PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM CIÊNCIAS AMBIENTAIS
JOSÉ LUIS MARIA
DIAGNÓSTICO DA FISCALIZAÇÃO AMBIENTAL DE AGROTÓXICOS ILEGAIS NO RIO GRANDE DO SUL
Pelotas 2019
UNIVERSIDADE FEDERAL DE PELOTAS CENTRO DE ENGENHARIAS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM CIÊNCIAS AMBIENTAIS
JOSÉ LUIS MARIA
DIAGNÓSTICO DA FISCALIZAÇÃO AMBIENTAL DE AGROTÓXICOS ILEGAIS NO RIO GRANDE DO SUL
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Ciências Ambientais da Universidade Federal de Pelotas como requisito parcial para à obtenção do Grau de Mestre em Ciências Ambientais.
Orientador: Prof. Dr. Érico Kunde Corrêa Coorientadora: Profª. Drª. Luciara Bilhalva Corrêa
José Luis Maria
Diagnóstico da fiscalização ambiental de agrotóxicos ilegais no Rio Grande do Sul
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Ciências Ambientais da Universidade Federal de Pelotas como requisito parcial para à obtenção do Grau de Mestre em Ciências Ambientais.
Banca examinadora:
_________________________________________________ Prof. Dr. Érico Kunde Corrêa (Orientador)
Centro de Engenharia (CEng) - Universidade Federal de Pelotas (UFPel).
_________________________________________________ Profa. Dra. Diuliana Leandro
Centro de Engenharia (CEng) -Universidade Federal de Pelotas (UFPel).
_________________________________________________ Prof. Dr. Daniel Ricardo Arsand
Instituto Federal Sul-Rio-Grandense (IFSul).
_________________________________________________ Prof. Dr. Flávio Manoel Rodrigues da Silva Júnior
Universidade Federal do Rio Grande (FURG).
“Dedico este trabalho a meus amigos do Ibama,
aos meus amigos de mestrado, aos meus mestres, e ao mais importante,
Agradecimentos
Aos meus pais que sempre me incentivaram a estudar.
Aos meus professores que sempre se propuseram a ajudar e apoiar todos nós, alunos de mestrado, partilhando seus conhecimentos e nos desafiando sempre.
A minha coorientadora Profa. Dra. Luciara Bilhalva Corrêa, sempre disposta, tentando colocar alguma ordem em meus pensamentos confusos.
As minhas colegas de Ibama, Maria Albertina e Cíntia, sem elas não teria conseguido meus tão preciosos dados.
Ao meu orientador Prof. Dr. Érico Kunde Corrêa, a quem passei a respeitar e admirar ainda mais por seus conhecimentos científicos e humanos, estando sempre pronto a dividi-los, e que ao longo dos anos se tornou um amigo
E por último, ao mais importante de tudo, minha família.
“Mestre não é quem sempre ensina,
mas quem de repente aprende.” (João Guimarães Rosa)
RESUMO
A partir da Segunda Guerra Mundial, em decorrência da chamada Revolução Verde, foram implantadas inovações tecnológicas para obtenção de maior produtividade, através da mecanização do campo, do desenvolvimento de pesquisas em sementes, fertilização do solo e utilização de substâncias químicas denominadas em um primeiro momento de agrotóxicos. O uso cada vez mais intensivo destas substâncias é responsável pela contaminação do meio ambiente e prejuízos à saúde humana, além de fomentara busca por formas ilegais de aquisição das mesmas, tais como falsificação, uso de produtos não registrados e o tráfico internacional, tendo em vista o seu alto custo e a demora na liberação pelos órgãos de controle. Diante do exposto, o objetivo deste estudo foi identificar as características da fiscalização ambiental dos agrotóxicos no Rio Grande do Sul, de modo a diagnosticar suas dificuldades e seus pontos positivos, explorando as possibilidades na fiscalização do tráfico e uso de agrotóxicos ilegais. Através da base de dados do Ibama, foram analisados dados de atos infracionais relacionados a agrotóxicos ilegais entre os anos de 2010 e 2017, relacionando-se a localidade, órgãos envolvidos nas ações, tipos de ação e causas da autuação, datas de processamento das etapas principais e valor das multas aplicadas. Constatamos que os atos de maior ocorrência são relacionados ao transporte de agrotóxicos ilegais (56% das ocorrências) e fruto de ações fiscalizatórias do Ibama (36 %) e a PRF, em sua maior parte (35 %). Foi possível verificar maior eficiência nas ações fiscalizatórias com o investimento em ações programadas e adoção de sistema digital, refletindo aumento de 400% em autos de infração e de 300% em ações fiscalizatórias de rotina. Esse mesmo sistema permitiu, a partir do ano de 2014, maior homogeneidade no valor das multas atribuídas aos infratores, maior agilidade e precisão no registro das ações. Ao mesmo tempo, nos anos finais do período de avaliação, o tempo transcorrido entre a ação fiscalizatória e a lavratura do auto de infração, que pode chegar a mais de um ano, diminuiu consideravelmente. Apesar das dificuldades ainda enfrentadas pela fiscalização de agrotóxicos ilegais no Rio Grande do Sul, pudemos verificar indícios de maior eficácia atual das ações fiscalizatórias de produtos perigosos realizadas pelo Ibama e demais instituições. O presente estudo busca contribuir na identificação dos fatores responsáveis pela eficiência da fiscalização, essencial para inibição das ações ilegais e redução da impunidade nesse setor.
Palavras-chave: Fiscalização ambiental; agrotóxicos ilegais; ação de fiscalização; autos de
ABSTRACT
From the Second World War, as a result of the so-called Green Revolution, technological innovations were implemented to obtain greater productivity, through mechanization of the field, the development of seed research, soil fertilization and the use of chemicals called in the first instance. of pesticides. The increasingly intensive use of these substances is responsible for environmental contamination and harm to human health, as well as fostering the search for illegal forms of acquisition such as counterfeiting, use of unregistered products and international trafficking in view of its high cost and the delay in clearance by the control agencies. Given the above, the objective of this study was to identify the characteristics of environmental monitoring of pesticides in Rio Grande do Sul, in order to diagnose their difficulties and their positive points, exploring the possibilities of monitoring the trafficking and use of illegal pesticides. Through the Ibama database, data on infringement acts related to illegal pesticides between 2010 and 2017 were analyzed, relating to locality, agencies involved in the actions, types of action and causes of assessment, processing dates of the stages. principal and value of the fines imposed. We found that the most frequent acts are related to the transportation of illegal pesticides (56% of occurrences) and the result of enforcement actions by Ibama (36%) and the PRF, for the most part (35%). It was possible to verify greater efficiency in enforcement actions by investing in scheduled actions and adoption of digital system, reflecting a 400% increase in tax assessment notices and a 300% increase in routine enforcement actions. This same system allowed, from 2014, greater homogeneity in the value of fines attributed to violators, greater agility and accuracy in the registration of actions. At the same time, in the final years of the assessment period, the time elapsed between the enforcement action and the drawing up of the infringement notice, which may reach more than one year, has considerably decreased. Despite the difficulties still faced by the inspection of illegal pesticides in Rio Grande do Sul, we could see evidence of greater current effectiveness of the dangerous products inspection actions carried out by Ibama and other institutions. The present study seeks to contribute to the identification of factors responsible for the efficiency of enforcement, essential for inhibiting illegal actions and reducing impunity in this sector.
