Reforma Agrária, Política Fundiária e Agrícola

A questão agrária recebe na Constituição de 1988 uma atenção especial. No Título VII, o Capítulo III trata da política agrícola, fundiária e da reforma agrária, que se constituem em exigências decorrentes do Estado Democrático de Direito.

A reforma agrária é mais uma das exigências do Estado Democrático de Direito. Ela visa a modificação da estrutura fundiária, ou seja, é o processo pelo qual o Estado modifica o direito sobre a propriedade e a posse, sobre os bens agrícolas, a partir da transformação fundiária e da reformulação das medidas de assistência em todo o país, com vista de obter maior oferta de gêneros alimentícios e eliminar as desigualdades no campo.

Em outras palavras, reforma agrária é um ato do poder público que visa modificar a estrutura fundiária vigente, um "status quo", o que implica dizer, mudar as relações de poder no campo. É este o espírito da Lei nº 4.504/64 (artigo 1º, §1) que afirma: “considera-se reforma agrária o conjunto de medidas que visem a promover melhor distribuição da terra, mediante modificações no regime de sua posse e uso, a fim de atender aos princípios de justiça social e ao aumento de produtividade”.

Assim, a reforma agrária deve ser pensada a partir dos princípios da justiça social e, sobretudo, tal como disse o Papa Francisco recentemente (outubro de 2014) em encontro com mais de 200 movimentos sociais, ela é “[...] além de uma necessidade política, uma obrigação moral".

Os objetivos da reforma agrária nos são dados pelo artigo 16, do Estatuto da Terra, bem como pelo artigo 1º, I, do Decreto nº 55.891/1965.

Art. 16 da Lei nº 4.504\64: A Reforma Agrária visa a estabelecer um sistema de relações entre o homem, a propriedade rural e o uso da terra, capaz de promover a justiça social, o progresso e o bem-estar do trabalhador rural e o desenvolvimento econômico do país, com a gradual extinção do minifúndio e do latifúndio.

Art. 1º do Decreto nº 55.891/1965: A Reforma Agrária a ser executada e a Política Agrícola a ser promovida, de acôrdo com os direitos e obrigações concernentes aos bens imóveis rurais, na forma estabelecida na Lei nº 4.504, de 30 de novembro de 1964, Estatuto da Terra, terão por objetivos primordiais:

I - A Reforma Agrária: a melhor distribuição da terra e o estabelecimento de um sistema de relações entre o homem, a propriedade rural e o uso da terra, que atendam aos princípios da justiça social e ao aumento da produtividade, garantindo o progresso e o bem-estar do trabalhador rural e o desenvolvimento do País, com a gradual extinção do minifúndio e do latifúndio.

II - A Política Agrícola: a promoção das providências de amparo à propriedade rural, que se destinem a orientar, nos interêsses da economia rural, as atividades agropecuárias, seja no sentido de garantir-lhes o pleno emprego, seja no de harmonizá-las com o processo de industrialização do País.

Mas tais objetivos não são taxativos, pois são mais abrangentes, visando também o aumento do número de proprietários rurais, reduzindo os níveis de concentração da terra, estancando o êxodo rural, aumentando o nível de emprego, etc.

Em vista de evitar o desvirtuamento dos objetivos da reforma agrária, o artigo 189 da Constituição Federal determina que “os beneficiários da distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária receberão títulos de domínio ou de concessão de uso, inegociáveis pelo prazo de 10 anos”.

A Constituição de 1988 traz avanços significativos na questão agrária. O texto constitucional garante o direito de propriedade, porém, este direito encontra-se mitigado, na medida em que a propriedade terá que atender a sua função social (artigo 5º, XXIII), sob pena de o proprietário ficar sujeito à desapropriação para fins de reforma agrária. Além disso, a propriedade volta a ser incluída entre os princípios da ordem econômica, que têm por fim ”assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social” (artigo 170, III).

O artigo 184 da Constituição Federal de 1988 determina que a sanção para o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social é a desapropriação por interesse social, para fins de reforma agrária, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação de seu valor real, resgatáveis no prazo de até 20 anos, a partir do segundo ano de sua emissão, em percentual proporcional ao prazo, de acordo com os critérios estabelecidos nos incisos I a V, § 3º, do artigo 5º da Lei nº 8.629/93.

