959

Define os casos de desapropriação por interesse social e dispõe sobre sua aplicação. 20/05/1959 - Projeto de Lei 290/1959

PROJETOS DE LEI DO SEGUNDO MANDATO

10/06/1959 - Projeto de Lei 442/1959

Dispõe sobre a utilização de terras nas áreas de monocultura intensiva e de extrativismo industrial para culturas básicas de produtos alimentares.

12/06/1959 – Projeto de Resolução 20/1959

Cria comissão especial para proceder a investigações e estudos necessários a elaboração de projetos de lei que consubstanciem uma política nacional de abastecimento.

15/09/1959 – Projeto de Lei 904/1959

Dispõe sobre o ensino superior de nutrição, regula o exercício da profissão de dietista (nutricionista) e dá outras providencias.

11/02/1960 - Projeto de Lei 1523/1960

Autoriza o poder executivo a abrir, pelo Ministério da Fazenda, o crédito especial de Cr$ 3.000.000,00 para atender às despesas com as comemorações do centenário do município de Barreiros, estado de Pernambuco.

16/03/1960 - Projeto de Lei 1593/1960

Autoriza o poder executivo a abrir, pelo Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, o crédito especial de Cr$ 1.000.000,00, para auxiliar as despesas do primeiro Congresso de Economistas do Nordeste, a realizar-se em outubro de deste ano.

18/04/1960 - Projeto de Lei 1801/1960

Autoriza o poder executivo a abrir, pelo Ministério da Educação e Cultura o crédito especial de Cr$ 2.000.000,00 para auxílio a representação do Brasil no terceiro Congresso Mundial de Educadores, a realizar-se na segunda quinzena de 1960, Conacri, capital da Republica da Guiné.

26/06/1962 - Projeto de Lei 4420/1962

Autoriza o poder executivo a abrir, pelo Ministério da Educação e Cultura, o crédito especial de Cr$ 2.000.000,00 (dois milhões de cruzeiros), para aquisição de biblioteca do escritor Olívio Montenegro.

Quadro 06: Projetos de Lei do segundo mandato Fonte: Brasil. DCN _ Diário do Congresso Nacional

O primeiro Projeto de Lei apresentado no segundo mandato de Josué de Castro tratou dos ―casos de desapropriação por interesse social e dispõe sobre sua aplicação‖. Nesta temática, muito cara ao seu autor, a desapropriação por interesse social deveria ser uma ação pública que visasse "promover a justa distribuição da propriedade ou condicionar o seu uso ao bem-estar social". (CASTRO, 19 mar.1959) O projeto foi elaborado por uma equipe de estudiosos que já colaboravam com Castro em pesquisas de cunho acadêmico, são eles: Pompeu Acioly Borges, Elyseu Alvares Pujol, Pedro Borges, Nelson Coutinho, Ignácio Mourão Rangel, Hélio de Almeida Brum, Souza Barros, Álvaro da Silva Cunha e Waldecir Lopes. Seu objetivo foi: "propiciar ao Govêrno instrumento legal com que possa promover a desapropriação por interêsse social, medida indispensável em uma reforma agrária de base econômica e no interêsse da coletividade". (CASTRO, 19 mar.1959)

É importante lembrar que anteriormente Josué de Castro já havia participado da Comissão Nacional de Política Agrária, criada em julho de 1951, no segundo governo Vargas, ―com objetivo de estudar e propor ao Presidente da República as medidas necessárias à organização e desenvolvimento do meio rural‖ (SCHAPPO, 2008, p. 208). Assim, pode-se considerar que tal experiência

contribuiu para sua análise crítica em relação às possibilidades de reforma agrária no país. Observando a ineficácia dos instrumentos legais existentes, Josué elabora, posteriormente, propostas inovadoras em seu projeto de reforma agrária (1959) no que se refere aos dispositivos legais que possibilitassem, na prática, a desapropriação por interesse social. (SCHAPPO, 2008, p. 208)

Ainda, é importante esclarecer que este assunto já havia sido analisado na obra Geografia da Fome, de 1946, cuja avaliação de Josué de Castro sobre os impedimentos a uma Reforma Agrária brasileira era:

