Ao longo do tempo os esforços do Ibama sempre foram direcionados para as etapas de detecção e, principalmente da ação fiscalizatória, que buscava fazer as atuações, mas não se empenhava em dar sequência a pretensão punitiva.
Um estudo realizado no estado do Pará, baseando-se numa amostra de 55 processos administrativos, constatou a baixa eficácia da fiscalização ambiental do Ibama, uma vez que 81% dos acusados são condenados na primeira instância, porém somente 3% dos valores das multas foram pagos. Entre os fatores apontados que contribuem para esse panorama está a insuficiência de pessoal para julgar os processos, a insuficiência de meios legais de cobrança e a falta de medidas complementares de cobrança (BRITO e BARRETO, 2006).
O Tribunal de Contas da União – TCU relata que a ineficiência do Ibama, traduzida na falta de fiscais, na demora para destinar bens apreendidos e na cobrança ineficaz das multas aplicadas, também contribui para a perda da credibilidade do órgão sancionador e motiva a população a correr o risco de cometer infrações ambientais, tendo em vista a pequena possibilidade de ter que pagar a multa
A partir de 2009, devido a diversos fatores como, cobrança dos órgãos de controle para aumentar a arrecadação das multas, risco de prescrição das autuações, entre outros, foram implantadas medidas que buscavam obter melhor solução para esses problemas.
A edição de novas normas (Ibama, 2009; 2012) que simplificaram o rito de julgamento, a redução das instâncias recursais e a criação de estruturas organizacionais dedicadas à instrução e ao julgamento dos processos administrativos vem reduzindo progressivamente o tempo de julgamento dos processos, mas de forma lenta, tendo em vista o passivo acumulado ao longo dos anos.
Para garantir o princípio constitucional do contraditório e da ampla defesa, há duas instâncias de julgamento (primeira e segunda instâncias). As autuações ambientais cujas multas não ultrapassam R$ 500.000,00 são julgadas nas Superintendências do Ibama, nos estados onde ocorreu a infração.
Nesse caso, há uma autoridade julgadora em primeira instância, especialmente designada, e o Superintendente exerce o papel de autoridade julgadora em segunda instância. Autuações ambientais cujas multas ultrapassam R$ 500.000,00 são julgadas na sede do Instituto, em Brasília, também mantendo duas instâncias de julgamento. A primeira exercida por uma autoridade julgadora especialmente designada e a segunda instância é exercida pelo Diretor de Planejamento, Administração e Logística (IBAMA, 2012).
Considerando a quantidade dos dados que compõe este estudo, 294 processos de autos de infração, e seu recorte temporal, 2010 a 2017 (oito anos), o montante de autos de infração julgados apenas em primeira instância representa uma parcela muito pequena, 92 processos, 31% do total (Figura 17). Em pior situação encontram-se os julgamentos em segunda instância: dos 294 processos, nenhum ainda foi julgado, ou seja, 0 % (Tabela suplementar 2). Como consequência, a baixa quantidade de autos de infração julgados pode influenciar a percepção dos infratores sobre a sensação de impunidade e impactar negativamente a dissuasão pretendida, fazendo com que se sintam dispostos a reincidir no ilícito cometido, o que infelizmente acontece.
Figura 17: Situação do julgamento dos autos de infração lavrados, relacionados à fiscalização ambiental de agrotóxicos no estado do Rio Grande do Sul no período de 01.01.2010 a 31.12.2017.
Outro dado importante desta discussão, diz respeito aos dias de atraso entre a ocorrência da infração ambiental, até a data efetiva da lavratura do auto de infração, observou-se existe um lapso temporal que vai de 47 dias no ano de 2010, a 11 dias em 2017, com uma variação que chega a um máximo de 68 dias no ano de 2012, decrescendo de forma constante até os anos de 2016 e 2017 com 12 e 11 dias respectivamente (Figura 18), uma redução de aproximadamente 600 %.