Keywords: Environmental inspection; illegal pesticides; inspection action; infringement
LISTA DE FIGURAS
Figura 1: Consumo de agrotóxicos e afins entre os anos de 2000 e 2016 no Brasil.……. 22
Figura 2: Quantidade de agrotóxico comercializado por periculosidade ambiental no Brasil em toneladas de ingrediente ativo ... 24
Figura 3: Tipos de pulverização de agrotóxicos: pulverização costal (a), pulverização motorizada (b) e pulverização por aeronave (c).……… 26
Figura 4: Comportamento e destino dos agrotóxicos no meio ambiente……….….. 27
Figura 5: Vendas de glifosato no Brasil em toneladas/ano de 2009 a 2014... 30
Figura 6: Fluxograma de tramitação processo de autos de infração... 37
Figura 7: Distribuição espacial e quantitativa dos atos infracionais de 2010 a 2017... 42
Figura 8: Recorte da distribuição espacial e quantitativa dos atos infracionais de 2010 a 2017 no município de Uruguaiana.…………... 44
Figura 9: Sazonalidade das ações de fiscalização ambiental de agrotóxicos no estado do Rio Grande do Sul, no período de 01.01.2010 a 31.12.2017………... 45
Figura 10: Instituições que realizaram as ações de fiscalização ambiental de agrotóxicos no estado do Rio Grande do Sul, no período de 01.01.2010 a 31.12.2017.……… 45
Figura 11: Tipos de ação fiscalizatória relacionadas a fiscalização de agrotóxicos no estado do Rio Grande do Sul, no período de 01.01.2010 a 31.12.2017…... 46
Figura 12: Comparativo entre ações de fiscalização de rotina e ações programadas, quanto a quantidade de autos de infração lavrados, relacionados a fiscalização ambiental de agrotóxicos no estado do Rio Grande do Sul no período de 01.01.2010 a 31.12.2017.……….… 47
Figura 13: Tipos de infração ambiental relacionadas a fiscalização ambiental de agrotóxicos no estado do Rio Grande do Sul no período de 01.01.2010 a 31.12.2017.……… 48
Figura 14: Distribuição dos tipos de infração ambiental relacionadas à fiscalização ambiental de agrotóxicos no estado do Rio Grande do Sul no período de 01.01.2010 a 31.12.2017..………... 49
Figura 15: Quantidades de agrotóxicos apreendidos em ações fiscalizatórias realizadas no estado do Rio Grande do Sul no período de 01.01.2010 a 31.12.2017.………. 51
Figura 16: Média do valor dos autos de infração lavrados, decorrentes da fiscalização ambiental de agrotóxicos no estado do Rio Grande do Sul no período de 01.01.2010 a 31.12.2017.………. 52
Figura 17: Situação do julgamento dos autos de infração lavrados, relacionados a fiscalização ambiental de agrotóxicos no estado do Rio Grande do Sul no período de 01.01.2010 a 31.12.2017 .……….. 55
Figura 18: Média de dias transcorridos entre a ação fiscalizatória a lavratura do auto de infração relacionados à fiscalização ambiental de agrotóxicos no estado do Rio Grande do Sul no período de 01.01.2010 a 31.12.2017... 55
LISTA DE TABELAS
Tabela 1: tipos de agrotóxicos de acordo com o de controle realizado, grupo químico a
que pertencem e exemplos………. 25
Tabela 2: Principais meios de contaminação humana por agrotóxicos e seus
sintomas.………..……….. 28
Tabela suplementar 1: dados extraídos do banco de dados do Ibama contando com a identificação do auto, do processo e localização………... 66 Tabela suplementar 2: dados extraídos do banco de dados do Ibama, contendo a identificação do auto, as datas de fiscalização, da lavratura do auto, agentes envolvidos, o tipo e a natureza de ação, quantidade de produto apreendido, valor da sanção aplicada e situação de julgamento………... 79
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
AAF – Agentes Ambientais Federais
ABRASCO – Associação Brasileira de Saúde Coletiva AI – Auto de infração
ANDEV – Associação Nacional de Defesa Vegetal ANVISA – Agência Nacional de Vigilância Sanitária
CADIN – Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal CF – Constituição Federal
CONAMA – Conselho Nacional do Meio Ambiente
Doc.Ibama– Sistema Informatizado de Gestão Documental
EUROPOL – European Union Agency for Law Enforcement Cooperation IARC – International Agency for Research on Cancer
Ibama– Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis IN – Instrução Normativa
INCA – Instituto Nacional do Câncer L – Litro
LC – Lei Complementar
LCA – Lei de Crimes Ambientais
MAPA – Ministério da Agricultura e Pecuária MMA – Ministério do Meio Ambiente
MP – Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão MPE – Ministério Público Estadual
MPF – Ministério Público Federal MT – Mato Grosso
OEMA – Órgão estadual de meio ambiente OMS – Organização Mundial da Saúde ONU –Organização das Nações Unidades
PARA – Programa de Análise de Resíduos de Agrotóxicos nos Alimentos PC – Polícia Civil
PF – Polícia Federal PM – Polícia Militar
PMA – Polícia Militar Ambiental
PRE – Polícia Rodoviária Estadual PRF – Polícia Rodoviária Federal RS – Rio Grande do Sul
SAIE – Sistema de Auto e Infração Eletrônico SEI – Sistema Eletrônico de Informações
SICAFI – Sistema Integrado de Cadastro, Arrecadação e Fiscalização
SINDIVEG – Sindicato Nacional da Indústria de Produtos para Defesa Vegetal SINIMA – Sistema Nacional de Informações sobre Meio Ambiente
SISNAMA – Sistema Nacional de Meio Ambiente SNVS – Sistema Nacional de Vigilância Sanitária UNICAMP – Universidade Estadual de Campinas
SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO ... 12 2 JUSTIFICATIVA... 14 3 OBJETIVOS ... 16 3.1 OBJETIVO GERAL ... 16 3.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS ... 16 4 HIPÓTESES ... 17 5 REVISÃO BIBLIOGRÁFICA ... 18
5.1 Da agricultura aos agrotóxicos ... 18
5.2 Agrotóxicos no Brasil ... 19
5.2.1Comercialização e consumo de agrotóxicos ... 22
5.2.2 Tipos de agrotóxicos ... 24
5.2.3 Métodos de aplicação ... 26
5.2.4 Danos ao meio ambiente e à saúde pública ... 27
5.3 Legislação ambiental e fiscalização ambiental federal ... 30
5.3.1 Processo administrativo sancionador ... 35
6 MATERIAL E MÉTODOS ... 38
6.1 Área de estudo ... 38
6.2 Período de análise ... 38
6.3 Coleta e sistematização dos dados ... 39
6.4 Análise dos dados ... 39
7 RESULTADOS E DISCUSSÃO ... 41
7.1 Sistematização e análise dos dados ... 41
7.2 Localização e sazonalidade dos autos de infração ... 42
7.3 Instituições envolvidas, tipo e origem das ações fiscalizatórias ... 45
7.5 Resultados das ações fiscalizatórias: julgamento dos autos ... 53
8 CONCLUSÃO ... 57
9 PERSPECTIVAS ... 59
10 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ... 61
MATERIAL SUPLEMENTAR ... 66
Apêndice A: tabela suplementar 1 ... 66
1 INTRODUÇÃO
A utilização intensiva de agrotóxicos na agricultura, teve início após a Segunda Guerra Mundial, durante a chamada Revolução Verde. As indústrias químicas fabricantes de venenos, usados como armas químicas durante a guerra, ganharam grande impulso ao encontrar na agricultura um novo mercado para a utilização de seus produtos, agora voltados ao controle de pragas e doenças nas culturas (TERRA E PELAEZ et al, 2009; MATA E FERREIRA, 2013). A transformação do mercado agrícola causada pelos mesmos foi evidente, trazendo expressivo aumento na produção e, consequentemente, na riqueza gerada pela agricultura mundial. Infelizmente tal inovação trouxe também grandes riscos e reais problemas à saúde ambiental e humana. Muitos agrotóxicos foram e continuam sendo utilizados fora de conformidade com as legislações vigentes, causando mais danos ao meio ambiente e saúde humana que benefícios à produção (FAO, 2003).
No Brasil, o período entre 1945 e 1985 ficou conhecido como a modernização da agricultura nacional. Após 1975 efetivou-se a instalação da indústria de agrotóxicos no país, formada pelas principais empresas fabricantes destes produtos em nível mundial. Construiu-se uma estrutura de mercado dos agrotóxicos caracterizada pelo elevado grau de concentração, de formato oligopolista típico, concernente com o que se observa nesta indústria em nível mundial.
