Um dos principais temas para a cidadania deve ser como são gastos os recursos arrecadados da sociedade e centralizados em poder do Estado. As prioridades são democrática e racionalmente escolhidas? As escolhas realizadas podem ser consideradas justas? Ou, recuando um passo, o que seria mesmo o gasto justo?
Por outro lado, tão importante quanto a correção do gasto é o tema sobre a justiça da arrecadação. De quem é tirada a maior parte dos recursos que financiam os gastos públicos? O que seria uma arrecadação justa? O sistema arrecadatório brasileiro é justo?
Escapa ao objetivo da nossa tese uma maior incursão acerca da teoria da justiça, pois não se trata de um trabalho sobre Teoria Geral do Direito.31 Nossa proposta é refletir sobre alguns problemas identificados na prática orçamentária brasileira, analisar suas causas e, à luz do sistema jurídico vigente, propor caminhos de solução.
Dito isso, é necessário, entretanto, buscar algum parâmetro de correção para a prática financeira de arrecadação e gasto, sob pena de simplesmente tatearmos no escuro. Sem parâmetros de correção, incorreríamos em um relativismo estéril, o qual, em última análise, tornaria até esta tese desnecessária, pois não poderíamos sequer apontar como problemas os fatos encontrados no tópico anterior. Uma amostra da dificuldade de encontrar os parâmetros do justo pode-se verificar no famoso problema da flauta, proposto por Sen (2011, posição 586-599). Em resumo, a questão proposta gira em torno da seguinte indagação: para que criança, dentre três, deve ser entregue uma flauta: para aquela que trabalhou arduamente para construir o instrumento, para a única que sabe tocá-lo, ou para a única que é tão pobre que não possui qualquer outro brinquedo? Qualquer uma das soluções poderia ser defendida com bons argumentos.
De igual modo, deve ser alvo de intensa controvérsia a questão de saber como os recursos obtidos da população mediante os tributos devem ser distribuídos. Várias razões poderiam ser levantadas em prol de diferentes destinatários ou finalidades. No caso brasileiro, entretanto, essa discussão mais geral deveria ser
minimizada. É que, no pacto civilizatório nacional formulado em nossa Constituição Federal, a resposta sobre como devem ser gastos os recursos públicos já se encontra endereçada, pelo menos em termos gerais.
De fato, a Constituição Federal de 1988 estabelece, especialmente em seu art. 3º, quais são os objetivos a serem atingidos pela República, dentre os quais se destacam: construir uma nação livre, justa e solidária, erradicar a pobreza, reduzir as desigualdades sociais e regionais, promover o bem de todos. Com efeito, o critério para identificar a correção dos gastos públicos já está positivado. Maiores discussões sobre o parâmetro de justiça são, em um determinado nível, desnecessárias, porquanto ele já está dado e é vinculante. Obviamente, em um nível teórico, pode-se continuar refletindo sobre o tipo de parâmetro a seguir, o que pode, inclusive, alimentar a instauração de uma nova ordem constitucional.
O fato é que, enquanto vigente a atual ordem constitucional, os recursos arrecadados dos contribuintes devem ser destinados a promover os objetivos constitucionais. Esse é o parâmetro de correção dos gastos públicos. Com isso em mente e à luz dos dados levantados no tópico anterior, é possível realizar um juízo de valor acerca da “justiça” dos gastos públicos.
Conforme já apontamos no início, o Brasil é um país em desenvolvimento, sendo deficiente em diversas áreas que repercutem no bem-estar humano. Para reverter esse estado de coisas, é preciso que sejam realizados gastos públicos, os quais, segundo nossa Constituição, dentre outras coisas, devem servir para erradicar a pobreza e diminuir as desigualdades sociais. Ora, tais objetivos demandam a realização de investimentos públicos (a conexão entre os investimentos e a promoção dos objetivos constitucionais será mais bem explorada no tópico seguinte) e, como vimos, especialmente em áreas com grande relação com os direitos fundamentais sociais (a conexão entre os direitos sociais e os objetivos da República serão exploradas mais adiante), o grau de execução orçamentária é insatisfatório.