A reforma agrária descentraliza e democratiza as terras, favorecendo as massas e beneficiando o conjunto da sociedade. É um imperativo da realidade social, exigência do Estado Democrático de Direito. Entretanto, reforma agrária não consiste apenas na entrega da terra a quem não a tem e a quer; simultaneamente ela vem acoplada à política fundiária e à política agrícola, que responda aos anseios dos camponeses.

Em relação à Política Fundiária, seus objetivos são o reconhecimento e a regularização da dominialidade e da posse das terras. Essa política compreende a resolução de conflitos sobre a propriedade de terras, inclusive os originados da luta pelo acesso à terra.

É o INCRA, vinculado ao Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) que é o responsável pela execução destas políticas fundiárias. Sua atuação envolve o cadastro fundiário, a desapropriação para fins de reforma agrária, o reconhecimento fundiário de comunidades quilombolas, ribeirinhas, bem como a estruturação de projetos de regularização e legitimação de terras públicas e de particulares, bem como de assentamentos de reforma agrária.

É notório que a regularização e legitimação da posse de um imóvel é condição essencial para estabelecer a segurança jurídica nas relações de propriedade. O INCRA tem oportunizado o georreferenciamento dos imóveis a nível nacional; trabalho técnico que delimita, com segurança, a extensão de uma propriedade.

A Lei Federal nº 10.267/2001, regulamentada pelo Decreto Federal nº 4.449/2002 firmou o poder público como responsável por realizar gratuitamente o georreferenciamento das propriedades até quatro módulos fiscais. Isso acabou por oferecer condição para que os camponeses, historicamente marginalizados e descapitalizados, possam ter seus direitos reconhecidos para a manutenção de suas atividades produtivas. No rastro desta lei, o MPA/RS encaminhou projeto de “Levantamento Fundiário” em parceria com o INCRA/RS, recolhendo dados de 4.243 questionários e analisando os maiores problemas na regularização dos imóveis, questões estas já tratadas em item anterior (2.3.2, p. 44).

Ressalvam-se, as metas de redução da pobreza e das desigualdades sociais por meio das ações das políticas públicas fundiárias e de reforma agrária trarão resultados positivos em um contexto econômico favorável à produção camponesa, da agricultura familiar. È neste sentido, que os programas de reforma agrária, política fundiária e crédito fundiário devem se preocupar, apresentando ações para a assistência técnica, instalação de infraestrutura produtiva, habitação nas propriedades rurais, etc. Os camponeses precisam gostar de seu meio, sem olhar para a cidade como o ideal.

Por fim, a política agrícola, que não se confunde com reforma agrária, ainda que ande conjuntamente com a política agrária.

[...] trata de como produzir, o que produzir, quais incentivos dados pelo governo à produção via instrumentos creditícios e fiscais, o incentivo à melhoria de produção pela introdução de novas técnicas, enfim, trata do planejamento da produção agro- pecuária brasileira, que é da responsabilidade do governo federal (ARAÚJO, 1998, p. 156).

Assim, em sentido geral, ela orienta, no interesse da economia rural, a atividade agropecuária, traçando planos, onde se contempla o processo de industrialização do país, a utilização da terra, a produção, planos e programas de ação governamental, a qualidade de vida no meio rural.

É uma política que deve ser planejada e executada na forma da lei, exigindo participação efetiva do setor produtivo, envolvendo agricultores, comercialização, armazenamento e transportes. Deverá levar em conta os instrumentos creditícios e fiscais, preços, assistência técnica e a extensão rural, seguro agrícola, cooperativismo, eletrificação,

irrigação, habitação. É este o espirito do artigo 178 da Constituição de 1988: A política agrícola será planejada e executada na forma da lei, com a participação efetiva do setor de produção, envolvendo produtores e trabalhadores rurais, bem como dos setores de comercialização, de armazenamento e de transportes.

