Regulamentação reducionista

Todos essas formas de regulamentação sanitária internacional deixam as agências dos países periféricos em situação de conflito. Como parte de suas políticas, explícitas ou não, de avaliação de risco sanitário, buscam avidamente a participação nesses processos, visando manter seus especialistas

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Este assunto, já debatido nos trabalhos de harmonização do Mercosul, não desfruta de consenso entre as autoridades regulatórias, pesquisadores e especialistas da região.

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atualizados, de forma a poder melhor fundamentar suas decisões no campo do gerenciamento do risco. Porém, nesse campo do gerenciamento do risco sanitário, estão longe de equacionar minimamente o controle necessário, de forma a garantir produtos e serviços seguros à população.

Não é suficiente, por exemplo, a ANVISA fazer grande esforço de participação, de alcance mundial, nos comitês da Comissão do Codex Alimentarius, discutindo temas complexos e, muitas vezes, de difícil esclarecimento, sem que, no plano doméstico, consiga implementar programas que garantam a mínima garantia de segurança aos alimentos consumidos pela população.

Nenhum brasileiro que conhece os riscos relacionados aos alimentos está tranqüilo quanto à qualidade da comida cotidiana. Não se sabe que tipos e em quais quantidades os resíduos de medicamentos veterinários – como antibióticos, vacinas e hormônios, entre outros – estão presentes nas carnes, leites e seus derivados. Muitas vezes não se sabe sequer se a carne que está à venda procede de animais sadios e estabelecimentos legalizados. Também não se tem idéia de que tipos e em quais concentrações estão presentes os agrotóxicos – como inseticidas, herbicidas e fungicidas – nas frutas, legumes e verduras, bem como em seus derivados. O mesmo pode-se afirmar das aflatoxinas ou da infinidade de aditivos alimentares. Não se confia na rotulagem que diz “livre de colesterol” ou “diet” e assim por diante.

É questão delicada para as agências regulatórias dos países periféricos, principalmente, se considerarmos que estas, além das questões técnicas e científicas, devem levar em consideração as políticas sociais e sua conjugação com as políticas econômicas e de integração vigentes ou em perspectiva na região.

Esses processos regulatórios internacionais, na maior parte das vezes, não questionam as tendências e os problemas de fundo que intervêm no risco sanitário. A avaliação e a gerência do risco são colocadas na estreita moldura da relação risco-benefício (GRIFFITHS et al., 1997:179), calculado apenas em termos biológicos, em lugar de uma visão mais completa, em que os objetivos incluam perspectivas de longo prazo, modelos produtivos sustentáveis, questões culturais, sociais e éticas, ou seja, que incorporem certa exegese da tecnologia e da cadeia produtiva.

É nessa mesma linha de crítica que autores como Porto e Freitas (1997) questionam as metodologias fragmentadas de avaliação de risco no campo do trabalho, propugnando novas abordagens teórico-metodológicas, mais integradoras com a dimensão ambiental mais geral, que possibilitem diagnósticos integrados e sínteses sistêmicas, em busca de políticas públicas mais globais de avaliação e gerenciamento de risco. Os mesmos autores preocupam-se com a velocidade da capacidade de inovação tecnológica no ramo da química, que coloca no mercado, a cada ano, entre mil e duas mil novas substâncias. Apenas uma pequena parcela dessas novas substâncias têm avaliação minimamente adequada sobre os riscos ao Homem e ao ambiente. Essas inovações tecnológicas, que alimentam o desenvolvimento industrial no ramo da química, vêm determinando um aumento dos riscos em velocidade bem superior à capacidade científica e institucional de avaliá-los e gerenciá-los.

Na área dos alimentos, a Comissão do Codex e o Acordo sobre Medidas Sanitárias e Fitossanitárias (AMSF) tratam os produtos principalmente como commodities e não como alimentos em sua dimensão total e em sua importância vital para os seres humanos. Seu processo segue as diretrizes e a lógica de determinado sistema industrial de produção, que direciona hoje toda a produção agropecuária, e

a ele responde mais do que à preocupação com os graves problemas do acesso da população à comida (food security) e à segurança sanitária (food safety).

