A atividade bancária e os mercados financeiros são dinâmicos, evoluindo constantemente em resposta a forças competitivas e a alterações nas condições políticas e econômicas. A consolidação das linhas de negócios, por exemplo, está derrubando as distinções tradicionais entre as instituições financeiras e os tipos de serviços que oferecem. Os avanços na tecnologia e nas comunicações resultaram em alterações na forma pela qual os bancos e outros participantes do mercado conduzem seus negócios. Além disso, a atividade das instituições financeiras brasileiras nos mercados internacionais traz uma complexidade adicional a suas operações e à natureza de sua participação no Sistema Financeiro Nacional (BANCO CENTRAL DO BRASIL, 2002).
A evolução constante dos mercados financeiros apresenta desafios significativos. Os objetivos e as metodologias do processo de supervisão devem evoluir para acompanhar as práticas de mercado, de forma que os riscos inerentes
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ao negócio de fornecer serviços financeiros possam ser mantidos dentro de limites prudenciais. O Bacen permanece, assim, constantemente ciente de que a estabilidade do sistema financeiro pode ser seriamente ameaçada se permitir que deficiências gerenciais, assunção de riscos excessivos ou outras práticas nocivas em uma ou mais instituições persistam sem a devida correção (BANCO CENTRAL DO BRASIL, 2002).
A possibilidade de colapso de um banco comercial que comprometa o sistema bancário (como a perda de confiança em um dado banco, que pode resultar da observação de que outro banco foi fechado ou enfrentou graves dificuldades) pode paralisar a economia como um todo se os mecanismos de proteção criados não se mostrarem suficientes para evitar perdas aos depositantes. Assim, se a corrida bancária ocorrer, esta segunda manifestação de risco sistêmico simplesmente consiste na percepção de que um colapso do sistema bancário paralisaria o principal sistema de pagamentos da economia, da transferência de titularidade sobre depósitos à vista, mantidos nos bancos comerciais. Neste caso, o contágio vai do sistema bancário para o resto da economia, pelo simples fato de que praticamente nenhuma operação pode ser liquidada mediante a entrega de papel moeda. O eventual fechamento dos bancos comerciais impediria que se completasse qualquer outra transação de mercado que não aquelas de valor muito pequeno. A paralisação do sistema bancário nos primeiros meses do Plano Collor, em 1990, ou a testemunhada na Argentina em seguida ao colapso de 2001 e introdução do “corralito” ilustra a redução de atividade econômica que resulta do bloqueio do sistema de pagamentos (CARVALHO et al., 2003).
O contágio é, assim, uma manifestação específica do sistema financeiro da noção de externalidade, um tipo de imperfeição de mercado que exige uma intervenção corretiva. No caso do sistema financeiro, esta intervenção toma duas formas: a criação de redes de segurança, para evitar que choques possam causar os problemas sistêmicos descritos, e a definição de regras de regulação e supervisão que reforcem a capacidade do sistema de evitar ou absorver choques. Esta forma de regulação será chamada de prudencial, indicando que se destina a reduzir a exposição do sistema financeiro a riscos que se possam propagar por toda a economia. Como a possibilidade de contágio é, ao que tudo indica, exclusiva do setor financeiro, a regulação prudencial será igualmente uma exigência praticamente única ao setor (CARVALHO et al., 2003).
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Canuto e Lima (1999) dissertam sobre a atuação do Bacen como emprestador de última instância. Nas palavras dos autores:
[...] além da supervisão e regulação que controle o grau de exposição e vulnerabilidade dos bancos, há muito para se considerar conveniente a presença de esquemas formais de seguros de depósitos para proteger o valor destes e garantir a normalidade no sistema de pagamentos. Adicionalmente, há também a atuação do banco central como emprestador em última instância. De sua posição externa ao sistema bancário, o banco central pode injetar liquidez em bancos específicos, mediante empréstimos a estes, e assim conter os contágios de falta de liquidez e a ineficiência correspondente em termos de falências desprovidas de razões em fundamentos de ativos e passivos. Os mercados interbancários de crédito, acompanhando a compensação, facilitam a circulação de liquidez em tempos normais e também podem ajudar contra o risco sistêmico.
