Proteção às biotecnologias e direito econômico

Este tópico apresenta algumas das argumentações pró e contra a proteção (em especial a patentária) dos DPI sobre informações genéticas, a partir da visão do direito econômico. A literatura deste campo entende que (Landes & Posner, 2003) “propriedade intelectual” envolve idéias, invenções, descobertas, símbolos, imagens, expressões artísticas – verbais, visuais, musicais e teatrais que, em resumo, representem produto humano capaz de potencialmente incorporar valor. A existência de tais entidades não depende, necessariamente, de um artefato físico, o que também não impede, da mesma forma, que sejam proprietárias. A disponibilidade e a existência de instrumentos de garantia de DPI tem sido, desde a década de 1980, objeto central das negociações econômicas mundiais e das disputas comerciais entre países.

DPI, em princípio, tornariam possível o controle da exploração de resultados da produção científica, tecnológica e cultural. A capacidade de desenvolver e de absorver tais resultados é considerada de crucial importância para a competitividade dos países, especialmente porque a

utilizar o conceito de que “la invencón, - para ser considerada invención industrial, debe pertenecer al campo de

la industria, entendida como la actividad que persigue por medio de uma actuación consciente de los hombres, hacer útil las fuerzas naturales para la satisfacción de las necesidades humanas”.

produção e o comércio de bens e serviços intensivos em tecnologia – de maior valor agregado, é um fator chave de seu desenvolvimento85 (World Bank, 1998, p. 17, apud UNCTAD, 2002). A tecnologia tem sido reconhecida como um elemento essencial de qualquer estratégia de desenvolvimento (UNCTAD, 1993). No caso da agricultura, que é um setor maduro, diferentes pacotes tecnológicos devem ser utilizados na manutenção da competitividade brasileira. Um exemplo disto é demonstrado por Hasegawa (2005), no qual a difusão de novas variedades de cultivares de cana-de-açúcar plantadas no Estado de São Paulo é um processo lento. Os pacotes tecnológicos utilizados para cada cultivar também variam na sua composição intrínseca, o que demonstra que, mesmo em setores maduros, é necessário o acesso a conhecimentos técnicos em permanente reconfiguração. O desenvolvimento contínuo de novos cultivares de cana é uma disposição crucial para a manutenção dos mercados de açúcar e álcool no Brasil, já que a variedade de solos é muito grande e a produtividade dos cultivares depende de toda uma gama de condições edáficas, climáticas e relativas ao conjunto de técnicas de manejo disponíveis localmente.

Entretanto, as capacidades científicas e tecnológicas são, em geral, bastante assimétricas, se levarmos em conta a distribuição dos investimentos em P&D mundial. A taxa destes investimentos cresce, desde a década de 1970, nos países desenvolvidos; houve um proporcional aumento da participação do setor privado, que chega, em certos casos, a ser responsável por quase 50% dos investimentos totais em P&D, no âmbito global86. O mesmo setor, nos países em desenvolvimento, não apresenta investimentos superiores os 30% dos investimentos em P&D87.

Dados tão macro-agregados são apenas ilustrativos e são aqui utilizados para recortar o universo da discussão que esta tese endereça. Justifica-se, neste sentido, ilustrar tal assimetria da distribuição das capacidades de desenvolvimento por meio de estatísticas do registro de

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“Knowledge is critical for development, because everything we do depends on knowledge. For countries in the

vanguard of the world economy, the balance between knowledge and resources has shifted so far toward the former that knowledge has become perhaps the most important factor determining the standard of living - more than land, than tools, than labor. Today’s most technologically advanced economies are truly knowledge - based”.

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Em alguns casos – como no Japão - chegam ate 70%.

87 _{A pouca comparabilidade entre os indicadores de C&T da OCDE ou da National Science Foudation, norte-}

americana e indicadores brasileiros torna estes dados bastante discutíveis; some-se a isto o fato de que as bases d dados nacionais são incompletas.

patentes, como esta tese optou por demonstrar, no capítulo empírico. Toma-se como base, para tal análise, os dados da PNUD (1999), que apontam que os países industrializados são detentores de 97% das patentes totais mundiais.