Não se pode dizer que a Comissão do Codex responda somente aos interesses das grandes companhias e seja nocivo à sociedade. A Comissão do Codex não deveria deixar de definir os padrões de segurança sanitária dos alimentos, mas deveria incorporar também outras avaliações, discussões e regulamentações e chegar aos fundamentos dos problemas da produção de alimentos. As exigências do mundo são diferentes atualmente daquelas dos anos 60, quando a “revolução verde” acenava com a abundância da produção mecanizada de alimentos para o mundo. Como foi debatido no Encontro da Terra155, a importância do desenvolvimento sustentável e da proteção do ambiente tornou-se primordial. A Comissão do Codex precisa incorporar as novas necessidades, definindo novos fundamentos para sua estrutura, forma e doutrina de trabalho. A atual tecnologia produtiva tanto de alimentos primários como de industrializados sem críticas e avaliações de seus fundamentos tende a seguir um caminho que agrava os atuais problemas de segurança alimentar e segurança sanitária. A lógica básica do atual sistema produtivo, preocupada quase que exclusivamente com a dimensão econômica – aumento de produtividade, demanda, de forma crescente, mais e mais pesquisas e avaliações de risco e mais e mais regulamentações, sem deixar espaço para abordagens diferentes e de outra natureza.

O problema da encefalopatia espongiforme bovina (EEB) – ocorrido mais enfaticamente na Inglaterra – serve de alerta a um questionamento mais básico da forma atual de produzir alimentos, em lugar de dedicar-se somente a regulamentar o que é produzido. Durante quase dez anos, o governo britânico, com a ajuda de seus assessores científicos, insistiu que não havia risco – ou de que o risco era tão pequeno que podia ser dito que, na prática, não havia risco – de que a EEB (doença da vaca louca) pudesse gerar doença semelhante em humanos. Além das preocupações com a economia – produção, consumo e exportações de rações, animais, de carne, processada ou não, entre outros negócios –, que era mais forte do que a precaução sanitária, havia a falta de comprovação científica.

Em 1986, quando surgiram as primeiras notícias de casos de doença da vaca louca, o governo britânico era inflexível ao afirmar que a carne e outros produtos de animais com EEB não ofereciam risco para os humanos, embora houvesse, desde 1982, algumas evidências de vínculo causal da doença com uma proteína transmissora, existente no cérebro dos animais doentes, que foi chamada de príon. Em 1988, o governo britânico vetou a alimentação de animais com rações feitas com restos e carcaças de animais abatidos. Não proibiu, entretanto, a sua produção nem sua exportação. Em 1990, foram noticiados casos de que a doença havia acometido gatos, o que provava que o agente príon podia ultrapassar as barreiras de espécies. No mesmo ano, ante a ameaça de proibição da carne inglesa pela França e toda a União Européia – seguindo o que os Estados Unidos haviam feito em 1989 e o Canadá em 1990 –, o governo britânico respondeu que a medida era questão de protecionismo na agricultura, pois a carne inglesa não oferecia risco.

Para afirmar a posição do governo, o ministro inglês da agricultura foi à televisão comer hambúrguer junto com sua filha de apenas quatro anos. (Leiss et al., 1997:7). Em 1995, o óbito do primeiro adolescente inglês causado pela Doença de Creutzfeldt-Jacob (DCJ) chamou a atenção dos noticiários e dos meios acadêmicos, pois é altamente incomum a incidência desta doença entre

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adolescentes (somente três casos, no mundo inteiro, eram conhecidos). Contudo, o governo britânico continuou a afirmar que não havia evidência comprovada de que a EEB pudesse causar a DCJ. Ainda em 1995, os jornais noticiaram mais mortes relacionadas com a DCJ e o fato de que a proibição de alimentação dos animais com ração feita com restos de animais abatidos não estava sendo completamente obedecida pelos abatedouros e pelos frigoríficos – que não descartavam os restos. O debate nos meses finais de 1995 era intenso. Algumas escolas suspenderam a carne bovina na alimentação das crianças. Os cientistas dividiam-se entre os que acreditavam no vínculo entre o consumo de carne e a DCJ e os que não acreditavam. Todos, porém, queriam mais e novas pesquisas. Em dezembro daquele ano, o governo britânico acreditava que havia super-reação ao problema e, para não alimentar um possível pânico voltava a afirmar a não evidência científica da relação entre a EEB e a DCJ. O consumo de carne bovina caía significativamente – 15% em 1995; um em cada cinco britânicos afirmava ter deixado de comer carne – e à opinião pública o Ministério da Agricultura, Pesca e Alimentação aparecia mais preocupado com a indústria da carne do que em admitir algum tipo de risco que, embora pequeno, parecia existir. Era evidente o descrédito nas autoridades do governo e em seu (repetido) argumento de que não havia evidência científica para justificar a preocupação (LEISS et al., 1997:10).