Ressalve-se que não estamos levando em conta em nossa análise se as escolhas previstas na LOA refletem, de fato, a busca pelo atingimento dos objetivos constitucionais. Não é objetivo imediato da nossa tese analisar eventuais problemas na elaboração das normas orçamentárias (muito embora tangenciemos o tema no capítulo seguinte, como meio para subsidiar nossas conclusões acerca da execução do orçamento). Assumimos como premissa a noção de que, bem ou mal, trata-se de um processo democrático, que envolve a participação de todos os poderes, seja na
formulação, seja na aprovação do orçamento. Nosso foco é verificar se, ante o que foi escolhido como prioridade, houve, de fato, a realização da despesa, medida essencial para a promoção dos objetivos constitucionais.
Em uma primeira aproximação do tema, a resposta só pode ser negativa. Com amparo nos dados expostos no tópico anterior, observamos que, partindo-se da premissa da correção das previsões orçamentárias, ou seja, da sua compatibilidade com os objetivos constitucionais (o que se admite apenas para efeitos de argumentação), a execução orçamentária destoa de uma forma bastante significativa em relação ao que foi previsto, donde se conclui que os objetivos constitucionais não são perseguidos com ênfase, ou, parafraseando a expressão de Dworkin (2002), não são levados a sério pelo Executivo.
No capítulo 3, verificaremos que os recursos destinados a investimentos são comprimidos, dentre outras causas, em função do pagamento da dívida pública e seu serviço, além de previdência e salários de servidores.32
Se é injusto, ou incorreto, ou inconstitucional na dimensão dos gastos33, como será em relação à arrecadação que financia esses gastos? Como lembra Scaff (2018, p. 278):
32 Nesse sentido, ver estudo do Banco Mundial (2017), intitulado “Um ajuste justo: análise da eficiência
e equidade do gasto público no Brasil”. Segundo o Relatório do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID): “El nivel del gasto total no indica si un gobierno invierte mucho o poco, si
sigue activamente una política redistributiva o si gasta más en salud, educación o infraestructura. Tampoco indica si el gasto em los empleados públicos es elevado, si los jubilados reciben una pensión razonable o si el dinero se gasta de manera adecuada en programas para reducir la pobreza. [...]. Resulta curioso que este sesgo en contra del gasto de capital se produjo a pesar de que hubo aumentos considerables del gasto primario como porcentaje del PIB, lo que podría haber proporcionado suficiente margen para incrementar el gasto social y otros gastos corrientes, sin recortar notablemente el porcentaje del gasto de capital. Esto implica una decisión consciente para priorizar los gastos actuales por encima de las inversiones para construir el futuro. En pocas palabras, la actualidad le gana al futuro. [...]. Este sesgo contra los gastos de capital es particularmente costoso por dos motivos: los multiplicadores del gasto de capital son más grandes que los multiplicadores del gasto corriente y, por lo tanto, amplifican los costos del producto en los malos tiempos (véase el capítulo 2); puede conducir a un menor crecimiento a largo plazo, en la medida en que el capital público complementa al capital privado. Por lo tanto, el apetito de inversión privada, un motor clave del crecimiento, puede ser bajo cuando la provisión de capital público, por ejemplo, caminos o
puertos, no es suficiente” (IZQUIERDO et al., 2018, p. 7-10).
33 Estudo realizado no âmbito do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) vaticina: “La región
(América Latina e Caribe) sufre de dos problemas interrelacionados: el gasto público es ineficiente e inefectivo, tanto desde el punto de vista técnico como asignativo, y es ineficiente para promover la equidad. Este problema se ve agravado por un sistema deficiente de gestión de dicho gasto: las instituciones a través de las cuales se canalizan los recursos desde los contribuyentes hacia la priorización de programas en el presupuesto, y cómo se implementan, monitorean y evalúan. Las instituciones administrativas deficientes malgastan recursos, erosionan la confianza publica, limitan
las oportunidades de imerecimento y las posibilidades para reducir la pobreza y la desigualdad”
É na correlação entre a capacidade contributiva e a capacidade receptiva que se insere o orçamento republicano. Quem possui mais riquezas deve contribuir com mais recursos para a arrecadação pública (capacidade contributiva) e quem possui menos riquezas deve ser objeto de mais gastos públicos (capacidade receptiva), visando diminuir as desigualdades socioeconômicas existentes na sociedade.