Esta consideração apenas serve para que se justifique, no contexto das economias globalizadas, a extensão e a universalização dos esforços de proteção aos DPI no nível mundial. Estes se apresentam em consonância à necessidade das empresas que atuam em mercados mundializados de garantir os direitos relativos aos seus investimentos em P&D e obter ganhos proporcionais aos seus esforços de acumulação de ativos intangíveis.

Por isto, os TRIPS enunciam tão solenemente que a proteção forte aos DPI poderia vir a

fortalecer o fluxo de investimentos diretos estrangeiros em países em desenvolvimento. Esta

afirmação visa destacar o ânimo daqueles acordos em melhorar as condições de desenvolvimento – incluindo o seu aspecto social – dos países menos desenvolvidos.

Este trabalho não visa confirmar ou negar especificamente esta disposição central dos TRIPS. Para isto, seria necessário estar focalizada na avaliação comparada do impacto da adoção de padrões de proteção e na quantificação do impacto da harmonização do padrão de proteção que os TRIPS procuram assegurar. Esta é uma questão que ultrapassa o escopo da tese, além de ser, como se demonstra a seguir, bastante polêmica em relação às metodologias que permitam alcançar padrões minimamente conclusivos a respeito do tema.

Uma breve revisão de literatura - a seguir apresentada - apenas demonstra que, quando se trata de DPI, não parece possível generalizar conclusões acerca de seus impactos.

McCalman (2001), examinando a rationale dos padrões de proteção patentária e aos DPI desde a Convenção de Paris, conclui que, em geral, há uma tendência dos países adotarem padrões de proteção abaixo do que o planejamento sobre o impacto social das patentes aconselharia. O autor conclui que poucos países obtiveram evidências sobre esta questão, considerando-se, inclusive, a eficiência da proteção sobre a dinâmica inovativa.

Lesser (2005) faz uma revisão da literatura que busca evidenciar os efeitos do fortalecimento dos DPI sobre o padrão de qualidade das patentes em biotecnologia, de proteção patentária sobre elementos vivos ou suas partes e os efeitos dos DPI em países em desenvolvimento. O autor contesta a visão corrente de que, no USPTO, a qualidade das patentes venha caindo, em decorrência do aumento exponencial do número de depósitos nos últimos anos. Revisa uma

série de estudos sobre a questão da qualidade das patentes conferidas pelo USPTO, em termos de quantas patentes depositadas alcançam a concessão. Em seguida apresenta resultados de um estudo no qual são relacionadas as modificações na política de patenteamento, no período de 1965 a 1997 com a taxa de sucesso da patente – ou a proporção entre o número de solicitações de patentes e a sua efetiva concessão – e cada um dos grupos de modificações na política institucional que aconteceram no período citado. As conclusões foram que as diferentes políticas institucionais não modificaram o padrão de patenteamento de biotecnologias; parte do estudo se mostrou também inconclusivo, No entanto, parece-nos que estes estudos deveriam ser relacionados com aqueles que tivessem como objetivo demonstrar se o nível de exigência (em termos do grau de não-obviedade, por exemplo) para a concessão de patentes subiu ou decresceu, no mesmo período, para que pudessem ser considerados conclusivos.

Destaque-se que o fato do nível de “sucesso” das patentes ter se mantido no âmbito dos EUA não quer dizer que o mesmo tenha ocorrido em outros países.

Tudo isto serve apenas para mostrar que os estudos sobre DPI parecem demandar tanto do ponto de vista metodológico quanto do empírico. E, principalmente, que são necessários estudos nos diferentes níveis geográficos, assim como os capazes de comparar padrões patentários no nível global. As análises capazes de iluminar certos aspectos das relações entre DPI e desenvolvimento dos países precisariam contemplar muitas variáveis críticas do processo que culmina – ou não – na instalação da capacidade de absorção tecnológica. O estudo da capacidade de absorção de conhecimentos – incluindo a capacidade de se apropriar de novas tecnologias - faz sentido numa estrutura de análise que pressupõe uma dinâmica de redes tecno-econômicas. Esta tese leva que a organização da biotecnologia, em especial da genômica, se baseia na formação de redes, já que inúmeras competências científicas e tecnológicas de diferentes áreas do conhecimento devem ser integradas. Sendo a genômica uma ciência de fronteira, o mercado deve compor estas redes, o que dá uma dimensão multi-institucional a elas.