A lição mais importante depreendida das crises financeiras dos anos 1990 talvez seja a necessidade de a supervisão ser proativa, quer dizer: reconhecendo a necessidade de mudanças, os supervisores da maioria dos países do mundo estão alterando gradualmente suas políticas e seus procedimentos para se concentrarem na capacidade de as instituições administrarem os riscos aos quais estão expostas e na adequação do capital necessário para suportá-los (BANCO CENTRAL DO BRASIL, 2002).
A partir de meados da década de 1990, o Bacen iniciou um processo similar para modernizar a sua ação fiscalizadora, guiado pelas recomendações do Comitê de Basileia sobre supervisão bancária A propósito, vale destacar algumas características importantes do mencionado processo de mudança: a) regulamentação de natureza mais prudencial, com parâmetros operacionais amplos em lugar de regras detalhadas; b) supervisores com melhores condições para avaliar o perfil e a administração de risco de uma instituição; c) supervisores com poderes legais ampliados para empreender as ações corretivas (BANCO CENTRAL DO BRASIL, 2002).
Nas atividades de supervisão direta e indireta, as técnicas e ferramentas empregadas pelos inspetores e analistas enfatizam a avaliação dos riscos e seu gerenciamento, a qualidade e a eficácia dos controles internos e da atuação da auditoria e outros aspectos da administração que afetam a solidez e a viabilidade das instituições financeiras.
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De acordo com Canuto e Lima (1999), os instrumentos da supervisão e regulação das instituições financeiras compreendem regras e leis concernentes à retenção de ativos em carteira, exigências mínimas de capital em relação aos ativos, requisitos de disclosure, credenciamento e exames periódicos, mecanismos de proteção a aplicadores e até restrições à concorrência, quando esta é tomada como potencialmente indutora de comportamentos de risco moral. As exigências de proporções mínimas de capital e ativos líquidos em relação ao tamanho das carteiras constituem a ferramenta básica no que tange à gestão da vulnerabilidade em relação a riscos.
Troster (2005) também assevera que a regulamentação do risco bancário é uma preocupação antiga, tanto de banqueiros, como de acadêmicos e legisladores. O autor anota que Adam Smith, considerado o pai da economia, em 1776 escreveu que os bancos deveriam ter restrições operacionais. As restrições não deveriam ser consideradas uma diminuição na liberdade de atuar das casas bancárias, pois cumpriam funções análogas aos muros refratários para prevenir a propagação de incêndios. Na época de Adam Smith, a percepção era de que os bancos tinham riscos de liquidez e de especulação. A prescrição foi no sentido de impor reservas obrigatórias e de estipular tetos às taxas de juros para, dessa forma, limitar os riscos bancários.
Não é demais destacar que a estabilização da economia e o aumento da inadimplência nas operações de crédito só agravaram a situação de algumas instituições que já apresentavam dificuldades patrimoniais, maquiadas até então pelas receitas inflacionárias. Além disso, as profundas mudanças no cenário operacional do sistema bancário, decorrentes da globalização da economia e da estabilização monetária, conjugadas com o desaparelhamento da supervisão bancária para desempenhar a contento suas funções, além da gestão temerária de uma parcela considerável de instituições financeiras evidenciaram a incapacidade de sobrevivência de parte representativa do sistema bancário, com o consequente aumento do risco de uma crise sistêmica (DATZ, 2002).
Os principais projetos registram a reforma nas regras de acesso ao sistema financeiro, a regulamentação dos acordos de compensação, o projeto de aprimoramento das regras para atuação de auditores independentes, a participação nos estudos relativos ao Novo Acordo de Basileia, além dos projetos na área de gerenciamento de riscos, com destaque para a reforma destinada à expansão e ao
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aprimoramento da Central de Risco de Crédito (CRC), e à incorporação de requerimentos de capital para cobertura do risco de mercado em ações e
commodities (BANCO CENTRAL DO BRASIL, 2002).