O principal obstáculo a ser superado é sem nenhuma dúvida a rigidez do preceito constitucional (art. 141, § 6.°), que garante o direito de propriedade, só admitindo sua desapropriação mediante o pagamento prévio em dinheiro pelo justo valor. Se esse ―justo valor‖ for entendido como preço de mercado, segundo a tradição privativista de nossos tribunais, torna-se praticamente inviável qualquer reforma agrária, sem prévia reforma constitucional, em face da soma fabulosa de recursos necessários para desapropriar largos tratos de terra. Se ―justo valor‖, porém, nos casos de desapropriação por interesse social e tendo em vista o novo sentido social que o art. 147 da Constituição Federal empresta ao uso da propriedade for conceituado de outra forma, como, por exemplo, o ―custo histórico‖, tal qual propõem Seabra Fagundes, Carlos Medeiros da Silva e Hermes Lima, ou como o ―valor tributado‖, de acordo com a sugestão de Pompeu Acioly Borges, então sim, poderão ser superadas as limitações contidas no aludido art. 141, § 6.° da Constituição. (CASTRO, 1884, p. 300)

Para isso, considerou interesse social como sendo: ―o aproveitamento de todo bem improdutivo ou explorado sem correspondência com a natural vocação agrícola do lugar‖. Logo, o interesse social deveria ser aplicado quando ocorressem a intensificação da exploração agrícola sem obediência ao plano de zoneamento agrícola; além de situações em que seja necessária a criação de núcleos de colonização e povoamento, de frentes de trabalho, de construção de casas populares, a instalação de atividades industriais que estejam nos planos de

zoneamento industrial, para a realização de serviços públicos como saneamento, locais de armazenamento, eletrificação, etc.

Este não é um projeto novo, mas apresenta-se como mais elaborado que seus predecessores, pois estabeleceu que a indenização pela propriedade "corresponderá ao valor a ela atribuído no último lançamento de imposto territorial, levando-se em conta as benfeitorias realizadas". (CASTRO, 19 mar.1959)

Sua exploração se daria diretamente "a quem se obrigue a dar-lhes a destinação social prevista" e sua aplicação recai sobre os imóveis rurais inexplorados ou de baixa produtividade, podendo gerar a perda da propriedade ou de sua exploração temporária. (CASTRO, 19 mar.1959)

O projeto apresentado estende-se também para instruir como deveria se dar a utilização temporária do bem expropriado, importante numa legislação agrária por causa dos empecilhos constitucionais criados à desapropriação definitiva, possibilitando ao poder público, com despesas menores, dispor com mais rapidez de terras para fins de exploração econômica.

Esta alegação constitucional de que o uso da propriedade está condicionado ao bem-estar social foi utilizada por Francisco Julião em 12 de julho de 1957, quando era deputado estadual por Pernambuco. Ele apresentou o primeiro projeto de desapropriação por interesse social na Assembléia Legislativa, solicitando a desapropriação do Engenho Galiléia. Sua iniciativa foi desconsiderada pelo Governo Cordeiro de Farias, mas, dois anos depois (1959) no Governo Cid Sampaio, Carlos Luiz de Andrade, outro deputado do PSB, apresentou projeto com o mesmo teor e foi bem-sucedido. Sobre isto, comentou Santiago (2001, p. 28):

Cid assinou o decreto de desapropriação na sacada do Palácio do Campo das Princesas (sede do Governo), diante de uma multidão de camponeses. Era um fato inédito na História pernambucana. Os camponeses festejaram sua primeira grande vitória; os proprietários e os conservadores, alarmaram-se.

Certamente, a articulação de Josué de Castro com Francisco Julião foi importante para que também em 1959 fosse apresentado um projeto, em escala nacional, regulamentando os atos de desapropriação das terras por interesse social, já previstos na constituição de 1946.