A Lei n° 8.171/91 trata especificamente sobre a política agrícola. Por ela o Estado é colocado como gestor das políticas de desenvolvimento, um desenvolvimento que deve ser do ponto de vista dos camponeses, emancipatório, voltado ao mercado interno, produzindo alimentos sadios para a nação.

Em seu artigo 3º ela vai apontar uma diversidade de objetivos, reconhecendo que o Estado tem grande responsabilidade, de modo que, sem o Estado não se atinge a soberania alimentar. É o Estado que deve agir para garantir tanto a produção como o abastecimento. Neste sentido, o artigo 4º trata da responsabilidade do Estado em gerir todas as etapas a produção:

Art. 4º - As ações e instrumentos de política agrícola referem-se: I - planejamento agrícola; II - pesquisa agrícola tecnológica III - assistência técnica e extensão rural; IV - proteção do meio ambiente, conservação e recuperação dos recursos naturais; V - defesa da agropecuária; VI - informação agrícola; VII - produção, comercialização, abastecimento e armazenagem; VIII - associativismo e cooperativismo; IX - formação profissional e educação rural; X - investimentos públicos e privados; XI - crédito rural; XII - garantia da atividade agropecuária; XIII - seguro agrícola; XIV - tributação e incentivos fiscais; XV - irrigação e drenagem; XVI - habitação rural; XVII - eletrificação rural; XVIII - mecanização agrícola; XIX - crédito fundiário.

Entretanto, seu planejamento (artigo 8º) deverá ser feito em consonância com o artigo 174 da Constituição de 1988, ou seja, de forma democrática e participativa, através de planos nacionais de desenvolvimento agrícola plurianuais, planos de safras e planos operativos anuais.

Outros aspectos também são contemplados pela política agrícola. Dentre eles destacamos a preocupação com o meio ambiente e a conservação dos recursos naturais (uso do solo e água, fauna e flora, zoneamentos agroecológicos, programas de educação ambiental, etc.).

Assim, a política agrícola preocupa-se essencialmente com a agricultura familiar e camponesa, aportando recursos anuais para o financiamento deste setor responsável por 70% da produção de alimentos. Aqui entra o Programa Nacional de Amparo à Agricultura Familiar (PRONAF), que objetiva promover o desenvolvimento sustentável dos agricultores familiares, possuidores de área de até quatro módulos fiscais.

Contemplando as três exigências colocadas pelo Estado Democrático de Direito os movimentos sociais camponeses do Brasil tem analisado a situação fundiária e reafirmado alguns compromissos21 diante das irregularidades nos imóveis em terras públicas ou particulares, diante dos descaminhos com a reforma agrária e com a política agrícola:

1) Ampliar e fortalecer as ações de reforma agrária para garantir o assentamento de todas as famílias sem terra e com pouca terra e promover o desenvolvimento sustentável das áreas reformadas;

2) No processo de regularização fundiária e titulação dos imóveis rurais, definir e implementar critérios e condicionantes de interesse público para que seja assegurado o cumprimento da função social das propriedades e garantida a soberania territorial e alimentar do país. Tais critérios e condicionantes devem ser incorporados também para a revisão de títulos que tenham sido concedidos pelos Estados ou governo Federal de forma irregular;

3) Construir um processo de articulação política com os cartórios visando a unificação de procedimentos para o registro dos imóveis das propriedades familiares e camponesas;

4) Definir procedimentos para que os sistemas de registro de informações adotem apenas “uma porta de entrada” onde o agricultor e agricultora registre suas informações e proceda à regularização fundiária, ambiental, tributária, etc. de seus imóveis rurais;

5) Assegurar as condições para que os movimentos sociais participem, efetivamente, dos processos de cadastramento e regularização ambiental das propriedades;

6) Garantir transparência nas informações e o acesso dos movimentos sociais aos dados cadastrais dos imóveis rurais registrados nos órgãos públicas federais, estaduais e municipais;

7) Aprofundar estudos e elaborações visando a construção e implementação de políticas públicas para a regularização fundiária das propriedades familiares e camponesas, não localizadas em áreas públicas e devolutas;

8) Assegurar a participação dos movimentos sociais do campo na composição do GT interministerial sobre Governança Fundiária;

9) Realizar uma reunião envolvendo os Ministros do MDA e do Meio Ambiente, o INCRA, SRA e demais secretarias do MDA e do MMA para apresentar e encaminhar as definições deste Seminário;

21 _{Referendadas durante Seminário Nacional de Regularização Fundiária, realizado na Bahia (Salvador, 03 a 06} de Dezembro de 2013), como forma conclusiva dos debates e da situação vivida pelo Brasil, entregaram propostas concretas ao MDA, que ainda hoje aguardam encaminhamentos.

