Gulag para as investigações sobre a gestão
prisional no Estado (1993-2014)
Rodolfo Arruda Leite de Barros1
1 introdução
Partindo de um possível consenso existente na literatura dedicada a pesquisar o sistema prisional no Estado de São Paulo, acerca de um cenário institucional cujo maior emblema aponta para as reflexões de um encarceramento em massa2, este artigo procura identificar pro-
cessos, dinâmicas e acontecimentos que se desenvolvem no sistema punitivo estadual recente, os quais, apesar de convergirem para o crescimento da demanda punitiva, apontam, ao mesmo tempo, para multiplicidades, ambiguidades e arranjos heterogêneos no interior desta tendência maior na política criminal recente.
1 Professor do Departamento de Ciências Sociais e do Mestrado em Sociolo- gia da Universidade Federal da Grande Dourados – UFGD. Doutor em Ci- ências Sociais pela UNESP – Marília. E-mail: rodolfoBarros@ufgd.edu.br. 2 Acerca desta expressão e suas possíveis implicações teórico-metodoló- gicas faço referência ao trabalho completo apresentado no ano passado neste evento, intitulado “Os diferentes sentidos do termo mass incarce-
ration e uma breve análise da assimilação da expressão no debate sobre o
Traduzindo de uma forma mais coloquial, a problemática aqui apresentada considera que mesmo diante de uma punitividade crescente e a presença de uma diretriz autoritária atuante na base dos dispositivos carcerários, ainda assim, seria importante inves- tigar a permanência e o surgimento de diferentes cotidianos pri- sionais, com o consequente aumento de seus mecanismos institu- cionais, e refletir a respeito das possíveis articulações entre esses recentes dispositivos carcerários como formas eficazes de amplia- ção e permanência de um sistema punitivo que em geral é visto como falido e/ou disfuncional. Ou, colocado de outra forma: ainda que boa parte das pesquisas possa convergir para um diagnóstico de encarceramento em massa, em um percurso paralelo, nos ques- tionamos acerca da heterogeneidade dos dispositivos punitivos e para a necessidade de se compreender este fenômeno mais amplo do encarceramento em massa de forma mais detalhada e matizada. Com vistas a investigar esses mecanismos recentes e heterogêneos, ganha importância o papel dos agentes estatais em sua atuação en- quanto gestores que executam uma política penitenciária, tomando decisões, realizando negociações e adaptações que concretizam a execução penal. A partir desta abordagem, a Secretaria da Adminis- tração Penitenciária emerge como um campo privilegiado de inves- tigações, pois centraliza boa parte dos agentes estatais que operam o que chamaremos provisoriamente de gestão prisional.
Desta forma, este texto é uma tentativa de investigar qual é o grau de participação e o campo de atuação da referida Secretaria na re- alização cotidiana da execução penal. Nossa hipótese inicial é a de que num cenário político e institucional perpassado por múltiplas tensões3, a Secretaria cumpre um papel relevante de operar diver-
3 Neste caso, o termo pode se referir tanto a imperativos de segurança in- ternos das instituições prisionais, quanto a diretrizes políticas e mobiliza-
sas decisões, negociações e adaptações que são importantes para a manutenção das balizas autoritárias mais gerais da execução penal, enquanto conduz o sistema prisional estadual de acordo com uma diretriz punitiva e encarceradora. Sob este aspecto, propomos que esse campo de negociações pode ser referido e recortado como uma reflexão sobre a gestão prisional. No entanto, para poder identificar qual é esse campo de atuação e quais são os aspectos mais marcantes desta gestão prisional, julgamos que é necessário definirmos os re- ferenciais e quais os contornos teórico-metodológicos que recortam a SAP como um objeto de estudo e um campo de interesse para in- vestigação. Com base nestas expectativas, este artigo é um exercício reflexivo inicial e incompleto que busca, nos desdobramentos atuais da execução penal, na literatura existente e nas evidências provisó- rias de campo, um caminho possível para fundamentar a análise da Secretária enquanto uma agência estatal com papel fundamental na concretização de uma política penal punitiva.