Estas redes nem sempre apresentam “fronteiras” nacionais porque as inúmeras fases de C&T são realizadas por atores e instâncias múltiplas, em locais diversos. Cumpre então pensar como os investimentos governamentais, que têm chancela nacional, resultam em ganhos recortáveis a partir do mesmo conceito - “nacional”. Existem certas barreiras formais – como as

geopolíticas, que definem a obtenção de tais ganhos, por exemplo, se a sede de uma empresa estiver localizada no país A ou B. O sistema de patentes também é definido por meio do contexto nacional. Outros aspectos centrais da dinâmica da inovação relevantes para a análise são: a forma como a pesquisa é organizada, o aporte de recursos financeiros e sua eficiência em financiar a pesquisa e em dar suporte à inovação, o estágio de desenvolvimento do país, a aderência entre os sistemas nacionais de inovação e a legislação que normatiza os ganhos da P&D.

No caso em tela, dos DPI sobre inovações geradas a partir de conhecimentos genômicos, o foco está na propriedade (devendo-se discutir também em que medida os DPI seriam formas de monopólio) das informações acerca da constituição dos genes dos seres vivos e do seu uso no desenvolvimento de novos produtos e novos processos. O desenvolvimento de inovação genômica, de um kit diagnóstico para tumor humano a uma variedade de planta transgênica, parte sempre de informações acerca da seqüência de bases nitrogenadas do DNA original, usado para compreender os processos metabólicos e de desenvolvimento do organismo envolvido na obtenção da inovação.

Informações sobre seqüências gênicas são informações primárias e essenciais para que se entenda a funcionalidade dos genes, em termos das proteínas que codificam, de como sofrem alterações ou controlam processos metabólicos celulares. A partir das informações sobre seqüências e sobre proteínas - bancos de genes, bibliotecas de DNA e de proteínas - nos quais informações científicas são depositadas88, é que se desenvolvem biotecnologias. Estes bancos são corpos semipúblicos de informações. A tradução de seu conteúdo, na forma de novos artefatos biotecnológicos e de novas ABG, depende de um conjunto integrado de competências científicas e inovativas, dentre as quais a capacidade de se apropriar das inovações.

O caso de cultivares agrícolas é central na análise, mas esta não se reduz a este. Isto porque há um extravasamento das potenciais aplicações da pesquisa genômica de plantas em setores como os de saúde humana e animal, além das aplicações em problemas ambientais. Assim, passa-se à análise sobre a variabilidade de cenários legais de DPI em diferentes contextos

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A não ser que haja contrato de pesquisa e desenvolvimento entre instituições colaboradoras na fase de sequenciamento, de forma que a pesquisa envolva proteção destas informações, ou seja, que a pesquisa seja orientada pelo mercado e que as informações não possam ser abertas até que os DPI do produto final sejam conseguidos formalmente.

nacionais, visando demonstrar que existe uma clara possibilidade de política econômica voltada para a apropriação tecnológica.

Esta economia política deriva não somente da estrutura das bases legais, mas apresenta forte interdependência com a “arquitetura” de determinados SNI. A eficiência em se apropriar parece ser o resultado da integração de um perfil legal favorável à proteção máxima aos DPI (na forma de patentes, por exemplo) e da capacidade por parte das instituições de pesquisa (públicas ou privadas) de aprender a monitorar mercados e de proceder à proteção dos conhecimentos que nela são gerados89 (além de serem capazes de absorver conhecimentos gerados fora delas). Neste sentido, o conjunto de políticas de C&T&I que dão suporte aos SNI parece ser essencial para que a apropriação seja eficiente. Por isto, o capítulo apresenta subsídios para a discussão sobre capacidade de absorção de conhecimentos genômicos, que está colocada nos capítulos empíricos da tese, nos quais o estudo de patentes e de seus detentores é apresentado.