Figura 18: Média de dias transcorridos entre a ação fiscalizatória a lavratura do auto de infração relacionados à fiscalização ambiental de agrotóxicos no estado do Rio Grande do Sul no período de 01.01.2010 a 31.12.2017.
Esta redução contínua se justifica pela implementação de duas importantes ferramentas, o Sistema Informatizado de Gestão Documental (Doc.Ibama) no ano de 2013, substituído em 2016 pelo Sistema Eletrônico de Informações – SEI e o Sistema de Auto e Infração Eletrônico – SAIE, que permite o preenchimento digital dos autos de infração, com envio dos dados diretamente ao SICAFI, além da capacitação dos Agentes Ambientais Federais – AAF, no uso destas ferramentas.
A efetiva redução no prazo entre a identificação da infração e a aplicação das sanções administrativas, se reveste de real importância à medida que contribui para que seja diminuída a sensação de impunidade frente ao ilícito cometido pelo infrator.
8 CONCLUSÃO
Como resultado das análises, verificou-se que a distribuição espacial das infrações se dá de maneira mais concentrada em duas regiões do estado, na fronteira oeste, região de divisa com o Uruguai e Argentina, considerada histórica e culturalmente considerada como local de tráfico internacional centenário, bem como na região centro-oeste, onde ocorre intensa produção agrícola extensiva, sendo registrados expressivo número de ilícitos ambientais referentes ao transporte, armazenamento e uso de agrotóxicos ilegais.
Inicialmente questionou-se qual seriam os tipos infracionais predominantes nas infrações relacionadas ao tráfico de agrotóxico, sua localização e sazonalidade, como esperado, o transporte e o armazenamento se destacam, respondendo por 75 % das infrações analisadas, uma vez que no tráfico em geral, um produto qualquer que seja, tem de ser transportado de um lugar para outro e armazenado, geralmente por breve período, até sua utilização final.
A sazonalidade destas ocorrências mostrou-se bastante uniforme e espelha com correção a aptidão agrícola característica do RS, onde o plantio das safras ocorre o ano inteiro, levando a que o tráfico de agrotóxicos se comporte da mesma maneira, com algum incremento no período primavera-verão.
A capacidade de autuação da fiscalização ambiental do Ibama/RS, é menor ainda que a capacidade de detecção, estas limitações estão relacionadas possivelmente à reduzida capacidade instalada do Ibama, especialmente da força de trabalho para atender todas as demandas e, também, associadas às estratégias de atuação, onde são priorizadas alguns tipos ações de fiscalização, em detrimento de outras, como exemplo o combate ao desmatamento ilegal na Amazônia, prioridade número um nas estratégias de gestão da instituição. O que, ainda assim, não impediu que fossem aplicadas 379 multas no período. Como demonstrado na figura 10, o Ibama participa em 106 ações fiscalizatórias (37% do total) e a PRF em 83 ações policiais (28% do total), respondendo por 65% de todas as ações realizadas, demonstrando de forma inequívoca a importância destas instituições no combate ao tráfico de agrotóxicos ilegais no RS.
As apreensões decorrentes das infrações ambientais são uma importante medida para promover a discussão e a incapacitação parcial dos infratores. Entretanto, ainda necessita de maior eficácia quando se trata de agrotóxicos ilegais, pois a totalidade dos bens apreendidos são de produtos perigosos, que diferentemente da maioria dos bens apreendidos em ações de
fiscalização, devem ser todos encaminhados a local de armazenamento adequado e licenciado ambientalmente, para posterior envio a destruição.
O ideal é que os bens apreendidos fossem encaminhados diretamente para destruição no ato da ação fiscalizatória. Essa medida dispensa a logística para a apreensão e é importante porque frustra as expectativas do infrator de ficar de posse do bem e cria efetivamente a incapacitação, entretanto, não é o que acontece, pois pela dificuldade de destruição destes produtos, extremamente tóxicos, pois existem pouquíssimas empresas capacitadas para executar esse procedimento no país, além de ser um processo de custo elevado.