2 rearticulações do poder punitivo no Estado de São Paulo e a atuação da SAP
É importante esclarecer, neste trabalho em desenvolvimento, que boa parte das problemáticas levantadas aqui foram inicialmente for- muladas num projeto de pesquisa anterior, que buscava entender o governo da punição no Estado de São Paulo e as rearticulações do poder punitivo no interior de uma expansão prisional recente. Uma hipótese central era interpretar o cenário das prisões paulistas como um exemplo claro de encarceramento em massa, mas considerar esse desdobramento de política criminal não apenas como um exemplo direto de um punitivismo autoritário ou de um apego incondicional ao uso da prisão como forma de controle social privilegiada. Ao con- trário, a percepção de modo geral era de que os excelentes (ADOR-
NO; SALLA, 2007; DIAS, 2011; TEIXEIRA, 2012; SINHORETTO, 2013) que expandiram os estudos sobre punição e consolidaram o campo de pesquisa sobre prisões convergiam de forma muito imediata para os aspectos repressivos e cruéis das prisões como a tônica central dos estabelecimentos. Não apenas a ocorrência de um fracasso da políti- ca penitenciária dos internos como sujeitos de direitos substancia- da na LEP, mas a ocorrência dos sucessivos dispositivos normativos de exceção no sistema e a consolidação dos coletivos organizados no interior das unidades demarcavam de forma inquestionável a ma- crotendência punitivista e repressiva propagada em inúmeros tra- balhos. Diante disto, sem questionar a contribuição destes trabalhos, chamava-nos a atenção o surgimento de um número significativo de pequenos movimentos administrativos, os quais garantiam a conti- nuidade destas tendências acima discutidas, mas que não eram, por assim dizer, tão facilmente traduzidas ou identificadas com as racio- nalidades punitivas desenhadas nos diagnósticos amplos das teses do encarceramento massivo. Tendo isto em vista, nos interessava pensar o sistema prisional no Estado de São Paulo em vista de suas diferen- ças e da coexistência de diferentes cotidianos prisionais, diferentes modelos institucionais, diferentes perfis de internos e diferentes re- gionalidades em que o poder punitivo se concretizava. Um conjunto significativo de ocorrências recentes reforçavam essa percepção, ao lado de minha experiência nas visitas em ambiente prisionais como pesquisador, que também reforçava o insight.
No conjunto amplo de ocorrências e de agentes que marcaram o panorama punitivo em São Paulo, a Secretaria da Administração Penitenciária – SAP – vem assumindo um crescente protagonismo político no papel de gestão dos dispositivos carcerários. Desde sua fundação, em 1993, passando por sua atuação mais marcante a par- tir de 1999 (com a nomeação do secretário Nagashi Furukawa) e a
redução/extinção dos gabinetes anteriormente responsáveis pela administração das unidades prisionais – DIPE e COESPE – a SAP tem concentrado poder e aumentado sua área de controle por meio de ações administrativas que se inscrevem no processo de expan- são prisional. Desde o início do período da transição democrática, em meados de 1980, já transitavam projetos no governo estadual de investimento maciço em construções de novas penitenciárias, descentralização das unidades penais via inauguração de presídios no interior do estado, mas foi com o governador Mário Covas que tais projetos ganharam impulso. Com a sua atuação a interioriza- ção do sistema prisional ganhou força (GÓES; MAKINO, 2002), ao passo que se intensificaram os processos políticos de centraliza- ção burocrática na própria Secretaria, que passou a se segmentar e a concentrar cada vez mais competências administrativas. Desta forma, esta Secretaria estadual passaria a aumentar seu gabinete e diversificar suas coordenadorias, o que é reforçado pelo crescimen- to de seu quadro de funcionários. Ao se contrastar o início de suas atividades em relação ao panorama atual, é possível notar uma di- versificação de regimes disciplinares (Centros de Reabilitação, Ala de Progressão Penitenciária, Centro de Progressão Penitenciária, Penitenciárias Femininas), assim como a inclusão das Centrais de Penas e Medidas Alternativas (CPMA), e das Centrais de Atenção ao Egresso e Família (CAEF), incorporadas à Secretaria por meio da criação de uma nova subdivisão, a Coordenadoria de Reintegração Social e Cidadania. Outro exemplo neste sentido são os Centros de Ressocialização (CR), que passaram mais recentemente para a tute- la da Secretaria e que se inspiraram na experiência de gestão com- partilhada com a sociedade civil (APAC). De uma Secretaria nova e com pouca atuação em 1993, passou de um pequeno gabinete para uma Secretaria que administra 163 unidades prisionais, incluindo os mais variados regimes, como os acima citados.