Em janeiro de 1996, a situação adquiriu a proporção de crise e o caso disseminou-se pelos principais canais de notícias do mundo. Em março de 1996, um comunicado do Ministério da Saúde inglês, – baseado em relatório do Comitê Consultor sobre Encefalopatia Espongiforme, que investigava os casos de DCJ em suas diferentes formas – reconhecia a possibilidade do vínculo entre o consumo de carnes ou derivados de animais com EEB e a DCJ, sob crítica e desconfiança do Ministério da Agricultura, Pesca e Alimentação. O comunicado colocou um final nas especulações e moveu o governo a tomar as providências necessárias, entre elas, o abate de animais com mais de trinta meses de idade sob rigorosa investigação e inspeção e o banimento completo da alimentação de herbívoros com rações elaboradas com restos de animais.

Comparando as atitudes dos governos do Reino Unido, do Canadá e dos Estados Unidos, LEISS et al (1997:20) apontam o benefício de não esconder as evidências ou indícios científicos existentes, afirmando decisivamente que “não há risco” apenas para acalmar os consumidores e não levar a indústria à falência. O principal ensinamento do caso da EEB no Reino Unido seria o de não subestimar a preocupação e a desconfiança da opinião pública, tentando desqualificá-los ou extingui-los com afirmações que desconsideram a incerteza e as evidências científicas. Enquanto as autoridades inglesas e canadenses recusavam-se a assumir as evidências dos riscos da ocorrência de formas variadas da DCJ a partir de animais com EEB e relutavam em tomar as providências necessárias, as autoridades americanas faziam debates abertos a respeito do tema junto à comunidade científica, política e organizações da sociedade e não hesitava em tomar medidas radicais, como abater todos os animais importados do Reino Unido, proibir o uso das rações com base em proteína animal e criar uma vigilância para monitorar todos os casos de DCJ identificados no país.

A ação americana era conjunta – da FDA e do Departamento de Agricultura – e seguia recomendação da Organização Mundial da Saúde feita em 03 de abril de 1996, que pedia a proibição global do uso de tecidos de ruminantes na alimentação de ruminantes. O Centro para o Controle e Prevenção de Doenças (CDC), outra agência vinculada ao Departamento de Saúde americano, incluiu a

DCJ no seu programa de estados-sentinela e publicou um boletim de ampla circulação para os médicos atentarem à identificação da DCJ em suas formas variadas (LEISS et al., 1997:18).

O Brasil importou, nos anos 90, tanto a ração de restos de animais para alimentar gado, quanto animais da União Européia, principalmente, da Alemanha (cerca de 5,5 mil animais ao todo). Mas nenhum brasileiro comum sabia quais providências haviam sido tomadas pelas autoridades brasileiras em relação à vigilância da EEB e da DCJ, até que, em fevereiro de 2001, o Canadá desconfiasse dos controles sanitários brasileiros e resolvesse proibir a importação da carne brasileira.156 O fato é que, graças aos canadenses, tem-se alguma informação de que existem animais importados da Europa no Brasil e que, pelo menos formalmente, não é permitida a alimentação de animais para o corte com ração de proteína animal e o risco de sermos atingido pela DCJ relacionada com a EEB, é remoto.