10) Realizar novos Encontros envolvendo os vários setores dos governos Federal e Estaduais vinculados aos temas fundiário e ambiental, e os movimentos sociais do campo, das águas e das florestas, para aprofundar os debates e encaminhamentos deste Seminário. Especificamente, realizar um encontro para discutir os processos de regularização, reconhecimento e desintrusão das terras dos povos e comunidades tradicionais.

Mais concretamente, o MPA\RS tem se empenhado em levar adiante esta discussão propondo ao menos três eixos de ações de imediato a serem realizadas em parceria com os entes públicos, sindicatos, defensorias públicas, INCRA: primeiro, levar informações como caminho para inclusão (o que é ter propriedade regularizada, porque não ter escritura exclui, impede o acesso a muitas políticas públicas, quais as ações necessárias, etc.); segundo, a necessidade de revisão da legislação fundiária e dos altos custos para a documentação; por fim, a realização de mutirões nos municípios para sensibilização e informação sobre este tema.

Para concluir, constatamos que o problema da terra continua um problema não resolvido no Brasil, sendo um dos fatores estruturais que mais determinam as desigualdades sociais no campo, excluído, aumentando os níveis de pobreza, impedindo o exercício da cidadania pelo participar nas politicas públicas.

Em meio a vastas áreas de terras há milhares de famílias sem terra, na esperança de que seus direitos fundamentais e a sua dignidade sejam assegurados. Ao lado destes setores sem terra eis que surge outro problema de grandes dimensões e de graves consequências, a posse irregular das terras. Urge resolver tais problemas, pois por eles alcançaremos o desenvolvimento humano, o desenvolvimento nacional, o bem estar na sociedade.

CONCLUSÃO

A preocupação que orientou este estudo foi resgatar e o pensamento sobre a questão agrária, a partir da histórica negação ao acesso à terra e, mais especificamente, na modalidade de regularização das posses em terras particulares.

O estudo oportunizou a compreensão de que os institutos agrários existentes no Brasil precisam ser atualizados, diante de uma realidade onde o Estado está ausente. As questões levantadas, em relação ao direito fundamental à terra, com as contribuições relativas a função da terra a partir da Constituição Federal de 1988, com as exigências impostas pelo Estado Democrático de Direito, atualizaram os temas da reforma agrária, da política fundiária, bem como o da imperiosa política agrícola voltada aos interesses do povo camponês.

O resultado desta discussão não tem a pretensão de ser algo extensivo e conclusivo, senão o de apresentar uma situação e um ponto de vista, diante de problemas que não são de hoje, remontando aos tempos da colonização e sendo cristalizados pela revolução verde e penetração do capitalismo no campo.

Primeiramente, reconhecemos que para cada processo de subordinação a classe camponesa dá uma resposta histórica, organizando-se, manifestando-se de forma diferente, elevando seus níveis de organização e de consciência a outros patamares, com novas e criativas respostas. Foi o que intencionamos através da análise do 1º capítulo. Ou seja, para cada momento histórico, há uma correspondente forma de luta e resistência; as resistências vão se sucedendo de diversos modos, decorrentes das diversas análises que vão sendo construídas e encaminhadas, decorrentes dos diversos processos, conjunturas e condições dadas pela sociedade. Isto é significativo e destaca a construção democrática em que são construídas e conduzidas as lutas em seus diversos espaços.

A questão central, aliada ao acesso à terra, foi a preocupação em como dar uma resposta satisfatória aos problemas fundiários das irregularidades encontradas nos imóveis rurais de terras particulares, que estão a impedir o exercício da cidadania a grandes setores de camponeses familiares. Após as reflexões e análises, observamos que o instituto da regularização é um instrumento governamental por excelência para definir e consolidar a ocupação de terras, de agricultores familiares que não têm títulos ou estão em situação dominial e possessória irregular.

