Fonte: Mdic, Aliceweb, Bacen, Abiquif * As macrometas do quadro acima foram retiradas do Fórum de Competitividade. ** A diferença entre as metas e o realizado no item investimentos deve-se provavelmente à ausência de critérios técnicos precisos na elaboração das metas para este indicador por parte do governo e do Fórum de Competitividade.
te naqueles onde atuam os laboratórios de capital nacional. Deve-se enfatizar ainda que, ao contrário do discurso do governo, tem-se percebido uma especialização produtiva na pro- dução de alguns medicamentos acabados, a partir da importação dos demais medicamentos, mas principalmente de farmoquímicos.
Este quadro não parece ser passível de alteração drástica no curto prazo, dependendo de políticas consistentes e de longo prazo, mas também do comportamento das variáveis macroeconômicas. Quanto aos investimentos, tudo indica que a meta mostrou-se bastante tímida, subestimando o potencial de expansão das exportações pelas de capital estrangeiro e a aposta no mercado interno dos laboratórios em geral, mas especialmente dos laborató- rios de capital nacional voltados para a produção de genéricos.
Macrometas* Cenário atual
Aumento das exportações de US$ 200 milhões para US$ 600 milhões US$ 473 milhões em 2005 Redução das importações de medicamentos, vacinas e hemoderivados
de US$ 1,5 bilhão (2003) para US$ 400 milhões Déficit de US$ 2,037 bilhões em 2005 Redução do déficit da balança comercial de toda a cadeia
(medicamentos e fármacos) para US$ 1 bi Déficit de US$ 2,4 bilhões em 2005 Investimentos (atingir US$ 800 milhões até 2005) US$ 1,044 bi entre 2003 e 2005 de Investimentos Externos Diretos**
Capítulo 6
Conclusões
Este relatório avançou em várias frentes de análise. Primeiramente, foram apontadas as principais correntes teóricas sobre política industrial, ressaltando-se o papel estratégico da inovação. Em segundo lugar, discutiram-se as características peculiares da cadeia far- macêutica no Brasil e as formas de intervenção do Estado, que podem atuar como fatores incentivadores ou inibidores da política industrial. Num terceiro momento, apresentaram-se os principais instrumentos de política acionados a partir da PITCE. Em quarto lugar, pro- curou-se descrever o comportamento recente do setor, em termos macro e microeconômicos, para o qual se fez uso da base de dados disponível tanto em órgãos públicos como privados. No quinto tópico, elencaram-se os macroobjetivos e metas, assim como o seu nível de cum- primento até o presente momento.
Neste tópico, procura-se fazer um balanço geral da PITCE, lançada ao final de 2003, apesar do pequeno horizonte temporal transcorrido desde então. Tal balanço partirá dos quatro tipos de problemas levantados na introdução do presente trabalho, quais sejam: de concepção (entre a política e a realidade do setor), de coerência interna (de instrumentos x metas), de coerência externa (com a política macroeconômica) e de articulação entre os atores públicos e destes com o setor privado. Com base neste diagnóstico, são realizadas ao final algumas recomendações de política.
Quanto à concepção da PITCE, esta busca estabelecer novos parâmetros para a interven- ção sobre o setor farmacêutico no Brasil, rompendo com o paradigma horizontal predomi- nante nos anos 90, que já havia sido, em alguma medida, alterado com a Lei de Genéricos e a criação da ANVISA, ambos de 1999. Mais importante ainda, a PITCE – mais no âmbito do discurso, mas também com algumas ações práticas relevantes – centra o foco da política industrial na inovação.
Entretanto, parece haver três equívocos de concepção na PITCE. A preocupação com a rápida redução do déficit comercial, especialmente no setor de fármacos, processo que leva tempo e deve ser intentado de forma paulatina. E segundo, o fato de ela desconhecer o papel do ambiente regulatório e da política de controle de preços como inibidores das decisões de investimento. Em terceiro lugar, os laboratórios públicos e a política de compras governa- mentais são tratados à parte, segmentando o setor farmacêutico, especialmente quando se levam em consideração os altos níveis de capacidade ociosa do setor.
Predomina também na PITCE a visão de que se deve fomentar a criação de grandes grupos nacionais com potencial para atender a demanda reprimida e para se inserir em alguns nichos do mercado externo. Ainda que tal opção não seja um problema em si, é im- portante não descuidar dos financiamentos para as pequenas empresas, especialmente as de base tecnológica. Por outro lado, incentivos fiscais e creditícios e mudanças regulatórias são estratégicas para atrair as atividades de maior valor agregado das empresas de capital
Quanto aos problemas de coerência, em primeiro lugar, vale lembrar que os principais êxitos desta nova política se encontram na criação de novos instrumentos e expansão dos já existentes. A partir da criação do Profarma, o setor privado passa a dispor de novos meios para ampliação da capacidade produtiva, modernização e desenvolvimento tecnológico, os quais vêm se adequando crescentemente às necessidades das pequenas empresas.