O julgamento dos processos administrativos de infração ambiental relacionados ao tráfico de agrotóxicos, é lento, o que compromete a rapidez administrativa em sancionar os infratores. Em média, os processos administrativos de auto de infração em estudo levam de 4 a 5 anos para serem julgados em primeira instância, os reflexos dessa morosidade podem ser observados quando apenas 31 % dos processos analisados foram julgados num espaço de oito anos, o que pode expor a riscos de prescrição à pretensão punitiva e cria-se a percepção no infrator de que nada vai lhe acontecer.
Por último, foi possível responder ao principal objetivo da pesquisa, pois a análise dos dados constantes nos autos de infração de agrotóxicos do Ibama/RS, permite identificar e mapear a evolução da fiscalização de agrotóxicos obtidos ilegalmente no RS, pois apresenta dados confiáveis sobre, em quais localidades ela ocorre, em quais períodos e de que maneiras ocorre, permitindo planejamento prévio, com o uso de informações de inteligência, do modus
operandi dos traficantes, e do compartilhamento de informações dados com as demais
Instituições de fiscalização, contribuindo para as futuras ações no combate ao tráfico e uso de agrotóxicos ilegais.
9 PERSPECTIVAS
Com vistas a aumentar a efetividade da fiscalização ambiental para o controle do tráfico de agrotóxicos ilegais, sugere-se:
a) Implantar medidas que visem ampliar a capacidade de execução das sanções decorrentes de infrações ambientais. Essas medidas devem focar no aumento da capacidade de pagamento das multas, por meio de ações administrativas ou judiciais;
b) Implantar medidas que acarretem o aumento da capacidade de armazenar com segurança e encaminhar para destruição, no menor prazo possível, os produtos apreendidos;
c) Realizar ações de fiscalização ambiental nos críticos da cadeia do tráfico de agrotóxicos, para punir aqueles que o praticam, aplicando as sanções administrativas, influenciando os elos subsequentes a não adquirirem produtos ilegais, diminuindo a demanda e impactando a vantagem econômica obtida com o produto ilícito;
d) Agilizar o tempo de julgamento dos processos administrativos de apuração de infração ambiental e minimizar a sensação de morosidade e impunidade, gerando as consequências punitivas de forma mais rápida;
e) Integrar esforços com a polícia judiciária e o Ministério Público para a responsabilização criminal dos infratores, inclusive por crimes conexos aos crimes ambientais, uma vez que a responsabilização administrativa muitas vezes não é suficiente para desmotivar a prática ilegal;
f) Planejar e executar ações conjuntas de fiscalização entre todos os órgãos responsáveis pela fiscalização do tráfico de agrotóxicos, dividindo informações, conhecimento e somando a força de trabalho disponível.
Ao longo deste estudo, pudemos verificar que algumas áreas do conhecimento, carecem de informações a respeito, e podem ser objeto de pesquisas futuras, tais como caracterizar o perfil dos infratores que realizam o tráfico de agrotóxicos e analisar a percepção dos infratores sobre a fiscalização ambiental, a forma como reagem à sanção administrativa, com objetivo de identificar falhas, acertos e orientar estratégias para a atuação da fiscalização ambiental.
Como demonstrado, a efetividade da fiscalização ambiental depende do pleno funcionamento das diversas etapas que a compõe. Assim, é necessário que seja capaz de identificar as infrações ambientais, autuar essas infrações para iniciar a pretensão punitiva, instruir com qualidade o processo, julgar com rapidez e fazer cumprir todas as sanções aplicadas.
Outro aspecto relevante é a gestão do processo, pois não adianta dispor de todos os insumos ou meios para o trabalho se não houver planejamento e estabelecimento de estratégias e execução eficiente. A gestão tem o papel de fazer com que todas as etapas do processo administrativo sancionador estejam alinhadas e em pleno funcionamento.