Segundo Guyer e Davreus (2012), globalmente, o tráfico ilegal de pesticidas varia de 5 a 15% na maioria dos produtos e commodities. No Brasil a comercialização de agrotóxicos ilegais dobrou no período de um ano, entre 2014 e 2015, sendo que atualmente o Brasil consome cerca de 20% de todo agrotóxico comercializado mundialmente (PELAEZ et al, 2015), ressaltando-se que, desde 2008, se tornou o maior utilizador de agrotóxicos no mundo e o primeiro em número de intoxicações provenientes de seu manuseio (ANVISA, 2012). Segundo o Sindicato Nacional da Indústria de Produtos para Defesa Vegetal - SINDIVEG, foram comercializados no país 900 milhões de litros de agrotóxicos, faturando no ano de 2015 o montante de R$ 9,6 bilhões. A comercialização ilegal chega a aproximadamente 20% desse total, indicando que até 180 milhões de litros de agrotóxicos ilegais podem ter sido utilizados no Brasil em 2016.
Os produtos adquiridos clandestinamente podem ser menos eficazes que os comercializados legalmente, ou sequer funcionarem. Ou ainda, o que é mais grave, gerar efeitos totalmente diferentes daqueles apresentados pelos agrotóxicos legais, potencializando
os riscos à saúde humana e ao meio ambiente. Além disso, tal atividade representa prejuízo econômico ao país, visto que, deixam de serem recolhidos impostos recorrentes de atividades legais e demandando maiores gastos com a fiscalização (PELAEZ et al, 2015).
O presente estudo visa contribuir para a compreensão do movimento de dispersão de agrotóxicos ilegais e sua fiscalização no período de 2010 a 2017 no RS, visando fornecer dados que contribuam diretamente para o combate mais efetivo ao uso indiscriminado de produtos com potencial tóxico aos alimentos, à saúde humana e ao meio ambiente.
2 JUSTIFICATIVA
O grande consumo de agrotóxicos na agricultura brasileira, diante da crescente preocupação ambiental e com os problemas causados à saúde humana frente a essas substâncias é, por si só, uma questão a ser debatida. Sua problemática é intensificada ao ser adicionado o fator dos agrotóxicos ilegais que entram no país e são utilizados de forma clandestina.
Os altos ganhos financeiros, pois não tendo passado pelos processos de autorização necessários, os agrotóxicos ilegais chegam a custar 10% do valor do produto legal, aliada a falta no mercado de alguns produtos ainda não autorizados no Brasil, como exemplo o benzoato de emamectina, usado na cultura do arroz, incrementam cada vez mais o tráfico e a falsificação dessas substâncias, causando graves prejuízos financeiros a indústria legal, a arrecadação de impostos, além de contaminar os alimentos produzidos, o meio ambiente e a saúde humana.
As substâncias químicas presentes nos agrotóxicos ilegais são desconhecidas, não havendo protocolos seguros para tratamento dos intoxicados e, segundo a ANVISA (2012), representam a terceira maior causa de intoxicação no Brasil, sendo os trabalhadores rurais as maiores vítimas.
Uma vez liberados no meio ambiente, os agrotóxicos contaminam o solo e a água, e atingem os animais. Agrotóxicos tendem a possuir fortes substâncias tóxicas, as quais podem ser móveis no solo, no ar e na água, vindo a se depositar na biota, podendo chegar a águas superficiais e subterrâneas via escoamento e contaminando a cadeia alimentar. O desconhecimento sobre quais substâncias ilegais estão sendo utilizadas e liberadas no meio ambiente, agrava os problemas citados.
A utilização em demasia pode acarretar problemas para saúde humana através da contaminação de alimentos ou exposição direta de trabalhadores aos mesmos, além da própria contaminação ambiental. As substâncias químicas presentes nos agrotóxicos representam a terceira maior causa de intoxicação no Brasil.
O processo de envenenamento humano por agrotóxico se institui em grave problema de saúde pública agravado pela falta de técnicas de domínio e precaução das intoxicações, baixa notificação de casos menos graves, adicionada facilidade de acesso da população a um número crescente dessas substâncias - lícitas e ilícitas - com alto grau de toxicidade (LOPES E ALBUQUERQUE, 2018).
Neste contexto, o estudo realizado mostra sua relevância ao propor a identificação das condições atuais da fiscalização ambiental de agrotóxicos no Rio Grande do Sul, no intuito de contribuir para a discussão das atividades de tráfico, compra, venda e uso de agrotóxicos ilegais.
3 OBJETIVOS
3.1 OBJETIVO GERAL
Realizar um estudo dos dados constantes nos autos de infração de agrotóxicos do Ibama/RS, com a finalidade de identificar e mapear a evolução da fiscalização de agrotóxicos obtidos ilegalmente no RS.
3.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS
a) Identificar os tipos infracionais predominantes nos autos de infração de agrotóxicos do Ibama/RS, sua localidade e sazonalidade.
b) Obter um panorama espacial das ações já realizadas no período estudado. c) Identificar a evolução temporal e espacial dessas ocorrências.
d) Realizar um levantamento dos tipos de ações de fiscalização realizadas no período, bem como identificar as instituições responsáveis pela execução destas ações.
e) Avaliar a correção e qualidade dos dados de autos de infração registrados no banco de dados do Ibama/RS (Sistema Integrado de Cadastro, Arrecadação e Fiscalização- SICAFI) e de que forma os mesmos podem ser úteis ao combate à disseminação do uso de agrotóxicos ilegais no Rio Grande do Sul.
4 HIPÓTESES
a) A utilização de agrotóxicos ilegais tem se intensificado no Rio Grande do Sul através das fronteiras internacionais, Argentina, Paraguai e Uruguai, no período de 2010 a 2017. b) A distribuição espacial dos autos de infração de agrotóxicos ao longo do período avaliado
permite inferir sobre o avanço destas substâncias no RS.
c) Os dados dos autos de infração do Ibama/RS, registrados no banco de dados SICAFI, são uma ferramenta robusta no suporte ao combate ao tráfico de agrotóxicos no RS.
5 REVISÃO BIBLIOGRÁFICA
5.1 Da agricultura aos agrotóxicos
Os primeiros vestígios da agricultura no mundo, são estabelecidos no período neolítico, mais conhecido como idade da pedra polida. Há cerca de aproximadamente dez mil anos, os seres humanos notaram que os grãos poderiam ser semeados, cultivados e colhidos. Dessa forma, o nomadismo foi dando lugar ao estabelecimento local de populações e tal prática permitiu a ampliação da oferta de alimentos para as pessoas (MAZOYER E ROUDART, 1998). A agricultura é um processo antigo surgida de observações feitas na natureza, pelos povos do período neolítico, sendo considerada um grande passo para a evolução da humanidade. Foi somente a partir de tais observações que se iniciou o método de cultivo da terra, pressuposto que, anteriormente, não havia nenhuma técnica para a cultivo do solo.
Ao longo dos anos novas técnicas de cultivo foram sendo desenvolvidas pelo mundo inteiro. Muitos povos domesticaram plantas e animais para poderem usufruir dos produtos que necessitavam para sobreviver e aumentar a quantidade produzida, visto que, ao se estabelecerem em um local permanente, a população aumentava consideravelmente demandando um aumento no consumo de alimentos (RINDOS, 1984).
Quando a agricultura deixou de ser somente para consumo próprio do agricultor e sua família, houve uma grande expansão na produção e com isso também surgiram uma série de consequências, tais como, o aumento no número de plantas invasoras ou consideradas daninhas, o ataque de insetos e outras pragas que afetavam a produtividade das plantações. Na tentativa de defender a produção agrícola de pragas e doenças, o ser humano passa a utilizar diversos produtos que eram obtidos a partir de extratos de plantas e substâncias inorgânicos, tais como o arsênico, a nicotina, o flúor e compostos minerais (HAJEK e EILEMBERG, 2004).