Não é exatamente o nosso foco a análise do sistema tributário34, porém essa breve verificação é importante para completar o raciocínio, uma vez que arrecadação e gasto são dois lados da mesma moeda. Vale dizer, a arrecadação encontra sua legitimidade também na correção do gasto. Ou seja, grande parte da justificação para a retirada de parte do que é produzido pela sociedade para o Estado tem uma forte ligação com a destinação que o Estado dá a esses recursos.35
Prefaciando obra de Gradvohl, Machado Segundo (2017, p. 1-2) pontua:
No mundo contemporâneo, tem-se justificado a existência do Estado com a necessidade de se promover a dignidade humana, e, em especial, os direitos fundamentais que dela decorrem. Desse modo, pelo que já foi explicado, essa também passou a ser a motivação invocada para a tributação. [...] No contexto do chamado Estado Fiscal, a produção há de decorrer da atividade desenvolvida pelos particulares, destinando-se, com a tributação, apenas parte de seu produto aos fins do Estado, hoje relacionados não apenas à proteção da integridade e da liberdade dos que vivem sob seu governo, mas também a fins redistributivos, promovendo, assim, valores ligados à igualdade. Em suma, financiam-se atividades cujo fim último é o de dar efetividade às normas de direitos fundamentais, em suas diversas dimensões.
Nessa mesma linha, Salgado (1998) defende o ponto de vista de que a legitimidade do Estado também se manifesta pela finalidade de promoção dos direitos fundamentais:
A origem legítima do poder não está em um ser transcendente ao homem, mas nele mesmo, na vontade do povo, pelo seu consentimento, pela técnica com que o poder se exerce segundo procedimentos pré-estabelecidos, com o voto popular, as regras de decisão da maioria e de respeito à minoria, e pela finalidade, que volta a ser ética: a declaração e realização dos direitos fundamentais. A finalidade do poder é realizar o direito no seu todo e a partir
34 Para um aprofundamento acerca do tema da justiça tributária, ver Tipke (2012).
35 Nesse sentido, Machado Segundo (2015, p. 9) aponta a destinação dos gastos públicos como
princípio de legitimação da atividade tributária: “[...] a idealidade de uma tributação não pode ser examinada de forma divorciada de uma análise do gasto ou da destinação dada ao recursos com ela obtidos. Daí falar-se, atualmente, em princípios de legitimação, os quais conduzem a uma tributação considerada ideal pela sociedade que a ela se submete. Em vez de defender-se, predominantemente, uma tributação sobre esta ou aquela base, ou por esta ou aquela alíquota, tem- se defendido, mais recentemente, que a tributação seja estabelecida por meios democráticos, havendo efetiva representação da sociedade não apenas na elaboração das leis disciplinadoras da relação tributária, mas também nas decisões referentes à aplicação dos gastos correspondentes” .
do momento da constituição e estruturação do poder, pela declaração e realização dos direitos fundamentais.
Portanto, se há problemas com a legitimidade dos gastos, a legitimidade da arrecadação é afetada.36 Mas esse não é seu único fator de legitimação. É preciso ir um pouco além e avaliar se a Constituição estabelece outros parâmetros de correção para a tributação.
A legitimidade ou correção sob o viés da arrecadação demanda a satisfação de critérios constitucionais de duas ordens: formal e material. Quanto aos critérios formais, referem-se ao “como” devem ser veiculadas as normas que estabelecem a cobrança: princípio da legalidade, da anterioridade etc. Nesse momento, preocupa-nos mais o aspecto material da cobrança: quem paga é realmente quem deve pagar? Sob esse viés, é possível extrair do conjunto de normas da Constituição a diretriz de que a tributação deve ser progressiva, ou seja, deve-se cobrar mais de quem tem mais recursos e menos de quem tem menos recursos. Essa orientação está em consonância com os objetivos constitucionais, pois tem vinculação evidente com a solidariedade e a redução da pobreza.