Entretanto, o ponto mais importante desse caso e a sua repercussão global referem-se ao surgimento de uma série de questões que reforçam a necessidade de reconsiderar as tecnologias e as práticas de produção pecuária. A busca da alimentação barata e fácil do gado por meio da ração feita com carcaças de animais abatidos, por exemplo, foi longe demais ao negar a natureza herbívora dos ruminantes. O uso da ração também acelera o processo pelo qual os ruminantes ganham matéria protéica e aumenta a produção de carne e de leite. Os herbívoros precisam de mais tempo para transformar a matéria vegetal que ingerem em proteína animal, processo que foi igualmente desconsiderado.

Por outro lado, há muito conhecimento acumulado a respeito dos benefícios e prejuízos causados pela “revolução verde” dos anos 60, que deveria ser muito mais utilizado como balizamento dos trabalhos dos organismos internacionais de regulamentação. No Brasil, segue-se produzindo com o uso intensivo de substâncias químicas altamente tóxicas que são liberadas no ambiente, quando há evidências inequívocas de que a escassez da água já é problema sério em muitas partes do mundo. Como afirma SHIVA (2001), deveríamos discutir agora a conservação da base produtiva, ou seja, o solo, a água, a biodiversidade. E como quer Visvanathan (FSP, 2001), redescobrir a reciprocidade da relação com a natureza e o verdadeiro sentido da ‘comida’ em sua dimensão antropológica, sem deixar de buscar o aumento de produtividade.

A discussão dos alimentos obtidos através de biotecnologia é outro alerta para uma possível ampliação dos debates acerca da avaliação e gerenciamento de risco. Muitos recursos estão sendo gastos na tentativa de regulamentar o uso e a rotulagem dos produtos da biotecnologia, enquanto a avaliação de risco não forneça informações mais completas dos efeitos danosos que podem gerar. Porém, essa discussão não pode ser restrita somente a sua dimensão toxicológica na moldura estreita do risco- benefício biológico, ou seja, se os alimentos geneticamente modificados apresentam ou não risco sanitário ao organismo humano. É hora de a Comissão do Codex fazer também análises do custo social e ambiental de longo prazo; de debater a relação do alimento (comida) com a perda da diversidade; da semente bioengenheirada ou a terminator, com a situação de dependência dos agricultores, ou melhor, da etapa agrícola, em relação às indústrias, donas das patentes de sementes e de pesticidas indicados a cada espécie. GRIFFITHS et al. (1997:181), ao estudar a questão da regulamentação da biotecnologia, sugerem quebrar ou transcender à abordagem restrita da relação risco-benefício, pois ela não representa nem

técnica e nem moralmente o enquadramento apropriado a estruturar as discussões e construir decisões a respeito do risco. A sugestão não precisa ser restrita ao tema da biotecnologia.

No Brasil, a população está, nos limites de sua consideração, preocupada com os organismos geneticamente modificados. O IDEC, por exemplo, já realizou diversas ações jurídicas, visando bloquear a produção e a comercialização desse tipo de alimentos, até que os relatórios de impacto sejam suficientemente fundamentados na afirmação da inexistência de riscos. Como foi mostrado antes no caso da doença da vaca louca, os sistemas regulatórios não devem negar a legitimidade dessas preocupações, sob o risco de tornar as coisas muito piores. Como afirmam LEISS et al. (1997), as pessoas não são máquinas pensantes; são máquinas que têm medo, e o medo deriva crises de proporções incertas.

A ANVISA não está fornecendo informações e orientações de nenhum tipo relacionadas aos alimentos com organismos geneticamente modificados à população brasileira. A Comissão Técnica Nacional de Biossegurança (CTNBio) tem emitido pareceres que não são esclarecedores acerca dos riscos, em geral, na mesma linha do “não há risco comprovado”. Sua função de emitir pareceres é confundida com autorização para o plantio e comercialização, função esta que pertence aos ministérios e organismos regulatórios e que também não é clara. Entretanto, a incerteza é a sensação dominante mesmo nos meios científicos em que existe preocupação com a saúde humana e o equilíbrio ecológico.

O Acordo AMSFS faz parte dos regulamentos da Organização Internacional do Comércio e preocupa-se especialmente em não permitir que as medidas sanitárias sejam utilizadas como barreiras disfarçadas ao comércio. Trata igualmente os desiguais, pois é muito mais fácil de ser cumprido ou aproveitado em direção aos interesses domésticos pelos países desenvolvidos, como vimos anteriormente.

