RELACIONAMENTO DO EXECUTIVO COM O LEGISLATIVO

Para existir efetivamente, a QA precisa ser exposta a duas poderosas instâncias de decisão: a superior administração e o legislativo municipal. Isso justifica algumas considerações sobre o relacionamento do executivo com o legislativo.

O Centro de Estudos de Cultura Contemporânea (CEDEC) realizou trabalho de quatro anos no âmbito do projeto Estruturas e Práticas do Processo Decisório no Legislativo, com ênfase no município e no estado de São Paulo. O objeto do trabalho é um pouco antigo (no caso do município, trata-se das gestões Erundina e Maluf), mas apresenta modelos, dados, observações e conclusões bastante interessantes, sendo usado abundantemente nesta seção como referência154. O município de São Paulo, especificadamente, foi tratado em ANDRADE (1998), COUTO (1998) e PRALON e FERREIRA (1998).

Andrade postula, na criação de modelo para explicar a relação entre executivo e legislativo, que

entre os diversos interesses perseguidos pelos parlamentares, o da própria reeleição, por hipótese, é o principal. Num sentido amplo, isso significa que, independentemente de suas motivações últimas, os parlamentares preferem reeleger-se a tomar qualquer outro rumo profissional ou político no final de seus mandatos. São, ou procuram ser, políticos profissionais, e não profissionais de outros setores de passagem pela política. (...) Não há por que deduzir daí uma completa ausência de convicções éticas ou políticas entre os parlamentares; a hipótese sugere apenas que eles tendem a avaliar com liberdade e flexibilidade estratégica o campo de oportunidades em que atuam. (ANDRADE, 1998, p.17).

Os autores não tratam da questão seguinte: os parlamentares representam interesses de classe ou constituem-se em mero estamento que pode ou não se pôr a serviço desses interesses? Tendemos a tomar partido da segunda hipótese, mas uma resposta a isso demandaria, obviamente, um estudo específico.

COUTO (1998) propôs o modelo apresentado no quadro 13.

A questão é saber onde o governo Haddad se enquadra no modelo apresentado acima. Não encontramos bibliografia que nos auxiliasse nessa tarefa. Assim, temos que nos valer de nosso ponto de observação muito pouco privilegiado na administração para lançar conjeturas, meras hipóteses, a respeito.

Quadro 13 – Modelo de relacionamento entre o executivo e o legislativo do município de São Paulo. Caráter de interação

Programática/ de Conteúdo Barganha Alocativa (log rolling) e Fisiológica

Padrão Interativo

Coalizões Coalização Pragmática de Governo (CPG)

Coalizão Fisiológica de Governo (CFG)

Negociação Pontual (NP) Negociação Pontual s/ Conteúdos Negociação Pontual Alocativa/ Fisiológica

Oposição Rígida (OR) Diferenças Programáticas Irredutíveis

Ausência Reiterada de Barganha Alocativa/ Fisiológica Fonte: COUTO (1998, p.46), com colaboração de Régis de Castro Andrade, adapt.

Notas:

Coalizão Programática de Governo (CPG): consiste na formação de uma bancada de sustentação do executivo no legislativo com base na costura de um programa comumente aceito, de cuja conformação os parlamentares participam.

Negociação Pontual (NP): consiste na negociação entre executivo e legislativo para cada projeto de lei na qual o parlamentar vota a favor do executivo em troca da liberação de recursos orçamentários, abstenção de veto por parte do executivo e outras vantagens.

Barganha Alocativa: consiste em uma troca em que o parlamentar presta seu apoio a iniciativas do executivo tendo como contrapartida ações governamentais em benefício de setores e/ ou regiões consideradas prioritárias pelo legislador.

Coalizão Fisiológica de Governo (CFG): consiste em os parlamentares absterem-se de utilizar sistematicamente seus poderes de veto, obstrução e controle em troca da distribuição de cargos na administração e na administração indireta a pessoas indicadas pelos partidos coligados.

Oposição Rígida (OR): consiste na indisposição completa ao estabelecimento de negociações por divergências fundamentais (oposição ideológica).