Ao longo dos séculos e conforme a população mundial crescia, a necessidade de aumento constante nas lavouras para produção de alimentos cresceu na mesma proporção, sendo intensificados também os ataques de insetos, plantas e pragas as lavouras, sendo necessária a utilização de produtos e substâncias eficazes na proteção das plantações.
A indústria de agrotóxicos, como hoje a conhecemos, teve seu surgimento somente após a Primeira Guerra Mundial e o uso dos agrotóxicos em larga escala. Entretanto, foi
difundido nos Estados Unidos e na Europa somente após a Segunda Guerra Mundial (década de 40), sendo intensificado durante a guerra do Vietnã (década de 60), onde foram utilizados inclusive como arma química, visando destruir as safras do inimigo e dizimar as selvas em que se escondiam os vietcongues e o Exército do Vietnã do Norte (MARTIN, 2016). Cerca de 16% do território do país foi bombardeado com toxinas. Entre elas, a mais utilizada era o agente laranja.
O uso intensivo de agrotóxicos deu-se mais especificamente durante a chamada Revolução Verde, quando o processo tradicional de produção agrícola sofreu drásticas mudanças, com a inserção de novas tecnologias, visando à produção extensiva de
commodities agrícolas. Estas tecnologias envolvem, quase sempre, o manejo do solo com
novas tecnologias de plantio, baseadas na mecanização das lavouras e uso extensivo de insumos agrícolas fertilizantes e agrotóxicos, com a finalidade de controlar doenças e aumentar a produtividade (PINGALI, 2012).
As indústrias químicas fabricantes de venenos usados como armas químicas durante a guerra, ganharam grande impulso ao encontrar na agricultura um novo mercado para a utilização de seus produtos, agora voltados ao controle de pragas e doenças nas culturas (TERRA e PELAEZ, 2009; MATA e FERREIRA, 2013).
De acordo com a Lei 7.802/89 (Art. 2; § 1, item a) os agrotóxicos são definidos como
a) os produtos e os agentes de processos físicos, químicos ou biológicos, destinados ao uso nos setores de produção, no armazenamento e beneficiamento de produtos agrícolas, nas pastagens, na proteção de florestas, nativas ou implantadas, e de outros ecossistemas e também de ambientes urbanos, hídricos e industriais, cuja finalidade seja alterar a composição da flora ou da fauna, a fim de preservá-las da ação danosa de seres vivos considerados nocivos.
b) substâncias e produtos, empregados como desfolhantes, dessecantes, estimuladores e inibidores de crescimento.
Quando bem utilizados, os agrotóxicos controlam fatores indesejados. No entanto, caso não sejam tomados alguns cuidados durante seu uso e/ou manuseio, tais como, utilização de equipamentos de proteção, quantidade correta a ser utilizada, período de aplicação, bem como o tempo de ação e período de carência dos agrotóxicos, estes podem afetar os alimentos produzidos, o meio ambiente e a saúde humana.
5.2 Agrotóxicos no Brasil
No Brasil o período entre 1945 e 1985 ficou conhecido como a modernização da agricultura nacional. Após 1975, foi quando se efetivou a instalação da indústria de
agrotóxicos no país, formada pelas principais empresas fabricantes destes produtos em nível mundial. O mercado brasileiro de agrotóxicos apresentou crescimento significativo: entre 1977 e 2006, o consumo de agrotóxicos expandiu-se, em média, 10% ao ano, de forma que o Brasil esteve, desde meados de 1970 até 2007, entre os seis maiores consumidores de agrotóxicos do mundo (TERRA, 2008).
Como uma das consequências do modelo agrícola adotado pelo país, especialmente na última década, onde os pacotes tecnológicos são baseados em enorme e crescente utilização de insumos químicos e total descaso com as questões de saúde e de meio ambiente, os agrotóxicos ilegais ganham espaço importante, particularmente pela busca incessante de redução de custos. A sua aquisição e utilização representa grande vantagem pecuniária para os envolvidos na cadeia de comercialização (DORFMAN, 2011).
De acordo com SPADOTTO (2013), podemos classificar os agrotóxicos ilegais em três grupos:
a) Agrotóxicos Ilegais Contrabandeados: produtos que não são condizentes com as normas nacionais sanitárias e ambientais vigentes e, portanto, tem seu uso proibido pelos órgãos públicos de controle da atividade no país, e que são trazidos ao território nacional por meio de ações ilícitas para depois serem comercializados e utilizados em áreas agrícolas;
b) Agrotóxicos Legais Contrabandeados: produtos que tem uso permitido no país, mas que entram em território nacional sem que exista a devida compensação fiscal e tributária;
c) Agrotóxicos Ilegais Falsificados: produtos que objetivam ser uma cópia de produtos legais convencionais, mas que reúnem em sua composição substâncias distintas, o que resulta na redução ou anulação de sua eficácia agronômica e, de acordo com as propriedades químicas envolvidas, podem ocasionar danos à saúde das pessoas que os manipularem, bem como podem contaminar alimentos e o meio ambiente. Esse tipo de falsificação pode ocorrer tanto em território nacional, por meio de fábricas clandestinas, quanto em países estrangeiros e, dessa forma, ingressar no país por meio de rotas ilegais, tais quais os outros grupos descritos.
Esses três grupos, diferenciados por tipo de produto, possuem a característica comum do ingresso das mercadorias em território nacional via rotas ilegais.
O contrabando de agrotóxicos ilegais se insere neste mercado, adequando seus fluxos às demandas do mercado, às tecnologias disponíveis e à criminalização e com a valorização de certos objetos por diferentes agentes (DORFMAN,2011). Mercado, tecnologia, legislação e valores morais distribuem-se geograficamente seguindo parâmetros locais, nacionais e internacionais. O contrabando de agrotóxicos expressa diversas facetas da globalização do sistema agroalimentar, e sua análise exige que se examine a atuação em território brasileiro de
empresas transnacionais de agrotóxicos, seja produzindo-os ou buscando influir na legislação pertinente e na opinião pública.
Estima-se que a quantidade de agrotóxicos ilegais vendidos no país, no ano de 2014, seja superior a 102.670,41 toneladas de ingrediente ativo (Carneiro, 2015). A importação legal, o contrabando internacional de insumos, a exportação de alimentos, a subordinação das normas nacionais às exigências de qualidade vigentes nos mercados internacionais de
commodities reforçam os aspectos globais do objeto estudado.
Um estudo da European Union Agency for Law Enforcement Cooperation (EUROPOL, 2015), indica uma mudança na estrutura do crime organizado, do modelo tradicional com grupos hierárquicos para um modelo mais fragmentado e global, no qual o mercado é eticamente desafiado e as redes de empresários do crime e empresas exploram oportunidades, comumente utilizando tecnologias digitais para facilitar e conduzir as trocas ilegais. A transição para os mercados (como componentes/ingredientes ou produtos finais) e a distribuição aos consumidores são essenciais para a lucratividade do comércio ilegal de pesticidas. Ativamente buscando evitar ações de escrutinação regulatória e de controle, os operadores das atividades ilegais escondem suas atividades pela prática do uso de empresas de fachada, falsificação de documentos, roteamento de cargas e envio de elementos separadamente (ex.: elementos constituintes, produtos e/ou marcas).
Em escala nacional são determinados os preços dos agrotóxicos e estabelece-se o grau de controle à comercialização, através da negociação sobre a legislação sanitária e fiscal, e das variações na efetiva implementação da fiscalização. Alguns estados da federação aplicam leis mais restritas que as nacionais, gerando barreiras sanitárias nos limites interestaduais.
Localmente, no RS, as características das cidades de Santana do Livramento, no Brasil, e Rivera, no Uruguai – uma fronteira seca correndo dentro da área urbana, entre outras localidades do estado com mesma geografia, onde há significativa convergência com atividades rurais desenvolvidas na região – facilitam a realização do comércio ilegal de agrotóxicos.