Apesar dos seus avanços jurídicos, a indenização dos fazendeiros, prevista no Projeto de Lei de Josué de Castro era um ponto polêmico e recusado por Julião,

o qual declarou: ―Não aconselho as desapropriações em todos os casos, dado que tal procedimento acarretaria despesas fora do alcance do erário de qualquer estado‖. (JULIÃO apud SANTIAGO, 2001, p. 28)

Anos depois, para demarcar sua posição frente a tantas propostas reformistas em discussão, Francisco Julião achou por bem anexar o termo ―radical‖ para denotar a ausência de concessões às elites, inclusive na sua proposta de Reforma Agrária sem indenizações, sobre isto comentou: "De reformas de base fala o latifúndio. Impõe-se assim que se acrescente o adjetivo 'radical' a cada reforma de base para que seja reforma de verdade e nunca uma mistificação, um engodo, uma mentira para enganar as massas". (JULIÃO, 1963 apud BASTOS, 1984, p. 121)

Assim, a Reforma Agrária Radical reivindicada no I Congresso Nacional dos Lavradores e Trabalhadores Agrícolas, de 1961, consistia em alguns itens, dentre eles: "urgente eliminação do §16 do Artigo 141, da Constituição Federal, de modo que as indenizações por interesse público sejam feitas mediantes títulos do poder público, resgatáveis a longo prazo e a juros baixos". (JULIÃO, 1963 apud BASTOS, 1984, p. 124)

Esta posição adotada pelos movimentos sociais indicava um descompromisso com o princípio jurídico da propriedade privada capitalista, além de buscar solucionar o problema da chamada ―indústria da desapropriação‖, na qual os fazendeiros terminavam majorando o valor de suas terras e causando danos ao erário público.

Foi preocupado com a supervalorização das indenizações que Castro justificou seu projeto, pois nele: "Tentaremos uma outra solução que permita abrir as portas para a reforma agrária de que tanto carece o país. Tudo se resume em examinar mais a fundo a expressão ‗justa indenização‘". (CASTRO, 19 mar. 1959) O desafio de Josué de Castro era o de promover a distribuição de terras sem ferir a constituição nem os gastos públicos, pois seu compromisso é bem equilibrado entre as razões do Estado capitalista e a dos camponeses.

Atualmente os tribunais interpretam a indenização como sendo "o valor real e atual do bem desapropriado". Contudo, uma nova lei poderia regular o que seria esta "justa indenização" sem ferir a Constituição.

Urge, pois, modificar essas estruturas através de uma reforma técnica e racionalmente concebida. Esta reforma deve ser planejada

como um processo de revisão das relações jurídicas e econômicas entre os que detêm a propriedade rural e os que nela trabalham. (CASTRO, 19 mar. 1959)

Partindo desta premissa jurídico-econômica, foi que Josué de Castro postulou

no seu primeiro Projeto de Lei do segundo mandato parlamentar, que ―nos casos especialíssimos de desapropriação por interêsse social, em que se visa

ao bem comum, será perfeitamente justo, moralmente defensável e tecnicamente inobjetável, admitir como base de indenização o valor atribuído à propriedade para fins fiscais". (CASTRO, 19 mar. 1959) Com isto, poderia se reduzir consideravelmente o custo das indenizações e, como efeito secundário, melhorar a arrecadação dos tributos, pois levaria o proprietário a declarar o valor real de suas terras, com medo dela ser subavaliada em caso de desapropriação por interesse social52_.

Este projeto de lei, segundo analisou Schappo (2009, p. 6) possuía um conjunto de proposições as quais ―aliavam-se às de outros intelectuais e movimentos sociais de esquerda envolvidos na construção de um projeto de desenvolvimento nacional para o país‖. Além disso, o próprio Josué afirmou que ele era ―a pedra de toque‖ geradora de condições legais necessárias para o Projeto de Lei 442/1959, o qual dispunha sobre a utilização de terras nas áreas de monocultura intensiva e de extrativismo industrial para culturas básicas de produtos alimentares.

O segundo Projeto de Lei apresentado no segundo mandato de Josué de Castro se referiu à venda de bens móveis pelo Conselho Nacional de Pesquisas, autorizada como forma de alienação do patrimônio que não tem mais condição de uso. Na justificativa do projeto, Castro demonstrou grande conhecimento jurídico, analisando o código civil e as normas de contabilidade pública.