No entender de PRALON e FERREIRA (1998), é no início de cada gestão que a opção do prefeito quanto à forma de relacionamento com o parlamento vai determinar o grau de dependência ou autonomia do legislativo frente ao executivo. Ora, no início da gestão Haddad era de conhecimento geral que o prefeito tinha formado uma coalizão extremamente ampla, o que lhe daria folga na aprovação dos projetos de lei de seu interesse. O prefeito chegou a nomear “técnicos” (devendo-se entender nesse contexto por “técnico” uma pessoa nomeada para o cargo não em decorrência de negociações políticas, mas por sua aptidão técnica para o cargo, de preferência um servidor efetivo) para cargos de grande importância, como o de subprefeito. É claro que isso deve ser entendido em um quadro de estrita tutela desses “técnicos” por um servidor comissionado de confiança do prefeito. A resposta à questão da posição em que a gestão Haddad no início de sua gestão se encontrava no modelo acima depende de um estudo próprio. Ele logrou montar uma ampla coalização, de amplo espectro entre direita e esquerda. Tendemos a acreditar que no início a administração realizava uma coalização programática de governo simultaneamente a barganhas alocativas e negociações pontuais155.

Pudemos perceber, no entanto, ter havido um momento crítico na administração em que o secretariado foi reformado, tendo havido a exoneração dos “técnicos”. Isso sugere um fortalecimento do legislativo frente ao executivo. Parece que o prefeito foi levado a se focar mais em realizar negociações pontuais ou até mesmo montar uma coalizão fisiológica de governo.

Não obstante, independentemente da estratégia e das táticas de negociação, sempre tivemos a impressão de que o executivo via o legislativo de maneira confortável. Obviamente não havia apoio incondicional ao prefeito, mas aparentemente as negociações eram costuradas de maneira tal que o executivo vislumbrava ampla possibilidade de aprovar o que quisesse, desde que estivesse disposto, é claro, a utilizar o seu capital político em uma determinada iniciativa. Do nosso limitadíssimo ponto de vista, parecia-nos que o executivo estava tranquilo em relação à aprovação de uma lei de zoneamento. Parece-nos que esse foi o motivo pelo qual havia uma pressão grande sobre o grupo para que a QA fosse autoaplicável,

155_{No momento em que revisamos o presente (dezembro de 2015), tudo indica que o PMDB se} retirará da coalização do prefeito Haddad.

ficando a impressão de que o partido não queria correr o risco de essa situação não ocorrer em futuro próximo, querendo, portanto, a administração deixar marcas indeléveis na forma de lei, e não de decretos facilmente revogáveis em governos posteriores. Ressaltamos que o aparente conforto do executivo frente ao legislativo não implica que situações como a aprovação de novas leis e a aposição de vetos, por exemplo, não cobrassem custos políticos ao capital político do governo, e que muitas vezes não valeria a pena, do ponto de vista do executivo, empenhá-lo em certas situações. O grau de conforto do executivo dependeria também da relação entre os movimentos sociais e o executivo. Não temos como avaliar isso. Certas tensões vazaram para a imprensa, especialmente no início da gestão; talvez se tratasse apenas de uma acomodação inicial, em que cada lado avalia a correlação de forças.

***

É absolutamente fundamental acrescentar que historicamente as coalizões fisiológicas de governo contribuíram para o enfraquecimento da capacidade administrativa do executivo. Uma vez que quase todos os cargos, mesmo os de chefia de seção, correspondem a cargos de livre provimento do prefeito, sendo os requisitos para o exercício dos cargos bastante frouxos (normalmente posse de diploma de curso superior ou de curso de especialização na área), não tem sido possível consolidar a cultura da casa e a expertise acumulada. Isso não quer dizer que muitos desses servidores comissionados não tenham contribuído muito e não tenham sido dotados de grande capacidade gerencial e de conhecimentos técnicos. Associado a isso, passou-se muito tempo sem a realização de concursos, e, havendo-os, os novos servidores logo abandonavam o serviço em virtude dos baixos vencimentos (decorrentes de uma política de mais de uma década de não realização de qualquer reposição inflacionária), incompatíveis com a ausência de proteção jurídica frente à enorme responsabilidade associada aos cargos. Assim sendo, a morte ou a aposentadoria de servidores tem impossibilitado a transmissão dos conhecimentos ainda incorporados nos grupos.

O Plano Diretor Estratégico (PDE) (SÃO PAULO [CIDADE], 2014b) e a minuta de projeto de lei de parcelamento, uso e ocupação do solo (LPUOS), que chamaremos aqui de maneira simplificada como minuta da lei de zoneamento (SÃO PAULO [CIDADE], 2015), foram gestados na Secretaria Municipal de

Desenvolvimento Urbano (SMDU). Fomos testemunhas de que, não obstante todos os problemas apresentados acima, essa secretaria apresentava alto padrão de desempenho, com os altos cargos sendo ocupados por servidores comissionados com excelente capacidade técnica e gerencial. Tudo isso conspirou para a qualidade do PDE e da minuta da LPUOS e permitiu grande grau de confiança técnica e conforto administrativo ao grupo da QA.

10.4 DECISÕES DURANTE ELABORAÇÃO DE MINUTA DE PROJETO