O comércio ilegal de agrotóxicos emerge na fronteira Brasil-Uruguai dado o grande diferencial em termos de legislação e preço entre os dois países. Mesmo constituindo crime ambiental e crime de contrabando e/ou descaminho, os ganhos econômicos são suficientes para encorajar muitos agricultores a consumi-los. A compra de insumos fora do Brasil pode ser feita pelo próprio agricultor, mas o aumento da repressão a essa prática, multiplica o número de contrabandistas e falsificadores, algumas vezes conformados em quadrilhas atuantes dentro, fora e em diversos estados do país, movimentando grandes quantidades de produtos e dinheiro (DORFMAN, 2011).
Estas quadrilhas não se limitam apenas a contrabandear agrotóxicos, mas todo e qualquer produto ilegal que possa gerar lucro, agindo dentro dos critérios de mercado, quais sejam o da procura e da oferta, intensificando suas ações ilegais conforme as exigências do mercado e da sazonalidade dos principais plantios realizados no Brasil, como soja, milho, arroz e trigo.
5.2.1Comercialização e consumo de agrotóxicos
O Brasil, atualmente é o primeiro país em consumo de agrotóxicos no mundo. Segundo o SINDIVEG, após sucessivos recordes de comercialização, em 2016, o setor de defensivos agrícolas atingiu os 9,56 bilhões em vendas, o que significa uma queda de 22% em relação ao ano de 2014.
Figura 1: Consumo de agrotóxicos e afins entre os anos de 2000 e 2016 no Brasil.
1IA: ingredientes ativos.
2Os dados dos anos 2007 e 2008 não estão disponíveis devido à falha no sistema.
Fonte: Ibama/Consolidação de dados fornecidos pelas empresas registrantes de produtos técnicos, agrotóxicos e afins. Atualizado em junho de 2018. Disponível em
http://www.ibama.gov.br/agrotoxicos/relatorios-de-comercializacao-de-agrotoxicos#boletinsanuais.
Cruzando as informações do SINDEVEG com o gráfico de consumo de agrotóxicos no Brasil, fornecido pelo IBAMA, identifica-se que, mesmo com a queda no volume total em valores monetários, o consumo de defensivos agrícolas continua a crescer no país. A retração pode ser explicada pela desvalorização da moeda nacional, aumento da comercialização de produtos ilegais (os quais já atingem níveis expressivos), queda nos preços e novas tecnologias de controle de pragas (SINDEVEG, 2016).
De acordo com dados de 2015, até aquele ano o país consumia cerca de 20% de todo agrotóxico comercializado mundialmente (PELAEZ et al,2015), ressaltando-se que desde 2008 o Brasil se tornou o maior utilizador de agrotóxicos no mundo, posição que mantém até hoje, sendo também o primeiro em número de intoxicações provenientes de seu manuseio, os quais aumentam de forma acelerada, principalmente entre os trabalhadores rurais que ficam expostos a estas substâncias (ANVISA, 2012).
De acordo com Dasgupta e colaboradores (2001), resultados alarmantes indicam que 46% dos ingredientes ativos utilizados no Brasil apresentam médio/alto risco aos seres humanos. Para organismos aquáticos o risco dos ingredientes ativos é de aproximadamente 95% enquanto para mamíferos é de 47% e aves é de 41%.
O indicador “Quantidade de Agrotóxico Comercializado por Classe de Periculosidade Ambiental”, fornecido pelo Ministério do Meio Ambiente, e construído com dados do IBAMA, com o fim de avaliar o potencial de periculosidade ambiental, baseia-se nas características intrínsecas dos produtos assim como seu comportamento e destino ambiental, sempre considerando seus efeitos sobre organismos não-alvo. Desta forma, se um produto não apresenta características as quais possam lhe negar a concessão de registro, ele é avaliado quanto ao seu potencial de periculosidade, fundamentada em diversos estudos e dados técnicos. Sendo aprovado para registro e comercialização, o produto é posicionado em uma de 4 classes de periculosidade:
Classe I – produto altamente perigoso ao meio ambiente; Classe II - produto muito perigoso ao meio ambiente; Classe III- produto perigoso ao meio ambiente; Classe IV - produto pouco perigoso ao meio ambiente.
Figura 2: Quantidade de agrotóxico comercializado por periculosidade ambiental no Brasil em toneladas de ingrediente ativo.
Fonte: Ministério do meio ambiente. Acessado em julho de 2018. Disponível em: https://www.mma.gov.br/informma/item/11294-quantidade-de-agrotoxico
5.2.2 Tipos de agrotóxicos
Os defensivos agrícolas químicos são comumente chamados apenas de agrotóxicos. No entanto, são amplamente diferentes, sendo separados, principalmente, pelas pragas as quais combatem. Os principais tipos de agrotóxicos foram classificados na tabela 1.
Tabela 1: tipos de agrotóxicos de acordo com o de controle realizado, grupo químico a que pertencem e exemplos.
Natureza da praga
controlada Grupo químico Exemplos (produto/ substâncias/ agentes)
Inseticidas (controle de insetos)
Inorgânicos Fosfato de alumínio, arsenato de cálcio Extratos vegetais Oleos Vegetais
Organoclorados Aldrin,* DDT, * BHC*
Organofosforados Fenitrotion, Paration, Malation, Metil-paration Carbamatos Carbofuran, Aldicarb, Carbaril
Piretróides sintéticos Deltametrina, Permetrina Fungicidas
(controle de fungos)
Inorgânicos Calda Bordalesa, exofre Ditiocarbamatos Mancozeb, Tiram, Metiram Dinitrofenóis Binapacril
Organomercuriais Acetato de fenilmercúrio Antibióticos Estreptomicina, Ciclo-hexamida Trifenilestânico Duter, Brestam
Compostos Formilamina Triforina, Cloraniformetam Fentalamidas Captafol, Captam
Herbicidas (controle de plantas
invasoras)
Inorgânicos Arsenito de sódio, cloreto de sódio Dinitrofenóis Bromofenoxim, Disnoseb, DNOC Fenoxiacéticos CMPP, 2,4-D, 2,4,5-T
Carbamatos Profam, Cloroprofam, Bendiocarb Dipiridilos Diquat, Paraquat, Difenzoquat Benzonitrilas Bromoxinil, Diclobenil
Glifosato Round-up
Desfoliantes (controle de folhas
indesejadas)
Dipiridilos Diquat, Paraquat Dinitrofenóis Dinoseb, DNOC Fumigantes
(controle de bactérias do solo)
Hidrocarbonetos halogenados Brometo de metila, cloropicitrina Geradoresl de Metil-isocianato Dazomet, Metam
Raticidas (controle de roedores)
Hidroxicumarinas Cumatetralil, Difenacum Indationas Fenil-metil-pirozolona, pindona Moluscocidas
(controle de moluscos)
Inorgânicos (aquáticos) Sulfato de cobre
Carbamatos (terrestres) Aminocarb, Metiocarb, Mexacarbato
Nematicidas (controle de nematóideos)
Hidrocarbonetos halogenados Dicloropropeno, DD Organofosforados Diclofention, Fensulfotion Acaricidas
(controle de ácaros)
Organoclorados Dicofol, Tetradiofon Dinitrofenóis Dinocap, Quinometionato *Proibidos em vários países, inclusive no Brasil.
5.2.3 Métodos de aplicação
De acordo com a ANDEV (Associação Nacional de Defesa Vegetal), uma aplicação eficaz de agrotóxicos começa pela escolha de equipamento de qualidade e adequado para as características da plantação em questão (distância do ponto de reabastecimento, espaçamento de plantio, topografia, tamanho da área plantada, dentre outros), visando proporcionar o melhor custo-benefício possível.
Ao se falar em pulverização é preciso considerar que fatores como condições ambientais, o momento da aplicação, o produto a ser aplicado, bem como o equipamento utilizado. É necessário levar em consideração estes fatores em conjunto para chegar ao um resultado eficaz no controle de pragas.
