Regulação price cap

Uma das inovações em regulação econômica da década de 1980 de mais rápida difusão foi o preço-teto (price cap), na sua versão inglesa, batizado como RPI-X (Retail Price Index

Minus X). Inicialmente aplicado para a British Telecom em 1984, acabou por se expandir para

outros setores na Inglaterra (British Gas, British Airports Authority, companhias regionais de fornecimento de água e, na distribuição de energia elétrica, o National Grid Company), assim como para outros países (ARMSTRONG; COWAN; VICKERS, 1994).

Na regulação de preços da RPI-X, o negócio regulado pode aumentar seus preços em um período específico (ciclo regulatório) pela mudança no índice de preços ao consumidor (RPI menos um fator X). O fator X é geralmente chamado de compensação de produtividade, porque reflete o grau em que o regulador acredita que o negócio pode melhorar sua produtividade (isto é, reduzir seus custos em termos reais), mas o fator X também pode incorporar outras coisas, como uma provisão para os custos extras associados com as melhorias necessárias na qualidade (COELLI; WALDING, 2005).

A Price Cap Regulation ou a Revenue Cap Regulation fornecem às empresas incentivos para redução de custos e tem como principais objetivos tornar mais transparentes as informações de custos entre as empresas o regulador, atuando de forma a melhorar o problema de assimetria de informação que tipicamente caracteriza a relação entre o regulador e os regulados (ERBETTA; CAVE, 2007; OLIVEIRA, 2017; PIRES; PICCININI, 1998).

Pires e Piccinini (1998) advertem para o fato de que, em termos genéricos, no que se refere à qualidade do serviço, verificou-se que o método price cap, ao induzir a redução de

custos através do fator X, não assegura, endogenamente, o aprimoramento do atendimento ao usuário.

Na avaliação de Pires e Piccinini (1998), a sujeição a um preço teto médio faz com que a firma apresente uma tendência ao subinvestimento para melhoria da qualidade dos serviços, visto que este esforço representaria uma elevação do seu nível de custos.

No mesmo sentido, Oliveira (2017) ressalta que, em alguns casos, a qualidade do serviço e o desenvolvimento da infraestrutura podem ser prejudicados devido ao incentivo de redução de custos. No entanto, na avaliação de Oliveira (2017), quando comparado com a regulação por taxa de retorno, o modelo price cap apresenta uma menor tendência de que se verifique subreinvestimento em infraestrutura.

Não obstante os argumentos trazidos por Pires e Piccinini (1998) e Oliveira (2017), merece relevo destacarmos que o potencial problema presente no modelo price cap, no sentido de haver uma tendência de subinvestimento no modelo price cap, encontramos exemplos de práticas regulatórias que buscam mitigar esse possível comportamento por parte das empresas reguladas.

Nesse contexto, observa-se que é comum, entre reguladores nacionais, que seja incorporado no processo de definição das tarifas aplicadas ao setor, a recuperação/amortização dos investimentos em infraestrutura (Capital Expenditure - CAPEX) que foram realizados pelo prestador dos serviços.

Deste modo, para que a empresa não tenha uma redução futura na parcela de suas tarifas que visam remunerar o capital investido (CAPEX), é necessário que mantenham um nível de investimento igual ou superior aos valores amortizados no período regulatório. Ademais, um nível de investimentos insatisfatório pode contribuir para um incremento nos custos de operação e manutenção (O&M) das empresas reguladas, o que não seria algo economicamente desejável pelos operadores dos sistemas.

Boente (2016) salienta que nos modelos revenue cap e price cap o regulador define um limite máximo de correção do preço (ou da receita) subtraído de um fator X de produtividade, com o objetivo de compartilhar os ganhos de produtividades entre os consumidores.

Uma das características do price cap é que, uma vez que os preços são definidos, se as empresas conseguirem entregar o serviço com um custo médio menor do que o assumido pelo regulador, elas se apropriam dos benefícios resultantes do ganho de eficiência. Nesse sentido, o regulador precisa fornecer incentivo às empresas para aumentarem sua eficiência e, no processo tarifário subsequente, devolver aos clientes parte da economia de custos realizada, por meio da aplicação do Fator X.