A partir desta apresentação inicial e geral dos aspectos estrutu- rais da Secretaria da Administração Penitenciária, é possível ter uma noção superficial a respeito de seu papel e participação na realização cotidiana da execução penal e do encarceramento no estado paulista. Porém, estes delineamentos estão longe de evidenciar os meandros da atuação e as áreas de negociação que passam por seus gabinetes e que de alguma maneira estruturam o funcionamento do sistema prisional no estado. Não apenas no aspecto de seu crescimento es- trutural e político no âmbito da administração pública, mas talvez para enfatizar mais esse possível papel relevante desempenhado pela SAP na consolidação da política penitenciária promovida pelo gover- no estadual e levada a cabo em contextos de turbulência e demandas sociais que perpassam seus mecanismos.
Estes novos campos evidenciam uma centralidade política cres- cente de sua atuação na gestão de aspectos importantes do encarcera- mento, tais como os contratos com empresas privadas que envolvem a alimentação nas unidades, convênios que desenvolvem atividades de trabalho prisional, formas de organizar a oferta de educação e a saúde no interior das unidades, dentre outros aspectos.
Estes novos campos evidenciam uma centralidade política cres- cente de sua atuação na gestão de aspectos importantes do encar- ceramento, tais como a questão da alimentação, trabalho prisional, educação e saúde no interior das unidades.
No tocante à questão da alimentação, a possibilidade de prestar serviços na área para o sistema prisional tem sido apontada como uma forma de exploração política da expansão do encarceramento com vantagens econômicas. A revista Carta Capital, na matéria “Os mercadores das cadeias: os interesses que mantêm o fornecimento de comida aos presos como uma fonte de corrupção e sangria dos cofres públicos”, tem apontado que empresas privadas monopo-
lizaram o ramo da alimentação dos presídios no Brasil, tornando este aspecto da execução penal altamente lucrativo e politicamente corrupto. A alimentação oferecida pelas empresas é constantemen- te denunciada pela péssima qualidade (muitas vezes são oferecidos alimentos estragados) e o valor pago pelo Estado por este produto é superior ao praticado no setor fora dos muros prisionais. Em con- trapartida, estes empresários financiam campanhas eleitorais que sustentam estes interesses.
Além destes elementos ligados ao setor de fornecimento de re- feições, alguns aspectos demonstram o crescimento de interesse por parte da iniciativa privada em relação à utilização de mão de obra de condenados. Em 2006, notícias relacionadas à temática indicavam a participação de pelo menos 200 empresas, empregando aproxima- damente 45.000 internos. Os dados sobre o crescimento do trabalho nas unidades ainda são bastante escassos. Em geral, os trabalhadores presos recebem 60% menos do que um trabalhador comum em ati- vidade semelhante. Ainda assim, a oferta de trabalho é escassa nos presídios brasileiros.
No tocante à educação, o governo estadual, se adequando à reso- lução de maio de 2010 do Ministério da Educação, promoveu uma es- tratégia de transferência destas atividades da FUNAP para a estrutura de ensino da rede pública. A medida foi intensificada a partir de 2013.
Em relação à saúde, a situação segue a mesma lógica de transfe- rência de responsabilidades. A infraestrutura bastante reduzida tem sido desativada, há uma carência de médicos contratados no sistema prisional e até mesmo o uso de salas das enfermarias como méto- do para aumentar vagas nas unidades superlotadas. Neste sentido, educação e saúde seguem lógicas muito similares de transferência destas responsabilidades da administração penitenciária para a rede pública aberta. Estas articulações políticas se aproximam muito das
formulações de Wacquant (2011) quando discute as correlações entre políticas assistenciais e dispositivos penais.