A regularização dos imóveis dos camponeses contribuirá com Reforma Agrária e para o reordenamento fundiário brasileiro. Ou seja, é urgente e necessário o desenvolvimento de uma política de regularização fundiária, aliada a participação efetiva dos camponeses e suas organizações na execução dos programas. Esta política é vital não só para adequá-las as expectativas da população, mas também para que os ocupantes destas terras exercitem a sua cidadania.

Além do mais, os problemas decorrentes da falta de regularização fundiária, são fatores de instabilidade e insegurança para aos camponeses, impedindo investimentos produtivos nas áreas, dificultando o acesso às políticas públicas e aos recursos dos programas de governo, aumentando a exclusão social.

A Regularização Fundiária, deste modo, além de um dever do Estado, significa inclusão social e possibilidade de desenvolvimento sustentável do campo. Não há dúvida que a concentração, a exagerada fragmentação das propriedades rurais, a existência de camponeses ocupando terras públicas ou privadas sem titulação, a presença de formas tradicionais de ocupação territorial e uso da terra, sem o adequado tratamento fundiário pelo Estado, são obstáculos à superação das desigualdades sociais e regionais e ao exercício da cidadania.

Assim, urge que a política fundiária encontre no reordenamento fundiário o núcleo de um conjunto de programas e ações, provocando alterações significativas na estrutura fundiária, na politica agrícola e no acesso à terra.

Diante desta realidade, apontamos a necessidade de se acelerar o georreferenciamento dos imóveis, pois ele é a primeira fase do processo de regularização fundiária, gerando dados e informações de uso multifuncional para o cadastro de imóveis rurais, para o zoneamento ecológico-econômico e para o plano estadual de cartografia, facilitando e potencializando a gestão governamental da estrutura fundiária.

Além do mais, o georreferenciamento gera importantes informações a partir da sua utilização na demarcação de terras; a definição física e ocupacional dos imóveis georreferenciados fornece a base para o adequado tratamento jurídico voltado à titulação, cujo impacto social resulta na inserção dos agricultores que têm suas terras regularizadas, nas políticas agrícolas de crédito, previdenciárias, fiscais, etc.

Os movimentos sociais estão fazendo a sua parte neste processo. Destacamos como exemplo o “Levantamento” realizado pelo MPA/RS em parceria com o INCRA/RS, que resultou em surpreendente constatação quanto ao grande número de unidades produtivas com irregularidades (em torno de 40%), com uma variada situação impeditiva à regularização.

Estes problemas identificados à regularização, no geral, deitam suas raízes na cultura colonialista, no ranço de leis feitas de cima para baixo, na indiferença com os setores camponeses, com a concentração de terras e políticas que acobertam o latifúndio improdutivo. Mas a maior responsabilidade, do ponto de vista legal formal, situa-se na ausência do Estado. Tal ausência do Estado refere-se a fiscalização, que é ineficiente, pois o Estado, costumeiramente, sempre age sobre o formal, ou seja, sua preocupação é se o imóvel está em conformidade com a lei, através de atos formais e corretos. Aos que não procuram a estrutura administrativa do Estado, a pena é ficarem a margem dos programas e políticas públicas do Estado, fato que só agora passa ter relevância social e política.

Evidentemente, os proprietários e posseiros tem suas responsabilidades; há uma ausência de consciência cidadã, o que proporciona a informalidade, existência de contratos particulares de compra e venda, de cessão de direitos e direitos sucessórios, posse de herdeiros e, doações, sem a devida forma legal, além de ocupações suscetíveis de enquadramento como usucapião especial. Nisso se faz necessário programas de esclarecimentos e conscientização cidadã, tais como os que apontamos no desenvolver desta conclusão, acrescidos de iniciativas de educação popular, organização para a produção e comercialização em associações e cooperativas, etc.

Assim, esta realidade deve ser enfrentada, pois fica evidente o desconforto social que ela proporciona, além da insegurança e questões de ordem legal, como sonegação tributária e