No terceiro Projeto de Lei, que ―dispõe sobre a utilização de terras nas áreas de monocultura intensiva e de extrativismo industrial para culturas básicas de produtos alimentares‖, Josué de Castro baseou-se no pressuposto de que nas terras exploradas pela monocultura e pela atividade mineradora há uma grande dificuldade de produção agrícola por parte das lavouras de subsistência, o que por conseqüência elevaria o preço dos alimentos.

52

O presidente João Goulart encaminhou à Câmara dos Deputados, em 15 de abril de 1963, o projeto de emenda constitucional para a reforma agrária que possibilitaria a indenização de desapropriações com títulos da dívida pública e não em dinheiro (como estabelecia a Carta Magna) conforme solicitação do I Congresso Nacional dos Lavradores e Trabalhadores Agrícolas ocorrido em 1961.

Esta premissa já havia sido elaborada em seu primeiro mandato, em um discurso proferido em 1956, no qual propôs a criação de uma Comissão Permanente para administrar a Reserva Alimentar de Emergência do Polígono das Secas. Em 1959, Castro propõe:

Artigo 3º _ O poder público promoverá a desapropriação por interêsse social, com perda total ou utilização temporária da propriedade, nas áreas monocultureiras ou em terras adjacentes à área cultivada pelas usinas de açúcar, fazendas de cacau e outras explorações de caráter acentuadamente monocultor, para nelas permitir o estabelecimento de lavouras de subsistência. (CASTRO, 10 jun. 1959)

Segundo sua proposta, os três primeiros anos de sua aplicação deveriam ocorrer na região Nordeste, cabendo ao serviço Social Rural o encargo de executá- la e de promover as culturas de subsistência, aplicando nesse programa verbas oriundas da arrecadação do açúcar. As demais verbas necessárias deveriam ser complementadas pelo Fundo do Programa de Produção e Melhoria Alimentar e pelo governo federal. Portanto, pode-se considerar que este projeto buscou ―reinventar‖ as funções do Serviço Social Rural, o qual ―passaria de uma dimensão assistencialista, predominante na época, para o plano de ações com efetiva transformação nas condições de vida das populações do campo‖. (SCHAPPO, 1984, p.215)

Ainda, Castro defendeu que as lavouras se organizassem em regime de grupos de família, preferencialmente como cooperativas, que lhes sejam destinadas terras férteis, contínuas e que os insumos à produção (inclusive maquinário) sejam providenciados pelo Ministério da Agricultura ao longo dos dois primeiros anos da lei. Ficariam de fora desta lei as propriedades que tivessem arrendado parte de sua propriedade aos agricultores (mínimo de 10% da área cultivada com monocultura).

Castro justificou este projeto com base no papel da alimentação para a saúde da coletividade. Deste modo, destacou que a subnutrição favorecia o desenvolvimento das chamadas doenças de massa, como: a tuberculose, o tracoma, a lepra e as verminoses. Esta batalha pela nutrição popular é um passo importante para o "soerguimento do Brasil" e previa a utilização racional das terras, para com isso obter "uma produção mais equilibrada pelas diferentes áreas do país". (CASTRO, 10 jun. 1959)

No quarto Projeto de Lei apresentado em 1959, Josué de Castro defendeu a constituição de uma comissão especial para investigar o problema nacional do abastecimento e dos preços dos produtos essenciais ao bem-estar da coletividade. Fundamentou tal comissão a partir da inoperância dos órgãos de controle de preços (COFAPE) e acrescentou que, para se tornar um país industrializado, o Brasil precisaria controlar o crescente custo de vida. Acreditava que a carestia tinha sua origem "em grande parte da ausência de um planejamento de amplitude nacional, e que acompanhe o processo de distribuição dos gêneros de primeira necessidade em tôdas as suas fases..." (CASTRO, 12 jun. 1959) Com isso, propôs que no prazo de 180 dias, fossem elaborados projetos que estruturassem um novo sistema de abastecimento e preços.