Ao lado destes destaques, outro fator que merece atenção nesta investigação são os projetos de parcerias público-privadas (também chamadas de PPP), que tem se intensificado recentemente nas ações e articulações políticas desenvolvidas pela Secretaria. Estes projetos são retratados na retórica institucional como mecanismos de moder- nização e reforma do sistema prisional, sobretudo por sua capacida- de de criar “unidades prisionais modelares”, com oferta de trabalho, educação, assistência médica, realizando as finalidades da pena sim- bolizadas na reabilitação dos internos. Diante destas propostas, parte significativa do debate se mobilizou no sentido de mostrar as falá- cias deste modelo de parceria e seus aspectos privatizantes, trazen- do também a experiência estrangeira para mostrar as contradições encontradas numa política penitenciária orientada à privatização de aspectos da execução penal (MINHOTO, 2000). Para este trabalho, sem entrar diretamente num debate mais específico sobre a priva- tização do sistema prisional, pretendemos analisar em que medida estas tendências privatizantes não estão inscritas numa lógica mais ampla de rearticulação dos mecanismos punitivos. Uma das evidên- cias do campo aponta para a noção de gestão compartilhada4 como
um padrão de gestão que perpassa diversos mecanismos disciplina- res e que delineia um perfil de política penitenciária desenvolvido no período atual. Desta maneira, a investigação deste fenômeno das
4 De acordo com informações publicadas no edital de 03 de março de 2012, no Diário Oficial do Estado, que trata das parcerias público-privadas no sistema prisional: “O modelo adotado será de Gestão Compartilhada, na qual o Estado permanece com as atividades jurisdicionais e administrati- vo-judiciárias, e o parceiro privado fica responsável pela gestão adminis- trativa interna das unidades, incluindo monitoramento interno, manu- tenção física dos estabelecimentos e assistência aos sentenciados”.
parcerias público-privadas e o modelo de gestão compartilhada po- deria constituir uma importante referência para se compreender as modulações do governo da punição no Estado de São Paulo.
3 A Secretaria da Administração Penitenciária como objeto de estudo
Para desenvolver este objetivo, no entanto, o trabalho em anda- mento encontrou uma série de dificuldades e desafios para recortar a SAP como um objeto de investigação. Neste sentido, poucos tra- balhos tomaram como centro da investigação uma perspectiva mais focada na ação dos agentes institucionais, enfocando, por exemplo, o teor de suas decisões, as negociações políticas e econômicas, os in- teresses envolvidos no campo, as racionalidades políticas orientado- ras destes comportamentos, dentre outros fatores; e como estas re- presentações e articulações estruturaram e influenciaram os rumos das políticas penitenciárias e a gestão prisional no Estado. Sob este aspecto, uma revisão bibliográfica levantou alguns referenciais teó- ricos interessantes para fundamentar a observação das ocorrências punitivas locais e traçar um paralelo em relação a outras experiências de políticas penitenciárias de outros países. Basicamente destacam- -se três referenciais: a) Chantraine (2006), que discute a governa- mentalização dos dispositivos prisionais na época contemporânea; b) Wacquant (2011) ao refletir sobre as proximidades entre políticas sociais e políticas penais, e, c) Gilmore (2007) que investiga aspectos políticos e econômicos que interferiram na expansão prisional no Es- tado da Califórnia. Será a partir deste planejamento, o qual envolve aspectos empíricos e reflexão teórica, que se pretende avaliar as pos- sibilidades de construção da SAP como um objeto sociológico, passí- vel de uma análise específica.