Não obstante, pesquisas revelam que o que ocorre na prática tributária brasileira é justamente o contrário. Relatório da Comissão de Assuntos Econômicos do Senado acerca da funcionalidade do Sistema Tributário Nacional concluiu:
[...] quanto maior a renda, menor a carga de tributos indiretos. Embora os tributos diretos no Brasil sejam progressivos, não o são tanto quanto nos demais países. Tal fato, aliado à pesada tributação do consumo de bens e serviços, reforça a regressividade imposta à população pelo sistema. O cálculo de Silveira (2012), por exemplo, mostra a renda distribuída pela população por faixa de renda, assim como quanto é pago em impostos por cada faixa: aqueles mais pobres pagam duas vezes mais do que contribuem para a renda, enquanto os mais ricos pagam menos do que contribuem. (BRASIL, 2017d, p. 14).
Segundo o mesmo relatório, em comparação com os países que compõem a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), o Brasil está situado como o que tributa menos o lucro, renda e ganho de capital e o vice-líder em tributação sobre bens e serviços, perdendo apenas para a Hungria nesse quesito (BRASIL, 2017d, p. 8). Nesse contexto, pontua Ricardo Ribeiro (2015, p. 206):
36 Corroborando esse posicionamento, pondera Cavalcante (2006, p. 76): “Sabe-se que a falha estatal
crônica na aplicação das verbas públicas e não observância dos princípios constitucionais no sentido de minimizar a gravíssima e acentuada desigualdade social que vigora no Estado Brasileiro tem sido motivo suficiente para se questionar a função social do tributo”.
Porém, não é difícil perceber que a tributação sobre o consumo, embora dirigida à população por inteiro, atinge mais pesadamente os mais pobres que gastam todos os seus rendimentos na aquisição de bens e serviços essenciais à sua própria sobrevivência. A estes, não é possível amealhar patrimônio. Já a tributação da renda, em geral dirigida aos estratos que superem o mínimo existencial, atinge em maior grau, em um plano ideal, os rendimentos mais elevados. Por essas razões, a tributação sobre o consumo favorece a acumulação de capital, sendo um meio inferior de promoção de justiça distributiva tendo quase sempre um efeito regressivo, na medida em que os consumidores suportam a carga tributária sobre os bens e serviços cuja aquisição para os mais pobres, por meio de itens essenciais à própria sobrevivência, esgota inteiramente todos os seus recursos. Essas camadas excluídas também não conseguem poupar o suficiente para formar patrimônio a ser tributado. Deste modo, a tributação sobre o consumo atende muito mais aos interesses de arrecadação do Estado, a partir da perspectiva liberal de neutralidade e de eficiência econômica, do que à ideia de justiça fiscal, de combate à desigualdade ou de fortalecimento do Estado Social.
Portanto, tendo em vista que há um grande foco na tributação sobre bens e serviços, e baixa incidência sobre patrimônio e renda, podemos afirmar que o sistema tributário é regressivo e, portanto, incompatível em relação à ordem constitucional vigente.
Assim, a postura diante da realidade financeira do Brasil só pode ser de perplexidade. Se todo o dinheiro arrecadado fosse inquestionavelmente aplicado nas áreas mais necessárias para elevar o bem-estar geral da nação, especialmente dos menos favorecidos, garantindo-lhes políticas públicas capazes de promover a erradicação da pobreza e a redução das desigualdades, mas, por outro lado, fosse financiado pelos que ganham menos, já estaríamos diante de um sistema fiscal injusto.37
Por outro lado, se a tributação obedecesse criteriosamente ao princípio da progressividade, arrecadando preponderantemente de quem tem mais recursos e minimamente de quem os tem em menor quantia, ainda assim, se os gastos não fossem utilizados para melhorar o bem-estar geral, promovendo a redução das desigualdades e erradicação da pobreza, estaríamos perante um sistema também injusto.38 Como ressalta Baleeiro (1997, p. 80):
37 Como aponta estudo do Banco lnteramericano de Desenvolvimento, a realidade dos gastos públicos
na América Latina não tem contribuído para a diminuição das desigualdades sociais (ALBERTO MORENO, 2018, p. XXVII): “Las políticas impositivas y de gasto público en América Latina y el Caribe
contribuyen poco a reducir la desigualdad de ingresos en com paración con los países avanzados. Mientras que en la región las políticas impositivas y de gasto público reducen la desigualdad en
alrededor de un 5%, en las economías avanzadas la reducción es de un 38%”.