A Comissão do Codex tem suas raízes na Organização da Alimentação e Agricultura (FAO) e na Organização Mundial da Saúde (OMS) cujas missões são muito mais abrangentes e importantes sob o ponto de vista humano. Por isso, deve buscar um caminho de maior autonomia em relação aos interesses econômicos imediatos, dos países membros e de suas empresas, pois deve zelar pela vida futura e pela imagem de organismos preocupados com a alimentação e a saúde pública mundiais.

Aos processos internacionais de regulamentação farmacêutica pode-se aplicar análise semelhante. Sua tendência é adequar-se aos interesses das grandes empresas. A premência de sua incorporação na agenda das agências regulatórias, por exemplo, tem determinantes mais comerciais do que sanitários. Na América Latina, o grave problema da falta de acesso aos medicamentos e a também grave questão de seu uso irracional constituem temas recorrentes na agenda regional do gerenciamento do risco e da assistência farmacêutica, que poderiam ocupar, de forma preferencial, a energia de todos os organismos interessados na saúde da população regional.

Com exceção da harmonização dos regulamentos sanitários do Mercosul, que têm objetivos específicos, os outros processos internacionais de regulamentação sanitária analisados incorporam a interpretação mais ‘dura’ do fenômeno da globalização, exatamente, a versão que deixa pouco espaço para a busca e implantação de alternativas, arranjos e mediações domésticas às exigências do mercado internacional. Comandados por essa espécie de determinismo que retira gradativamente aos estados nacionais o poder de decisão acerca do próprio destino, esses processos capturam as frágeis instituições

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O fato foi amplamente explorado na mídia, mas com o viés nacionalista da injustiça cometida pelo governo canadense que estaria brigando com o Brasil por causa do comércio de aviões de médio porte.

nacionais dos países em desenvolvimento – o parlamento, as instâncias negociadoras da área das relações exteriores, as agências regulatórias e assim por diante.

Pode-se compreender que essa interpretação ‘dura’ da globalização seja hegemônica no plano das organizações multilaterais da área econômica e financeira. Entretanto, é surpresa que essa mesma interpretação pareça ser dominante em organizações internacionais da área social como a Organização Mundial da Saude/Organização Pan-americana da Saúde e a Organização para a Alimentação e Agricultura (FAO).

Para as agências dos países latino-americanos, existem certamente problemas mais sérios do que a harmonização internacional dos regulamentos sanitários, como a construção de agências eficientes para o controle do risco sanitário e a conquista da confiança de suas respectivas populações.

Uma política de comunicação do risco, por exemplo, é fundamental para a construção desta confiança que, de acordo com LEISS et al. (1997:179), é vinculada com a percepção de precisão, conhecimento e preocupação com o bem-estar público. Quando os agentes reguladores são pró-ativos em suas interações com a mídia e outras fontes de informação confiáveis, fazem aumentar a confiança da população em suas ações e isto influencia positivamente na forma de como pode ser feita a comunicação do risco. Admitir a incerteza no que concerne a certos temas ou facilitar o entendimento da ciência como um processo de acumulação de conhecimento, pelo público, também pode aumentar a confiança.

Este aspecto da comunicação é altamente negligenciado pelas agências dos países periféricos que parecem ter grande dificuldade em trabalhar com ele. No Brasil, por exemplo, nos últimos anos, a implantação de próteses de silicone disseminou-se e contagiou a população como uma epidemia. Milhares de implantes foram e estão sendo feitos rotineiramente em todos os cantos do Brasil. Entretanto, ao contrário do que possam acreditar as pessoas que fazem os implantes, este não é procedimento isento de risco, principalmente, a médio prazo. A população está, no mínimo, pouco informada quanto aos riscos envolvidos, pois não houve política de comunicação clara e educativa por parte da ANVISA e do SNVS para orientar e alertar as pessoas acerca deste procedimento. Os implantes de silicone causam problemas comprovados, como a probabilidade de ruptura e/ou migração do conteúdo aos tecidos (7% nos implantes