Corroborando com essa visão, Baldwin, Cave e Lodge (2012) pontuam que a lógica do

price cap baseia-se essencialmente em incentivos para cortar custos. Na visão desses autores,

se os preços são definidos antecipadamente, a empresa tem um incentivo para se tornar mais eficiente, pois mantém a diferença entre o preço predeterminado e seus custos reais.

Na avaliação de Erbetta e Cave (2007) a regulação price cap é considerada como um esquema de incentivo de maior poder do que a regulação pela taxa de retorno. Ainda, conforme anotado por Erbetta e Cave (2007), a tentativa de aumentar a eficiência deve levar a uma redução no uso dos recursos para produzir uma produção específica (ou seja, maior eficiência técnica) e/ou a uma mudança no mix de insumos, dados os preços relativos dos insumos, a fim de minimizar custo total (isto é, maior eficiência alocativa).

Não bastante as vantagens apresentadas para utilização do price cap, Coelli e Walding (2005) asseveram que a definição do valor do fator X é sempre um assunto de considerável debate nos setores regulados.

Coelli e Walding (2005) salientam, ainda, que o uso de um registro de desempenho de uma empresa para definir um fator X pode criar incentivos para que a empresa não tente melhorar sua taxa de crescimento de produtividade devido ao perigo de levar a um fator X mais alto no próximo período regulatório.

Ainda de acordo com Coelli e Walding (2005), esses tipos de problemas incentivaram alguns reguladores a considerar o uso de benchmarks do setor na definição do fator X, e que isso geralmente envolve o cálculo de medidas de crescimento anual médio da produtividade do setor usando dados históricos e/ou o cálculo de medidas de eficiência relativa da empresa, que são mensuradas em relação a uma fronteira de produção estimada, usando um método como análise de envoltória de dados (DEA) ou análise de fronteira estocástica (SFA).

No mesmo sentido, IBNET (2018) afirma que, ao fazer comparações de desempenho por meio de análises de benchmarking, o que se objetiva é obter uma medida da eficiência relativa das empresas e que tais informações podem ser usadas para mensurar fatores X na regulação price cap, para recompensar (ou punir) empresas, e que o regulador pode querer publicar os rankings ou as pontuações de eficiência para fornecer informações ao público, pressionando os gestores de serviços de baixo desempenho a melhorarem o desempenho de suas empresas.

Na avaliação de Coelli e Walding (2005) o DEA ou a SFA têm a vantagem de serem menos invasivos e proporcionarem maiores incentivos para melhorias de eficiência, no entanto, têm a desvantagem de que muitas vezes é difícil capturar todos os aspectos do ambiente

operacional de uma determinada empresa em um único modelo de produção e, portanto, os resultados desses métodos precisam ser usados em conjunto com informações adicionais.

Importante observação realizada por IBNET (2018) é no sentido de que em ambas as metodologias (DEA ou SFA) a precisão e a robustez das estimativas de ineficiência são muito importantes, pois podem ter impactos financeiros ou sociais significativos.

Assim, observa-se que modelos como o price cap, que se apoiam na aplicação de mecanismos que visam incentivar as entidades reguladas a incrementarem seus níveis de eficiência e ao mesmo tempo introduzem um fator de ajuste nos preços, enfrentam o desafio de estimar o fator de compartilhamento (fatores X) de forma consistente, transparente e com robustez nos cálculos realizados.

Não obstante o desafio mencionado, o price cap é amplamente citado e reconhecido na literatura econômica como um esquema de regulação por incentivo com maior poder que métodos de regulação tradicionais, como é o caso da regulação por taxa de retorno.

Entretanto, cabe destacar que os mecanismos presentes no modelo price cap devem ser congruentes com os incentivos para que os regulados invistam continuamente na qualidade dos serviços. Nesse sentido, acredita-se ser importante que o fator X incorpore também elementos que busquem capturar os indicadores de desempenho da qualidade dos serviços prestados.