A comparação dos perfis de proteção patentária90 é um procedimento que se mostra útil para a análise aqui apresentada. Certas legislações nacionais apresentam pouca adequação para proteger invenções biotecnológicas por meio de patentes, enquanto outras são extremamente abertas a esta forma de apropriação. Estas disposições estão em consonância com a capacidade dos respectivos SNI em garantir que os conhecimentos gerados no âmbito nacional (o que

89 _{A apropriação é um processo mais amplo do que a simples obtenção de patentes. Mas esta tese recorta a patente}

como uma proxy da apropriação, já que estes são objetos tangíveis e mensuráveis do fenômeno da apropriação tecnológica. Licenças seriam, por exemplo, uma outra forma de proceder à análise da capacidade de apropriação, mas há que levar em conta a impossibilidade de verificar a existência de acordos de licenciamento tecnológico no universo de empresas e instituições de P&D envolvidas no setor agrícola mundial.

90 _{Inclui-se nesta discussão a questão da titularidade do resultado da pesquisa financiada com recursos públicos.}

Sendo este um desdobramento do tema desta tese, aponta-se apenas que a definição de tal titularidade deve ser analisada a partir dos conceitos e princípios que regem a propriedade e a divisão dos lucros entre patrão e empregado, quando se tratar de empresa privada de pesquisa; neste caso, o analista deve (Fekete, 2001), fazer uma distinção entre direitos patrimoniais e direitos morais do inventor, a fim de estabelecer a quem – empresa ou empregado – pertence o direito de obter o título, ou seja, a patente, e a quem pertencem os direitos de auferir lucros sobre o uso da tecnologia. A Constituição, como base jurídica do sistema, no artigo 5º, inciso XXIX, fornece a norma geral do poder do inventor sobre a invenção: “A lei assegurará aos autores de inventos industriais o privilégio...”. Se a obra ou invenção apresenta cunho intangível (no caso de inovações cujo objeto são seqüências de genes, tangíveis apenas por meio do intelecto humano), estaria no campo do direito à titularidade da pessoa. Como a Lei de Propriedade Industrial (LPI), é o corpo legal que regulamenta o mandamento constitucional acima citado, prescreve, no artigo 6º, § 2º, uma exceção àquele princípio, da invenção do inventor. “Patente poderá ser requerida em nome próprio” – o que seria patente do autor – e mais adiante, “ou por aquele a quem a lei ou o contrato de trabalho ou de prestação de serviços determinar que pertença a titularidade. Assim, o julgamento deve necessariamente remeter-se para a análise de contratos de trabalho - ou de pesquisa - entre o setor público e o privado, ou ainda de concessão de bolsas para pesquisadores, no caso de agências de fomento.

inclui as competências institucionais em patentear e licenciar tecnologia) sejam protegidos, melhorando assim a competitividade de empresas e de instituições que comercializam tecnologia, no âmbito nacional. Outro aspecto a ser contemplado é o nível de detalhamento da base técnica necessário para definir certa invenção como objeto de patenteamento. Refere-se à forma e ao grau de detalhamento científico do julgamento técnico, que é parte integrante da obtenção de um título exigido por determinada legislação.

A legislação dos EUA, por exemplo, apresenta alto nível de detalhamento técnico, definindo o que entende por “gene” e quais os critérios e especificações biomoleculares que devem ser utilizados no julgamento do objeto a ser patenteado. Já a legislação brasileira, por exemplo, é mais genérica, não tomando como critérios as especificações do objeto de patenteamento no nível da biologia molecular; simplesmente define-se que “genes são parte indissociável da natureza, e, como tal, não são objeto de patenteamento“.

A interpretação acerca da natureza e caráter do objeto patenteável varia também no âmbito do conjunto de legislações apreciado neste tópico. Seqüências gênicas e genes são vistos, por um lado, como “entidades” indissociáveis de seres vivos, que são, por sua vez, parte da natureza, e, como tal, não seriam passíveis de proteção por meio de DPI; outra interpretação é a de que genes não são unidades biológicas isoláveis dos contextos celulares e biológicos dos quais são partes integrantes. Tal polarização é analisada neste tópico segundo seu papel nos jogos de

apropriação, no qual determinados atores defendem interpretações condizentes com a sua

capacidade em se apropriar de inovações de base genômica.

