Instrumentos de política industrial Ruptura do cenário anterior Anos 90 1996 1999 2003 2004 Predominância de políticas
horizontais Lei das Patentes
Criação dos
Fundos setoriais Profarma Criação
da Anvisa Lei dos
Genéricos Fórum de competitividade
Lei da Inovação PITCE
Concepção Geral da PITCE
Qual a concepção norteadora da assim chamada “nova política industrial”?
Em primeiro lugar, ela representa um marco em relação à prática dos anos 90, por assumir a defesa explícita da necessidade de uma política industrial.
Segundo, procura-se romper, ao menos no plano do discurso, com a dicotomia entre polí- ticas setoriais e horizontais. Tal fato se comprova quando os formuladores da PITCE a defi- nem como “uma política contemporânea voltada para o futuro”. A inovação assume centra- lidade nesta nova política. Quer-se “induzir a mudança do patamar competitivo da indústria brasileira, rumo à maior inovação e diferenciação de produtos, almejando competitividade internacional” (MDIC, fevereiro de 2005).
Em terceiro lugar, ela assume como prioritários um conjunto de setores e “atividades por- tadoras de futuro”, dentre os quais se situa o setor farmacêutico. Finalmente, como veremos adiante, ela estipula metas, ainda que restritas ao desempenho comercial.
Nota-se ainda que o estímulo ao fortalecimento das empresas de capital nacional (via- Profarma) e a defesa do maior adensamento da cadeia produtiva – com a expansão do poten- cial dos fármacos por meio de uma substituição competitiva de importações – indica a exis- tência de um viés estruturalista na PITCE. Por outro lado, este viés não chega a se consumar, já que não se elevam as tarifas para matérias-primas e se opta, em nível macroeconômico, por uma política de valorização cambial.
Ou seja, a nova política industrial utiliza-se de instrumentos dos três padrões de política industrial apresentados na primeira parte deste trabalho. Deixando de lado o ecletismo que a caracteriza, não se trata de classificá-la, mas de discutir a sua eficácia em relação aos objetivos e metas propostas. Façamos agora uma recuperação das suas diretrizes e instru- mentos.
As ações da PITCE estão distribuídas em três planos complementares (MDIC, fevereiro de 2005).
1) Linhas de ação horizontais
a) Inovação e desenvolvimento tecnológico b) Inserção externa
c) Modernização industrial
d) Ambiente institucional/aumento da capacidade produtiva
2) Opções estratégicas
a) Semicondutores b) Software c) Bens de capital
d) Fármacos e medicamentos
3) Atividades portadoras de futuro
a) Biotecnologia b) Nanotecnologia
c) Biomassa/energias renováveis
da capacidade produtiva e inserção externa mais dinâmica. O corte setorial dá conta dos segmentos difusores de progresso técnico, nos quais o País possui um expressivo déficit co- mercial e defasagem competitiva.
Como vimos na introdução, quatro questões vão embasar a presente análise: se a sua concepção está adequada à cadeia farmacêutica brasileira; se existe coerência interna entre instrumentos e metas; coerência externa entre a política industrial e o conjunto das coorde- nadas macroeconômicas e de inserção externa; e, finalmente, se existe articulação entre os atores públicos e destes com os privados.
Em outras palavras, em que medida as ações propostas possuem coerência: em relação ao ambiente macroestrutural, o que pode comprometer os fins almejados; em relação aos meios acionados para se chegar a determinados fins; e em relação aos vários agentes envolvidos no conjunto da cadeia produtiva.
Trata-se, enfim, de apresentar o “como” da equação desta nova política industrial. Quais instrumentos estão sendo mobilizados e a partir de quais instituições? Quais políticas ou instituições comprometem o desempenho almejado?
Apresentam-se logo abaixo os principais instrumentos da PITCE. Em seguida, no próxi- mo tópico, acompanha-se a evolução recente do setor farmacêutico, tentando destrinchar em que medida já se percebe a influência da nova política; ou de forma alternativa, se este desempenho encontra-se mais relacionado com a influência de variáveis macroeconômicas ou institucionais. Ressalte-se que muitas das políticas anunciadas não têm efeito imediato ou podem não atingir todo o seu potencial em virtude de falhas de concepção, de coerências externa e interna e de articulação institucional.
A PITCE e os Novos Instrumentos de Política Industrial para a Cadeia Farmacêutica
Os novos instrumentos vinculados à PITCE podem ser divididos em setoriais (ou vincu- lados diretamente ao setor farmacêutico, como Profarma, Hemobrás e Programa de Apoio à Produção Pública de Medicamentos) e horizontais (os quais atingem o conjunto dos setores produtivos). Além disso, alguns destes instrumentos podem ser vistos como intermediários, como no caso da Lei de Inovação e da “Lei do Bem”, pois impactam mais diretamente sobre o setor farmacêutico do que sobre a média dos setores econômicos. Este também é o caso dos Fundos Setoriais.
Existem, por último, alguns novos instrumentos relacionados à estrutura institucional de articulação das ações inseridas na PITCE. O Conselho Nacional de Desenvolvimento Indus- trial (CNDI) e a Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI) enquadram-se neste conjunto de instituições, as quais devem também ser aqui avaliadas, já que o “como” se implementa a política ou se integram as várias ações é tão ou mais importante do que os instrumentos disponibilizados, se tomados isoladamente, como vimos no tópico inicial deste relatório.
PROFARMA - Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Cadeia Produtiva Farmacêutica
Ainda que não apresentado de forma direta como componente da PITCE, não se pode negar os impactos, para o setor, da mudança na política do governo para os laboratórios
6,80% 47,50% 19,80% 84,00% 32,70% 9,20%
Estrangeiro Privado Nacional Laboratórios oficiais 0 20 40 60 80 100 Unidades (volume) Custo (valor)
públicos. Entre 2003 e 2005, foram aportados pelo Ministério da Saúde R$ 200 milhões para modernização e ampliação da capacidade dos laboratórios oficiais. Cerca de 45% destes re- cursos foram direcionados para duas entidades: Fiocruz e Instituto Butantã (Bastos, 2006).
Mas os impactos da modernização dos laboratórios públicos podem atingir também o restante da cadeia produtiva, caso sejam estabelecidos critérios de compra ampliados, não focados apenas no preço, para poder abrir margem para a participação dos produtores atu- ando no mercado nacional. Ou seja, os laboratórios públicos podem trazer um estímulo para a estruturação da cadeia produtiva nacional.
Outra questão é avaliar se somente os laboratórios públicos dão conta da crescente de- manda do setor público de saúde por medicamentos. Percebe-se um contínuo aumento dos gastos do Ministério da Saúde com compra de medicamentos (Bastos, 2006), enquanto vá- rias empresas do setor convivem com elevada capacidade ociosa. De acordo com a tabela abaixo, os gastos com medicamentos quase duplicaram quando se analisa a sua participação no orçamento desta pasta. No ano de 2004, 84% dos medicamentos comprados pelo MS eram produzidos por laboratórios oficiais, percentual que se reduzia para 1/3 em termos do valor total despendido.