38 Em sentido parecido, Machado Segundo (2018, p. 141), analisando o uso da tributação como forma
de redução das desigualdades, conclui que o sistema tributário brasileiro não está modelado de forma a perseguir esse objetivo. Propõe mudanças no sentido de incrementar a progressividade do Imposto de Renda, reduzir as alíquotas dos impostos sobre consumo e instituir um imposto sobre
Uma política de nivelamento de fortunas e rendas, que há tantos séculos alguns pensam realizar pela aplicação extrafiscal dos tributos, não teria eficácia se a amputação feita na capacidade contributiva das classes opulentas não se convertesse em rendas ou condições de melhoria de vida e bem-estar das demais classes.
O dramático é que o sistema financeiro público é injusto (ou contrário aos parâmetros constitucionais de correção) tanto sob o viés da tributação, quanto pelo do gasto público.39 O financiamento dos gastos é obtido em grande parte pela tributação de consumo de bens e serviços, onerando desproporcionalmente os mais pobres40, ao passo que os gastos falham em promover, mediante investimentos, os objetivos constitucionais e os direitos fundamentais.
Esta tese se ocupa especificamente em tentar apontar causas e caminhos de solução no que toca a um aspecto dos gastos públicos – a execução orçamentária dos investimentos públicos. Escapa ao seu objetivo a análise mais detida acerca da correção da arrecadação. Porém, o debate sobre o tema é urgente. Arriscamo-nos a propor algumas linhas para a discussão:
• revisão do foco das bases da arrecadação, dando prioridade à tributação sobre patrimônio e renda, em detrimento da tributação sobre circulação de bens e serviços (poder-se-ia pensar em instituição de imposto sobre grandes fortunas, fim da isenção sobre a distribuição de lucros e dividendos); e
grandes fortunas. Ademais, adverte que “Tais alterações, contudo, seriam inócuas se desacompanhadas de uma aplicação adequada dos recursos assim arrecadados, aplicação esta que pode deitar por terra todo o propósito redistributivo e redutor de desigualdades que animou a tributação”.
39 Nesse sentido, argumentam Moura e Ribeiro (2017): “Os gastos públicos não só podem, mas devem
ser utilizados como meio para compensar o caráter regressivo dos tributos, diante da realidade brasileira de distribuição da carga de tributos e benefícios sociais. Gastos públicos, seja por meio da concessão de benefícios fiscais ou da distribuição de recursos públicos, dotados de regressividade, ou seja, gastos que, apropriados por parcela favorecida da sociedade, reforçam a regressividade existente no sistema tributário, atuam contra o objetivo constitucional de construção de uma sociedade justa, devendo, portanto, serem considerados inconstitucionais”.
40 Aponta Barros (2013, p. 290-291): “Do lado da receita, a seletividade dos impostos sobre o consumo
(ICMS e IPI), de acordo com a essencialidade dos produtos/mercadorias, é praticamente inexistente, sobretudo no tocante ao tributo estadual, o que torna o sistema altamente regressivo. Nem mesmo as amarras relacionadas à instituição de isenções de ICMS, apresentadas pela Lei de Responsabilidade Fiscal e pela Lei Complementar nº 24/75 (unanimidade), impedem esse procedimento, pois essas limitações se aplicam apenas a incentivos fiscais em sentido lato, dentre os quais não se localizam as medidas de equalização (densificação da intributabilidade do mínimo existencial). Ainda do lado da receita, percebe-se um sistema deficitário na legislação do imposto de renda, cuja base de exclusões não condiz com os custos com educação, alimentação, moradia, vestuário etc. arcados pelos contribuintes, bem como pela tímida e inoperante progressividade aplicada, cujo teto nominal atinge apenas assalariados, o que o torna um imposto sobre salários, não sobre a renda”.
• revisão da política de incentivos fiscais, a qual deve mostrar, de forma transparente, os critérios em que se baseia, os seus custos e os resultados que gera para a Nação.
2.4 A conexão entre o investimento público e a promoção dos direitos