Dentre as principais técnicas de aplicação estão a pulverizador costal (Figura 3.a), realizada manualmente de forma individual, sendo aconselhada para pequenas áreas de plantio; a pulverização motorizada (Figura 3.b), onde são utilizadas máquinas (tratores), e equipamentos mais pesados (tanques de armazenamento), especialmente construídos para esse fim, recomendada para locais de topografia é plana e onde existe a necessidade de executar uma pulverização do plantio mais uniforme e exata e, por fim, a pulverização com aeronave (Figura 3.c): tal método de dispersão envolve pulverizar a plantação de avião, dessa maneira conseguindo alcançar grandes extensões de terra em curto período de tempo.
Figura 3: Tipos de pulverização de agrotóxicos: pulverização costal (a), pulverização motorizada (b) e pulverização por aeronave (c).
Este último método é caracterizado pela alta dispersão do produto agrotóxico no ar, tornando-a mais perigosa, com possibilidade de contaminar grandes áreas rurais e mesmo urbanas, a exemplo do ocorrido em Lucas do Rio Verde-MT, onde ocorreu acidente ambiental causado por derivas de pulverizações aéreas de agrotóxico que atingiram o espaço urbano do município em março de 2006. Caracterizou-se como "acidente rural ampliado" de caráter ocupacional e ambiental, cuja gravidade e extensão ultrapassaram a unidade produtiva rural, causando impactos sanitários, sociais e ambientais (PIGNATI et al, 2017). O processo de
deriva é caracterizado pela pulverização fora do plantio alvo. Junto a outros processos típicos do comportamento dos agrotóxicos é responsável pela dispersão desses produtos no ambiente como mostrado na figura 2.
Figura 4: Comportamento e destino dos agrotóxicos no meio ambiente. Fonte: modificado de GRISOLIA, 2005.
5.2.4 Danos ao meio ambiente e à saúde pública
Uma vez liberados no meio ambiente, os agrotóxicos contaminam o solo e a água, e atingem os animais. Agrotóxicos tendem a possuir fortes substâncias tóxicas, as quais podem ser móveis no solo, no ar e na água, vindo a se depositar na biota, podendo chegar a águas superficiais e subterrâneas via escoamento e contaminando a cadeia alimentar.
A utilização em demasia pode acarretar problemas para saúde humana através da contaminação de alimentos ou exposição direta de trabalhadores aos mesmos, além da própria contaminação ambiental. As substâncias químicas presentes nos agrotóxicos representam a terceira maior causa de intoxicação no Brasil. Os trabalhadores rurais são as maiores vítimas. Segundo estudo desenvolvido pelo Programa de Vigilância da Saúde das Populações Expostas a Agrotóxicos, da Universidade de Campinas (MENCK, 2016), 1,5 milhão de trabalhadores rurais estão intoxicados no campo. Conforme o estudo, os trabalhadores do campo estão desamparados em relação à fiscalização e capacitação no emprego desses produtos.
A procura por informação é de alta importância para todos que de alguma forma lidam com agrotóxicos. Bulas, informações apresentadas nos rótulos e cartilhas sobre agrotóxicos são indispensáveis para quem utiliza defensivos agrícolas, assim evitando os principais tipos de contaminação (Tabela 2). Na maioria dos acidentes os primeiros sinais são pouco específicos, além de alguns casos, de doenças mais graves, serem causados por exposição cumulativa aos produtos (ANVISA, 2011).
Tabela 2: Principais meios de contaminação humana por agrotóxicos e seus sintomas.
Meio de contaminação Sintomas
Absorçãodérmica Irritação: ardência, brotoejas, inchaço, pele quente, dolorida e avermelhada; Desidratação: pele escamosa ou seca, podendo apresentar infecções, dor e pus; Alergia tópica: coceira e brotoejas.
Irritação da boca e garganta; Absorção oral Dor de estômago;
Náuseas; Vômitos; Diarreia.
Absorção por via respiratória Ardência do nariz e da boca; Tosse;
Corrimento de nariz; Dor no peito;
Dificuldade de respirar.
Outros efeitos gerais vão surgindo após contaminação prolongada, e são bem diversificados, dores de cabeça, transpiração anormal, fraqueza, câimbras, tremores, irritabilidade, dificuldade para dormir, dificuldade de aprendizado, esquecimento, aborto, impotência, depressão, entre outros.
Em casos de intoxicação crônica, os mais complexos e perigosos, pois se manifestam após repetidas contaminações pequenas, por um longo período de tempo, os problemas podem ser ainda mais graves, uma vez que a demora em identificar as causa dos problemas é muito grande, culminando em alteração do funcionamento dos rins e do fígado, anomalias na produção de hormônios da próstata, ovários e tireoide, incapacidade de ter filhos, problemas respiratórios graves, câncer, dentre outros (ANVISA, 2011).
A intoxicação por agrotóxico também pode estar relacionada a condições sindrômicas de origem genética, como autismo e síndrome de Down. Uma recente revisão de estudos, conduzida por Pelch e colaboradores (2019), encontrou correlação entre desordens
neurológicas e contaminantes ambientais, por exemplo, revelando que aproximadamente um terço das mulheres grávidas, que participaram do estudo, viviam a menos de 1,5 km de áreas de aplicação de pesticidas. A proximidade de organofosfatos, em algum momento da gravidez, foi associada a 60% de aumento de risco de desenvolvimento de autismo pelo bebê (SHELTON, 2014).
A síndrome de Down é uma alteração genética que constitui na presença de um cromossomo a mais no par 21. Segundo o Dossiê sobre agrotóxicos, segurança alimentares nutricional e saúde, da Associação Brasileira de Saúde Coletiva – ABRASCO (CARNEIRO, 2015), o triclorfom, agrotóxico inseticida, gera efeitos sobre a reprodução humana e provoca a não disjunção cromossômica em diversos tipos de célula. Em um vilarejo na Hungria, onde mulheres grávidas foram expostas ao triclorfom através da ingestão de peixes contaminados, foram observados diversos casos de anomalias congênitas e síndrome de Down.
Os números relacionados à contaminação são bastante alarmantes. De acordo com Rigotto e colaboradores (2014), os resultados das análises de resíduos de pesticidas em alimentos desenvolvido pela ANVISA em 2011 mostram que apenas 22% das 1628 amostras analisadas estão livres de contaminantes. Chama a atenção para a presença de pelo menos dois pesticidas que nunca foram registrados no Brasil, o azaconazole e tebufenpyrad, o que sugere o contrabando e falta de controle das políticas públicas.
Segundo o Dossiê ABRASCO (CARNEIRO, 2015),64% dos alimentos in natura consumidos no país estão contaminados por agrotóxicos. Desses, 28% estariam contaminados por substâncias não autorizadas. Adiciona-se a esse dado inúmeros alimentos processados, feitos a partir de grãos geneticamente modificados e com presença dessas substâncias químicas.Esse mesmo documento revela que mais da metade dos agrotóxicos usados no Brasil hoje são banidos em países da União Europeia e nos Estados Unidos. Segundo a Organização Mundial da Saúde (OMS), entre os países em desenvolvimento, os agrotóxicos causam, anualmente, 70.000 intoxicações agudas e crônicas.
Um estudo divulgado pela Organização Mundial da Saúde - OMS, juntamente com o Inca e a Agência Internacional de Pesquisa sobre o Câncer - IARC (GUYTON et al, 2015), classifica o ingrediente mais vendido atualmente (Figura 5), o glifosato, como “provavelmente carcinogênico a humanos”. Devido à gravidade do problema, o Ministério Público Federal enviou um documento à ANVISA, recomendando que seja concluída com urgência a reavaliação toxicológica da substância e que a agência determine o banimento desse herbicida no mercado nacional.