As ciências comportamentais defendem que a mudança de comportamento também deve ocorrer por meio de recompensas para aqueles que atendem as regras (estímulos), visto que a promoção permanente da coerção traz implicações negativas à sociedade (SIDMAN, 2011). Dessa forma, concomitante aos instrumentos de comando e controle poderiam ser implementados instrumentos de persuasão que estimulem as pessoas a proteger o meio ambiente, independente de obrigação legal ou ganhos financeiros, utilizando-se da educação ambiental e da divulgação de informações.
Acreditamos que por sua relevância o assunto deva continuar a ser estudado, com a coleta de dados em âmbito nacional, com a participação de maior número de órgãos e instituições que tenham em suas bases de dados informações confiáveis para dar credibilidade às pesquisas, o que consideramos fundamental.
10 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
AGÊNCIA NACIONAL DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA - ANVISA. Cartilha sobre
Agrotóxicos - Série Trilhas do Campo. Brasília – DF, 2011.
ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE DEFESA VEGETAL- ANDEF. Manual de Tecnologia de
Aplicação de Produtos Fitossanitários. São Paulo, 2010.
BATISTA-JÚNIOR, O.A. O poder de polícia fiscal. Belo Horizonte, Mandamentos, 2001. BECKER, G.S. Crime and punishment: an economic approach. The Journal of Political Economy, v. 76, n. 2, p. 169-217, 1968.
BOMBARDI, L. M., 1972. Geografia do Uso de Agrotóxicos no Brasil e Conexões com a
União Europeia. São Paulo: FFLCH - USP, 2017, 296 p.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, 05.10.1998. Seção 1. Disponível em:<http://www.in.gov.br>. Acesso em: 11.11.2018
BRASIL. Decreto no 2.018, de 01 de outubro de 1996. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, 01.11.1996. Seção 1. Disponível em: <http://www.in.gov.br. Acesso em: 20.09.2018.
BRASIL. Decreto no 3.179, de 21 de setembro de 1999. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, 22.09.1999. Seção 1. Disponível em: <http://www.in.gov.br. Acesso em: 01.11.2018.
BRASIL. Decreto no 4.074, de 04 de janeiro de 2002. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, 05.01.2002. Seção 1. Disponível em: <http://www.in.gov.br. Acesso em: 20.09.2018.
BRASIL. Decreto no 6.514, de 22 de julho de 2008. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, 23.07.2008. Seção 1. Disponível em: <http://www.in.gov.br. Acesso em: 20.09.2018.
BRASIL. Lei Complementar nº 140, de 09 de dezembro de 2011. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, 10.12.2011. Seção 1. Disponível em: <http://www.in.gov.br. Acesso em: 15.05.2018.
BRASIL. Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, 19.07.2002. Seção 1. Disponível em: <http://www.in.gov.br>. Acesso em: 18.11.2018.
BRASIL. Lei nº 10.522, de 19 de julho de 2002. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, 19.07.2002. Seção 1. Disponível em: <http://www.in.gov.br. Acesso em: 23.09.2018.
BRASIL. Lei nº 10.603, de 17 de dezembro de 2002. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, 18.12.2002. Seção 1. Disponível em: <http://www.in.gov.br. Acesso em: 06.10.2018.
BRASIL. Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, 25.05.2012. Seção 1. Disponível em: <http://www.in.gov.br. Acesso em: 06.10.2018.
BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, 02.09.81. Seção 1. Disponível em: <http://www.in.gov.br. Acesso em: 06.07.2018.
BRASIL. Lei nº 7802, de 11 de julho de 1989.Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, 12.07.1989. Seção 1. Disponível em: <http://www.in.gov.br. Acesso em: 15.05.2018.