Parece claro também que a aprovação e regulamentação da Lei da Inovação deu início a um novo ambiente de interação entre o setor privado e as entidades de pesquisa, ainda que persistam algumas incertezas regulatórias. Faz parte da avaliação geral dos representantes da indústria farmacêutica que o impacto da Lei da Inovação para o setor produtivo não acontecerá no curto prazo, dado que a atividade de pesquisa demanda um tempo bastante longo de execução. Para que a Lei de Inovação faça sentido, outras políticas públicas ainda inexistentes, relacionadas não apenas à questão regulatória, mas também à criação de finan- ciamento de fundos privados de risco (venture capital) para financiar as atividades de pes- quisa devem ser implementadas. Não obstante, a recente parceria desenvolvida entre o Aché e a Unicamp para o desenvolvimento de novos medicamentos voltados para o tratamento de diabetes já é um reflexo deste novo ambiente institucional.
Não se pode também esquecer do potencial de vários segmentos da cadeia, ainda inexplo- rados, especialmente aqueles ligados à tecnologia e à inovação, tal como no caso dos presta- dores de serviço e consultoria em desenvolvimento pré-clínico, formulações farmacêuticas, serviços de análise e ensaios clínicos.
Apesar de recursos fiscais ainda limitados, os fundos setoriais voltados ao setor amplia- ram o volume de recursos no período recente. Ações e programas complementares da FINEP e do BNDES trouxeram novos mecanismos de estímulo ao setor.
Ainda assim, o pequeno número de projetos contratados no âmbito do Profarma, a limi- tação de recursos no âmbito do subprograma Profarma - P,D&I, o baixo nível de execução orçamentária do CT-Saúde e as iniciativas ainda localizadas no âmbito da Lei de Inovação são insuficientes para fazer com que se salte para um novo patamar de competitividade no âmbito do setor e, principalmente, para atender a demanda potencial.
Adicionalmente, a morosidade do INPI, a exigência de anuência prévia da ANVISA para as patentes do setor, a divergência dos critérios entre as duas agências em relação ao registro de marcas, a falta de acordos internacionais de acesso a mercados e regulatórios, a volatili- dade das resoluções da ANVISA e a ingerência política de maneira geral nos procedimentos regulatórios indicam uma importante contradição entre os instrumentos acionados e os ob- jetivos anunciados pelo governo.
Em terceiro lugar, existe uma incoerência entre a PITCE e as coordenadas de políticas econômica do atual governo. O cenário positivo para o setor farmacêutico no período recen- te - o qual não está livre de ambigüidades – deve-se a uma combinação de câmbio baixo, incremento da massa salarial e expansão das exportações, especialmente das empresas de capital estrangeiro. Mas, para além da superfície, existem vários fatores inibidores ao desen- volvimento do setor no médio prazo.
De um lado, um cenário de volatilidade cambial não está fora de cogitação, podendo acarretar impactos negativos para o setor num cenário de controle de preços. Mais impor- tante ainda, as políticas monetária, fiscal e tributária impõem limites tanto à expansão da demanda como à maior vitalidade dos instrumentos acionados pela política, como no caso do Profarma, dos Fundos Setoriais e até do Programa de Modernização dos laboratórios oficiais. Como se não bastasse, o objetivo de aumentar a produção de fármacos não encontra qualquer respaldo na política cambial praticada.
Finalmente, os problemas de articulação interna e externa não são menos graves. A ABDI caracteriza-se pelo baixo poder convocatório. Além disso, apesar de esta cadeia ser priori- zada pela PITCE, os níveis de articulação entre as agências governamentais e programas voltados para o setor farmacêutico encontram-se bem distantes do que seria adequado, algo que é agravado pela escassez de recursos e pela falta de clareza sobre o marco regulatório. Não se consegue assim transformar uma política de governo em política de Estado, com me- tas claras e factíveis e mobilização dos agentes públicos para o seu cumprimento.
As relações com o setor privado continuam se dando de forma fragmentada e o espaço do Fórum Setorial é, em grande medida, pautado de forma unidirecional pelo governo, que tende a isolar as questões de política industrial das demais – marco regulatório, controle de preços e carga tributária.
Estes problemas de concepção, coerência e articulação impedem que a política industrial se concretize da forma como se aponta nos documentos do governo e contribuem para os sinais ambíguos demonstrados pelo setor no período recente.
Ainda assim, por mais que fragmentada, com instrumentos insuficientes, além de de- sarticulada da política econômica e dotada de uma base institucional frágil, não se pode negar que agora o País possui uma política industrial para a cadeia produtiva farmacêutica. Conforme indicaram os empresários e dirigentes de indústrias farmacêuticas entrevista- dos neste projeto, o aumento da visibilidade do setor junto ao governo, proporcionado pela PITCE, pode gerar impactos positivos para os laboratórios. No próximo item são apresen- tadas algumas recomendações para que a PITCE possa promover o incremento da inovação, produção e exportação em toda a cadeia farmacêutica.