O volume de glifosato vendido no Brasil corresponde à mais da metade de todos ingredientes ativos. Seu uso se intensificou à medida em que ficaram populares e lucrativas as culturas de semestres transgênicas, muitas delas resistentes ao herbicida (BOMBARDI, 2017)
Figura 5: Vendas de glifosato no Brasil em toneladas/ano de 2009 a 2014. Fonte: Ibama (2017)
O que a justiça pede é que os ingredientes que estejam sendo revistos tenham o seu uso e comércio suspensos até que os estudos sejam concluídos. Porém o apelo econômico ainda não permitiu que isso acontecesse, a exemplo do 2.4D, um dos ingredientes do chamado 'agente laranja', pulverizado pelos Estados Unidos durante a Guerra do Vietnã, e que ainda hoje deixa sequelas na população atingida. Essa substância ainda tem seu uso permitido no Brasil e está sendo reavaliada pela ANVISA desde 2006, ou seja, há mais de treze anos.
5.3 Legislação ambiental e fiscalização ambiental federal
A Constituição Federal (CF) de 1988, é um marco para o direito ambiental brasileiro no que diz respeito à previsão de pontos cruciais para o desenvolvimento ambiental do país, como exemplificado no seu Art. 225°:
“Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.
Levando dessa forma, doutrinadores, legisladores e aplicadores do Direito a desenvolverem uma consciência ambiental a ser refletida em seus atos jurídicos e civis, após a
promulgação da CF, a legislação ambiental nacional vem sendo enriquecida com o advento de leis específicas, que regulam a produção, o transporte, a comercialização e o uso de agrotóxicos no país. No Brasil consideram-se:
I - agrotóxicos e afins:
a) os produtos e os agentes de processos físicos, químicos ou biológicos, destinados ao uso nos setores de produção, no armazenamento e beneficiamento de produtos agrícolas, nas pastagens, na proteção de florestas, nativas ou implantadas, e de outros ecossistemas e também de ambientes urbanos, hídricos e industriais, cuja finalidade seja alterar a composição da flora ou da fauna, a fim de preservá-las da ação danosa de seres vivos considerados nocivos;
b) substâncias e produtos, empregados como desfolhantes, dessecantes, estimuladores e inibidores de crescimento;
II - componentes: os princípios ativos, os produtos técnicos, suas matérias-primas, os ingredientes inertes e aditivos usados na fabricação de agrotóxicos e afins (BRASIL, 1989, Art. 2º).
Extensa e complexa, a legislação federal relacionada a matéria, dispõe sobre pesquisa, experimentação, produção, embalagem e rotulagem, transporte, armazenamento, comercialização, propaganda comercial, utilização, importação, exportação, destino final dos resíduos e embalagens, registro, classificação, controle, inspeção e fiscalização de agrotóxicos, componentes e afins.
Sua principal base legal são: a Lei nº 7.802, de 11 de julho de 1989 – Lei de Agrotóxicos, o Decreto nº 4.074, de 4 de janeiro de 2002 – Decreto de Agrotóxicos, a Lei nº 10.603, de 17 de dezembro de 2002 – Proteção de Informação não divulgada, a Lei nº 9.294, de 15 de julho de 1996 - Restrições ao uso e à propaganda, o Decreto nº 2.018, de 1º de outubro de 1996 - que regulamenta a propaganda de agrotóxicos e a Lei nº. 9.605 de 12 de fevereiro de 1998, e seu Decreto regulamentador n° 6.514 de 22 de julho de 2008. Além de dezenas de normas infralegais, tais como Portarias, Instruções normativas e Atos Normativos; o que demonstra, por si só, a complexidade e extensão do assunto ora tratado.
A vida em sociedade obriga o Estado a disciplinar a interação entre as pessoas por meio de regras que guiarão suas condutas, exigindo que façam ou deixem de fazer algo e atribuindo responsabilidades, direitos e obrigações a favor do interesse coletivo. O poder de polícia “é faculdade que dispõe a Administração Pública para condicionar e limitar o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade e do próprio Estado” (MEIRELLES, 2018), ou seja, é a atividade do Estado que limita o exercício de direitos individuais em favor do bem comum (DI PIETRO, 2012; BATISTA-JÚNIOR, 2001).
O conceito busca incluir os mais diferentes setores da sociedade, tais como, segurança, indústria, comércio, costumes, saúde, meio ambiente, propriedade, patrimônio artístico e cultural, defesa do consumidor. Este poder é exercido pelo estado e denominado como polícia
administrativa, polícia de segurança e polícia judiciária. No caso das instituições de meio ambiente aplica-se o termo poder de polícia administrativa, também chamada de polícia ambiental, pois é entendida como uma especialização do poder de polícia administrativa, voltada ao meio ambiente (MEIRELLES, 2018).
O termo “poder de polícia” pode remeter historicamente ao Estado de Polícia, que antecedeu ao Estado de Direito. Naquele tempo, havia o poder natural do príncipe que tudo podia na condição de representante dos poderes divinos e que hoje é inviável no regime de legalidade axiológica e na divisão dos poderes, sobre a égide constitucional (MELLO, 2012). O conceito atual busca abranger os mais diferentes setores da sociedade, tais como, segurança, cultos, indústria, comércio, costumes, moral, saúde, meio ambiente, propriedade, patrimônio artístico e cultural, defesa do consumidor.
Tal poder, na área ambiental, é exercido mais comumente por meio das ações de fiscalização, com medidas preventivas, de monitoramento, de inspeção, de advertência, punitivas, corretivas, entre outras (LIMA, 1986).
Estabelece-se assim a coerção, ou seja, ato de induzir, pressionar ou compelir alguém a fazer algo pela força, intimidação ou ameaça. Esse direito de usar a força é um monopólio e uma prerrogativa legítima exercida pelo Estado moderno, conforme apregoado por Weber (2003).
A fiscalização ambiental é instrumento de gestão ambiental exercida pelo poder público que consistem em verificar o cumprimento das normas ambientais e a aplicar as sanções administrativas quando não houver conformidade, atuando assim de maneira preventiva e repressiva às transgressões. Tal prerrogativa é prevista na Constituição Federal de 1988 e tem como principal marco legal na esfera federal a Lei de Crimes Ambientais – LCA (BRASIL, 1998).
Os órgãos públicos responsáveis por exercer a atividade de fiscalização ambiental são aqueles que integram o Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA e detém na sua carga de competência tal prerrogativa. Atualmente, todos os estados e o Distrito Federal contam com um Órgão Estadual de Meio Ambiente – OEMA, com atribuições de fiscalização ambiental. Já na esfera municipal, segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE (2012), em 2009, 84,5% dos municípios brasileiros apresentavam algum órgão de meio ambiente, seja ele da administração direta ou indireta.
Assim, podemos entender a fiscalização ambiental como o exercício do poder de polícia previsto na legislação ambiental. Que consiste no dever que o Poder Público tem de
fiscalizar as condutas daqueles que se apresentem como potenciais ou efetivos poluidores e utilizadores dos recursos naturais, de forma a garantir a preservação do meio ambiente para a coletividade. As atribuições de polícia ambiental foram concedidas ao Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - Ibama pela Lei Federal n° 7.735/89.
A fiscalização ambiental busca induzir a mudança do comportamento das pessoas por meio da coerção e do uso de sanções, pecuniárias e não-pecuniárias, para induzirem o comportamento social de conformidade com a legislação e de dissuasão na prática de danos ambientais (Ibama, 2013).
A partir destas premissas, a fiscalização de agrotóxicos ilegais é atribuição do Ibama, da Polícia Federal - PF, Polícia Civil - PC, Polícia Militar - PM, Polícia Rodoviária Federal - PRF e Receita Federal. Às Secretarias da Agricultura dos Estados, compete a fiscalização do comércio e uso de agrotóxicos legais.
Somente agrotóxicos avaliados e registrados pelos órgãos federais responsáveis pela agricultura, meio ambiente e saúde, podem ser comercializados e utilizados no País. O transporte, a comercialização, o armazenamento e uso de agrotóxicos ilegais (não registrados, contrabandeados e falsificados) constituem crime e representam riscos para a saúde pública e ao meio ambiente. O contraventor pode responder por crime ambiental, crime de sonegação fiscal, contrabando ou descaminho, além de responder a processo administrativo. As lavouras onde houve aplicação de agrotóxicos ilegais podem ser interditadas (destruídas).