Sua preocupação com o abastecimento fazia parte de um complexo de política agrícola que tem na Reforma Agrária seu início, mas desdobra-se em condicionantes técnicos e de mercado que visam garantir a sobrevivência econômica do agricultor. Percebe-se que a visão de Castro sobre os mecanismos fomentadores do desenvolvimento social e econômico o Nordeste é bastante complexa e faz parte de um amplo espectro de preocupações que sempre o acompanhou e, dois anos depois, foi relatada em um aparte realizado no discurso do deputado João Cleófas:

A primeira impressão, a primeira condição, o primeiro princípio que desperta qualquer providência de reforma agrária é a questão do parcelamento da terra. Mas esse parcelamento tem de levar em conta fatores que jamais podem ser desprezados, tais como a natureza da cultura, o tipo de exploração, o equipamento agrícola a empregar, a proximidade de mercados, enfim, uma série de condições que não podem ser generalizadas. Não podem por igual ser interpretadas com rigidez pelos sociólogos de emergência ou por aquêles que agitam problemas pelo simples prazer de agitá-los, porque, acima de tudo, em qualquer parcelamento, há de se levar em conta a produtividade da terra e a garantia de estabilidade econômica ao lavrador. (CASTRO, 22 ago. 1961)

No quinto projeto de 1959, Josué de Castro afastou-se da temática agrário- alimentar para mirar assuntos acadêmicos, como foi o caso do projeto que regularizava a profissão de nutricionista. Apesar disto, ainda ressaltou o papel deste profissional para o desenvolvimento da nação e reforçando o ideário do sanitarismo desenvolvimentista. Contudo, deste projeto em diante, Castro se limitou a propor

emendas orçamentárias a eventos, numa seqüência de fevereiro, março e abril de 1960.

No mês de fevereiro de 1960, por ocasião do centenário do município de Barreiros (PE), Castro defendeu a liberação de verbas para tal comemoração, ressaltando a história e o papel econômico da cidade e para concluir que esta merece auxílio "similar ao que vem sendo concedido a outras cidades do país", apresentando um argumento em tom de crítica à força política do centro-sul brasileiro no ambiente parlamentar.

Em março, veio a autorização para o Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio abrir um crédito para auxiliar nas despesas do primeiro Congresso de Economistas do Nordeste. Uma iniciativa do Sindicato dos Economistas de Pernambuco que alimentava as esperanças pessoais de Castro em ver os problemas econômicos do NE analisados "dentro de critério científico e com imparcialidade", como forma de conferir legitimidade ao discurso regional.

Em abril, Castro autorizou o poder executivo a abrir crédito para a representação do Brasil no terceiro Congresso Mundial de Educadores, na Republica da Guiné. A educação foi um item que, embora considerado importante, foi poucas vezes lembrado por Castro em seus pronunciamentos, sendo notável o apoio aos educadores.

De 1960 a 1962 Castro permaneceu sem apresentar proposições ao Congresso, encerrando sua série de projetos na autorização concedida ao poder executivo para abrir crédito especial para aquisição de biblioteca do escritor Olívio Montenegro, a qual deveria ser doada para o Colégio Estadual de Pernambuco, onde lecionou ao longo de sua vida. Amigo pessoal de Castro, Olívio Montenegro era um intelectual muito conhecido em Recife, principalmente no campo dos estudos históricos e da crítica literária, sendo a aquisição de sua biblioteca uma ação preventiva que evitaria seu ―esfacelamento‖, analisou Castro.

É interessante observar que entre 1959 e 1960 ocorrem as principais propostas de Josué de Castro voltadas para equacionar os problemas agrários e alimentares do Nordeste brasileiro. Daí em diante, cai a qualidade de seus projetos, os quais se limitaram a autorizar liberação de crédito por parte dos ministérios para apoiar eventos em Pernambuco.

Estas ações revelam sua base local de apoio político: economistas, professores e intelectuais em geral, uma classe média urbana e esclarecida que se

aproximou da esquerda, levando-o diretamente para os braços das Reformas de Base propostas pelos movimentos sociais, dentre elas a Reforma Agrária, como sendo a base da constituição do Estado Republicano. Como analisou Martins (1999,