Legislação de DPI e Acordos Internacionais

Os acordos TRIPS coroam os esforços internacionais de apropriação tecnológica iniciados na década de 1980. São firmados91 como resultado dos desdobramentos das rodadas de negociações sobre comércio internacional no chamado GATT92. Este último, após sua oitava rodada, em 1994, é substituído pela Organização Mundial do Comércio.

O Quadro 3.1, a seguir, apresenta um resumo sobre o caráter central das rodadas do GATT e a época em que ocorreram.

91 _{OS TRIPS são parte integrante (Anexo 1C) dos Agreement Establishing the World Trade Organization,}

documento que funda a OMC. Foram firmados no contexto dos Acordos de Marrakesh, em abril de 1994.

Quadro 3.1 - Rodadas do GATT

Local (país ou designação pela qual a rodada é conhecida)

Ano Caráter central e objetivo

Genebra 1947 Adoção do GATT

Annecy (França) 1949 Redução de tarifas internacionais

Torquay (Inglaterra) 1951 Redução de tarifas internacionais

Genebra 1956 Redução de tarifas internacionais

Genebra (“Dillon”) 1960-62 Redução de tarifas internacionais

Genebra (“Kennedy”) 1962-67 Redução de tarifas internacionais e negociação das regras do GATT, de modo mais normativo.

Tókio 1973-1979 Redução geral de tarifas para um nível médio

de 35% e de 5 a 8% entre os países desenvolvidos Códigos de barreiras não-tarifárias

Valoração de consumidores

Análise de subsídios e de medidas de compensação Anti-dumping

Padrões patentários e de licenciamento de tecnologias

Uruguai 1986-94 Aprofundamento da tendência da Rodada de Tókio

Limitação de subsídios agrícolas Inclusão do comércio de serviços

Inclusão dos Direitos de Propriedade Intelectual Criação da OMC

Fonte: Elaboração própria, baseada nos documentos legais da OMC. (http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/legal_e.htm)

A primeira rodada do GATT aconteceu em 1947 - iniciando-se como um acordo entre países para reduzir tarifas de comércio internacional. Seu caráter central, enquanto acordo de redução de tarifas, é mais ou menos mantido até sua 6ª rodada (Kennedy Round, 1967), quando as rodadas já demonstram disposição anti-dumping93, quando um aprofundamento do seu caráter normativo começa a se manifestar. Em sua 7ª rodada, em Tókio (1979), passa a discutir e propor formas de redução de barreiras não-tarifárias e de tarifas internacionais para bens manufaturados. Em 1994 o GATT é substituído, em sua Oitava Rodada – Uruguai - pela OMC.

O escopo da OMC é o de proporcionar uma estrutura institucional capaz de conduzir as relações comerciais entre os países-membros da organização, em relação às matérias detalhadas nos instrumentos normativos, compondo a normatização das salvaguardas, dentre

93 _{O dumping é definido como o ato de um produtor de certo país exportar um produto para outro país por um}

os quais o GATS - General Agreement on Trade in Services e os próprios TRIPS94. O objetivo central dos TRIPS, explicitado em seu Artigo 7, é o de garantir que a proteção e o

cumprimento dos direitos de propriedade intelectual contribuam para a promoção da inovação tecnológica e para a transferência e difusão de tecnologias, de modo a que usuários e produtores de conhecimentos tecnológicos obtenham vantagens mútuas95. Tais relações

visariam, em última instância, conduzir ao bem-estar social e econômico e ao equilíbrio entre direitos e obrigações dos países, no cenário comercial mundial. A idéia de equilibrar benefícios através da concessão de títulos de DPI é o conceito chave do desenho, da estrutura e da implementação da legislação de cunho harmonizador que os TRIPS representam.

Entretanto, duas considerações devem ser feitas. A primeira diz respeito ao fato de que, se as obrigações e ações dos países em desenvolvimento que encaminhariam o cumprimento das