Numa análise dedicada a compreender padrões de gestão prisio- nal e transformações nos mecanismos disciplinares em três unidades
federais do sistema prisional canadense, Chantraine (2006) constata a emergência de uma “governamentalização” da gestão penitenci- ária, entendida, em sua reflexão, como uma reformulação dos ele- mentos centrais que estruturam a economia relacional da detenção. Segundo Chantraine (2006), a economia relacional da detenção pode ser entendida como a base sob a qual se desenvolve a administração das unidades penais, sendo constituída por quatro elementos: 1) a promoção de direitos dos detentos; 2) a trilogia segurança ativa – li- derança – ordem comunicacional; 3) os usos do fator “risco” na de- tenção, e, 4) o sistema de privilégios. De forma geral, estes são os elementos que as administrações prisionais dispõem para orientar a conduta dos detentos, garantir a manutenção da ordem interna nas unidades e desenvolver sua função de executora da medida penal. De acordo com o autor, a figuração institucional que esses arranjos ad- ministrativos assumem, variam historicamente e de acordo com as necessidades e características locais. Na análise do caso canadense, Chantraine (2006) aponta que muitos pesquisadores, convencidos pelos fracassos recorrentes de reforma prisional, apontavam para um esgotamento do modelo disciplinar rígido nas prisões contem- porâneas. Tal modelo disciplinar – em grande medida, inspirado pelas figuras de Vigiar e punir de Foucault (1999) – teria dado lu- gar às racionalidades penais de neutralização e imobilização simbo- lizados pelo advento das supermax norte-americanas. Ao contrário de investir na ideia de ruptura entre estes dois modelos, Chantraine (2006) considera que os dispositivos disciplinares ainda são centrais no entendimento da dinâmica prisional, mas que estes não podem mais ser analisados de forma rígida e exaustiva como poderia suge- rir uma leitura anacrônica de Vigiar e punir (FOUCAULT, 1999). Ao contrário disto, para se pensar na permanência de algumas dinâmi- cas disciplinares e a coexistência de racionalidades de neutralização
nos regimes de segurança máxima, Chantraine (2006) propõe um modelo de prisão pós-disciplinar. Nesta perspectiva, as administra- ções prisionais já não possuem mais o monopólio soberano do con- trole disciplinar – agora dependente e distribuído por outros agentes no universo prisional – operando agora uma gestão prisional pautada por uma governamentalização5 dos dispositivos prisionais6.
Conforme percepções levantadas neste artigo, a abordagem de Chantraine (2006) acima exposta é central para se compreender tan- to a formulação do problema que se pretende investigar, quanto a aproximação metodológica aqui desenvolvida. Conforme apontam Dias (2011) e Salla (2006), processo de governamentalização seme- lhante ocorreu no sistema prisional paulista, de modo que diversos aspectos do cotidiano prisional passaram a ser conduzidos pelos próprios presos, tais como o estabelecimento de regras de compor-
5 De acordo com nosso entendimento preliminar, a governamentalização pode ser entendida em duplo aspecto: de um lado, ela destaca o papel de gestor de populações perigosas e os princípios de eficiência, segurança e risco que fomentam e instrumentalizam estas práticas institucionais; de outro, ela significa a impossibilidade de executar de forma exaustiva o modelo disciplinar (CHANTRAINE, 2006). A governamentalização dos mecanismos prisionais abre perspectivas úteis para se compreender a multiplicidade e coexistência de racionalidades penais, a diversificação dos dispositivos carcerários e o possível perfil de gestão prisional desen- volvido recentemente pela SAP.
6 Sobre a noção de dispositivo prisional, utilizamos abordagem semelhante à de Barbosa (2013) de dispositivo carcerário, baseada na ideia mais ampla de dispositivo de Michel Foucault: “Através deste termo tento demarcar, em primeiro lugar, um conjunto decididamente heterogêneo que engloba discursos, instituições, organizações arquitetônicas, decisões regulamen- tares, leis, medidas administrativas, enunciados científicos, proposições filosóficas, morais, filantrópicas. Em suma, o dito e o não dito são os ele- mentos do dispositivo. O dispositivo é a rede que se pode estabelecer entre esses elementos” (FOUCAULT, 1988, p. 138).
tamento e dinâmicas de organização no interior das unidades car- cerárias. Desta forma, consideramos que estas transformações são fundamentais para se compreender o modo como os agentes públi- cos se posicionam diante destas pressões e como formulam estraté- gias políticas e decisões administrativas que interferem neste campo de gestão prisional.
Outra referência importante para problematizar o modelo de gestão possivelmente desenvolvido pela ação destes agentes públi- cos encontra-se em algumas abordagens de Wacquant (2011). Ao se inserir no centro do debate sobre a expansão do sistema carcerário estadunidense, Wacquant (2011) chama a atenção para o papel cada vez mais ativo que a prisão assume na gestão política das diversas