BRASIL. Lei nº 9.294, de 15 de julho de 1996. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, 16.07.1996. Seção 1. Disponível em: <http://www.in.gov.br. Acesso em: 15.11.2018.
BRASIL. Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, 13.02.1998. Seção 1. Disponível em:<http://www.in.gov.br. Acesso em: 15.11.2018.
BURSZTYN, M. A. A.; ASSUNÇÃO-NETA, F.; BURSZTYN, M. Aspectos legais e
institucionais da gestão ambiental na Amazônia. In: SAYAGO, D.; TOURRAND, J.F.;
BURSZTYN, M. (org.). Amazônia: cenas e cenários. Brasília: Editora UnB, p. 263-294, 2004.
CARNEIRO, R. F. (Org.) Dossiê ABRASCO – Um alerta sobre os impactos dos
agrotóxicos na saúde. Parte 1 - Agrotóxicos, Segurança Alimentar e Nutricional e Saúde.
Carneiro, F. F.; Pignati, W.; Rigotto, R, M.; Augusto, L. G. S.; Rizzolo, A.; Faria, N. M. X.; Alexandre, V. P.; Friedrich, K.; Mello, M. S. C. Rio de Janeiro: ABRASCO, 2015.
CASTELLS, M. A sociedade em rede: a era da informação: economia, sociedade e cultura. 13ed. São Paulo: Paz e Terra, 2010.
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO- CGU. Relatório de auditoria anual de contas. Processo: 02001.005571/2013-89. Brasília: CGU, 2014. Disponível em: https://auditoria.cgu.gov.br. Acesso em: 29 nov. 2014
DASGUPTA, S; MAMINGI, N; MEISNER, C. Pesticide use in Brazil in the era of
agroindustrialization and globalization. Cambridge University Press, 2001.
DI PIETRO, M.S.Z. Direito administrativo. 25ed. São Paulo: Atlas, 2012.
DORFMAN, A; REKOWSKY, C.J. Geografia do contrabando de agrotóxicos na fronteira
gaúcha. Universidad Nacional Heredia, Costa Rica, Revista Geográfica de América Central,
vol. 2, pp. 1-16, 2011.
FOOD AND AGRICULTURE ORGANIZATION OF THE UNITED NATIONS- FAO.
Report of the First External Review of the System wide Programme on Integrated Pest Management (SP-IPM). Interim Science Council Secretariat – FAO, 2003.
GERHARDT, T.E.; SILVEIRA, D.T.S. Planejamento e Gestão para o Desenvolvimento
GIL, A.C. Como elaborar projetos de pesquisa. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2007.
GRISOLIA, C. K. Agrotóxicos: mutações, câncer & reprodução. Editora Universidade de Brasília, Brasília, 2005.
GUYTON, K. Z.; LOOMIS, D.; GROSSE, Y.; EL GHISSASSI, F.; BEMBRAHIM- TALLAA, L.; GUHA, N.; SCOCCIANTI, C.; MATTOCH, H.; STRAIF, K.
Carcinogenicity of tetrachlorvinphos, parathion, malathion, diazinon, and glyphosate.
The Lancet Oncology, 16 (5), 2015.
HAJEK, A. E.; EILEMBERG, J. Why use natural enemies? In: Natural enemies: an
introduction to biological control. Cambridge, MA: Cambridge University Press, 2004. p 3 -
21.
HAMMOND, A.; ADRIAANSE, A.; BRYANT, D; WOODWARD, R. Environmental
indicators: a systematic approach to measuring and reporting on environmental policy performance in the context of sustainable development. Washington, DC. World
Resources Institut, 1995.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA - IBGE. Pesquisa de
informações básicas estaduais. Rio Grande do Sul: IBGE, 2018. Disponível
em:https://www.ibge.gov.br/cidades-e-estados/rs/.html Acesso em: 02.12.2018.
INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS- Ibama. Instrução Normativa nº 14, de 15 de maio de 2009. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, 15.05.2009. Seção 1. Disponível em: <http://www.in.gov.br>. Acesso em: 18.10.2018.
INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS- Ibama. Instrução Normativa nº 10, de 07 de dezembro de 2012. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília, 10.12.2018.
INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS- Ibama. Ibama delega da execução do licenciamento ambiental do empreendimento
denominado Implantação, Pavimentação, Arquitetura e Urbanização do Porto de Maurehi. Brasília,
02 de agosto de 2019. Disponível em: https://www.ibama.gov.br/fiscalizacao-ambiental/o- que-e-fiscalizacao/131-fiscalizacao-e-protecao/fiscalizacao/2013.
INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS- Ibama. Nota de Esclarecimento sobre portaria que autoriza contratação
de brigadistas para prevenção e combate a incêndios florestais. Brasília, 25 de agosto de
2019. Disponível em: https://www.ibama.gov.br/fiscalizacao-ambiental/o-que-e- fiscalizacao/131-fiscalizacao-e-protecao/fiscalizacao/2013. Acesso 01/09/2019.
INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS- Ibama. Sistema Integrado de Cadastro, Arrecadação e Fiscalização. Brasília: Ibama, 2017.
INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS- Ibama. Sistema Integrado de Cadastro, Arrecadação e Fiscalização. Brasília: Ibama, 2017.
INTERNATIONAL NETWORK FOR ENVIRONMENTAL COMPLIANCE AND ENFORCEMENT - INECE. Environmental Compliance and enforcement indicators:
measuring what matters. Background paper. In: INECE-OECD Workshop on
Environmental Compliance and Enforcement Indicators: Measuring What Matters, Paris, France, 2004.
LIMA, H. Introdução à ciência do direito. 28ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1986. LOPES, C.V.; ALBUQUERQUE, G.S.C. Agrotóxicos e seus impactos na saúde humana e
ambiental: uma revisão sistemática. Saúde debate. Rio de Janeiro, v. 42, n. 117, p. 518-534,
abr-jun 2018.
MALKOV, M; PRISCEPA, S; KUTONOVA, T. Conteraction to counterfeith and
contraband pesticides. ENVSEC, 2015.
MARTIN, S. B. Norms, Military Utility, and the Use/Non-use of Weapons: The Case of
Anti-plant and Irritant Agents in the Vietnam War. Journal of Strategic
Studies, 39:3, 321-364, 2016.
MATA, J.S.; FERREIRA, R.L. Agrotóxico No Brasil – Uso e Impactos ao Meio Ambiente
e a Saúde Pública. Ecodebate, 02 ago. 2013.
MAZOYER, M.; ROUDART, L. História das agriculturas no mundo. 1998. São Paulo: Editora UNESP, 1998.
MEIRELLES, H.L. Direito administrativo brasileiro. 13 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1987.
MENCK, V. F. Intoxicação do(a) trabalhador(a) rural por agrotóxicos: (sub)notificação
e (in)visibilidade nas políticas públicas. 2016. 1 recurso online (149 p.). Dissertação
(mestrado) - Universidade Estadual de Campinas, Faculdade de Ciências Aplicadas, Limeira, SP. Disponível em: <http://www.repositorio.unicamp.br/handle/REPOSIP/305221>. Acesso em: 30 ago. 2018.
MILARÉ, E. Direito do ambiente: a gestão ambiental em foco. 6ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2009.
ORGANIZAÇÃO PAN-AMERICANA DE SAÚDE - OPS. Manual de vigilância da saúde
de populações expostas a agrotóxicos. Ministério da Saúde, Secretaria de Vigilância
Sanitária. Brasília: Organização Pan-americana da Saúde/OMS, 1996.
PELAEZ, V; SILVA, L.R.; GUIMARÃES, T.A.; Dal Ri; F.; TEODOROVICZ, T. A
coordenação de políticas para a indústria de agrotóxicos no Brasil. Revista Brasileira de