A responsabilização pelas condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, tem como objetivo, gerar consequências às pessoas que, por ação ou omissão violaram regras ambientais e causaram danos ao meio ambiente. Essas consequências, na maioria das vezes, são de natureza sancionatória, indenizatória ou reparatória. A responsabilização ambiental pode ocorrer em três esferas distintas: administrativa, penal e civil, sendo que, cada uma delas tem uma finalidade diferente, cujas sanções pelas três esferas são cumulativas (BRASIL, 1998).
Observa-se mais recentemente a utilização do princípio da intervenção mínima do direito penal com o argumento de que a coerção penal deve avançar somente quando as demais esferas de responsabilização ambiental menos gravosas (administrativa e civil) tenham se mostrado insuficientes para demover a conduta infracional. Essa linha de pensamento decorre do reconhecimento que a liberdade humana é um direito fundamental e necessário para vida em sociedade. Assim, qualquer restrição desse direito a partir da responsabilização penal só deve ocorrer quando estritamente necessária, visto que a pena de restrição de liberdade estigmatiza o indivíduo afetando seu senso de dignidade (MILARÉ, 2009).
Também estabeleceu que as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas a sanções, penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados (BRASIL, 1988, art. 225).
Logo após a promulgação da CF, fez-se necessário estabelecer um novo marco legal para disciplinar a responsabilização administrativa das condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, uma vez que as sanções vigentes à época advinham da Política Nacional de Meio Ambiente - PNMA (BRASIL, 1981) que eram insuficientes para inibir os infratores.
Em 1998, foi promulgada a Lei dos Crimes Ambientais - LCA (BRASIL, 1998), que dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, regulamentando o dispositivo constitucional e constituindo um marco legal mais sólido para alicerçar o poder coercitivo administrativo.
A regulamentação da responsabilização administrativa preconizada na LCA ocorreu inicialmente pelo Decreto no 3.179, de 21 de setembro de 1999 (BRASIL, 1999), que dispõe sobre a especificação das sanções aplicáveis às condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, sendo estabelecido o valor da multa de cada tipo infracional e procedimentos administrativos para apurá-los.
Mais tarde, o ato do executivo foi substituído pelo Decreto n° 6.514/08 (BRASIL, 2008), visando corrigir fragilidades substanciais e atender necessidade de se estabelecer alguns procedimentos mais consistentes para o julgamento dos autos de infração e para a cobrança de débitos, resultando em um regulamento mais completo, abrangente e mais claro para o administrador e para o gestor público (TRENNEPOHL, 2009).
Dessa forma, os atos praticados por um cidadão ou uma empresa podem ser caracterizados como infração, por desrespeitar determinadas normas de gestão do objeto ambiental, mas, também, podem ser considerados como crime e são apurados no âmbito do processo criminal.
A fim de balizar a conduta dos agentes de fiscalização, o Regulamento Interno de Fiscalização Ambiental do Ibama - (RIF/Ibama, 2010), estabelece os pressupostos, as diretrizes, os deveres e os valores éticos que devem guiar o Agente Ambiental Federal em seu trabalho.
5.3.1 Processo administrativo sancionador
É obrigação da administração pública prover a responsabilização administrativa (ambiental) ao administrado decorrente de suas condutas e atividades que transgrediram as normas, cabendo a ele a aplicação de sanções. No caso, o procedimento para apuração das infrações ambientais pode ser organizado em quatro etapas: detecção, ação fiscalizatória, julgamento e execução das sanções (IBAMA, 2013).
A detecção da infração consiste em identificar a ocorrência de atos infracionários ou indícios desses atos visando subsidiar o processo de toma pública e empreender as medidas coercitivas. De modo geral, existem várias formas, para se detectar as infrações, dentre elas, o monitoramento ambiental, denúncias, investigação administrativa, atividade de inteligência, patrulhamento, postos de controle, sistemas informatizados para controle de produtos, entre outros (CASTELLS, 2010).
O monitoramento ambiental é uma atividade que consiste em acompanhar regularmente um determinado objeto ambiental ao longo do tempo procurando identificar possíveis anomalias ou alterações desse objeto, que possam ser caracterizadas como infrações ambientais (SCHMITT, 2015).
As denúncias são importantes formas de detecção das infrações ambientais, pois qualquer cidadão pode servir como fonte de informação e repassar ao órgão ambiental fiscalizador dados sobre a ocorrência de infrações (IBAMA, 2013).
Outra forma de detecção das infrações que vem ganhando vulto é aquela produzida por meio da atividade de inteligência. Esta consiste na aplicação de técnicas especializadas para a obtenção de informações e produção de conhecimento para identificar e caracterizar os atos ilícitos, se antecipar a esses atos e subsidiar o processo de tomada de decisão. Esta técnica tem sido cada vez mais empregada para trabalhar com ativos informacionais (CASTELLS, 2010).
A ação fiscalizatória é a segunda etapa do processo administrativo sancionador que consiste em fazer as verificações e inspeções das infrações e efetuar a autuação quando houver a constatação de alguma infração. A realização das diligências em campo para fazer as constatações e as autuações, pressupõe planejamento prévio e o emprego de diversos meios operacionais. Conforme a dimensão dos alvos a serem fiscalizados, quantidade de fiscais envolvidos e outros meios, tempo de execução, normalmente, se estabelece uma operação de fiscalização ambiental (SCHMITT, 2015).
é lavrado um auto de infração pela autoridade de fiscalização competente onde consta a qualificação do autuado, a infração cometida e seu fundamento legal e as sanções propostas.
Após concluído o trabalho de verificação, com todos os registros e ciência do autuado, é instaurado um processo administrativo onde constarão todas as informações e documentos necessários para análise.
Apresentada ou não defesa pelo autuado no prazo legal estipulado de 20 dias, dá-se início a etapas de julgamento do processo administrativo sancionador. De posse do auto de infração, dos documentos de instrução e das alegações do autuado, todos consignados num processo administrativo, efetua-se o julgamento da infração ambiental na qual o autuado está sendo acusado. Para isso, a autoridade julgadora competente realiza a análise das informações que descrevem e registram os fatos e decide pela manutenção ou não da autuação, ou seja, julga o processo administrativo sancionador (IBAMA, 2012).
Em seguida, vem a etapa de execução das sanções, pois havendo a decisão pela manutenção da autuação, cabe a administração executar as sanções estabelecidas, dentre elas, o pagamento da multa, a manutenção do embargo, a destinação de bens apreendidos, a recuperação do dano ambiental, entre outras, conforme o caso (IBAMA, 2012).
Quando ocorre a inadimplência, a administração inscreve o devedor no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal - CADIN (BRASIL, 2002) e busca obter pagamento da multa por meio de ações judiciais que se delonga nos tribunais. Há também dificuldades em destinar os bens apreendidos ou de reaver esses bens que estão sob guarda de um fiel depositário e destiná-los. Vale ressaltar que as etapas do processo administrativo sancionador são interdependentes, funcionando de modo sistêmico. O sucesso de uma delas depende do sucesso das demais.
6 MATERIAL E MÉTODOS
6.1 Área de estudo
A abrangência espacial da pesquisa corresponde a todo o estado do Rio Grande do Sul, principalmente em suas regiões de fronteiras internacionais com a Argentina e Uruguai, se estendendo por 1069 km desde a tríplice fronteira Brasil-Argentina-Uruguai a oeste, até a foz do Arroio Chuí, ponto extremo Sul do Brasil. Perfazendo uma superfície de aproximadamente 281.730,2 km², ocupando mais de 3% do território brasileiro. Dividido em 497 municípios, possui 11,3 milhões de habitantes, conforme dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2018).
6.2 Período de análise
A análise documental para extração dos dados inicia retrospectivamente em 01 de janeiro de 2010 e se estende até 31 de dezembro de 2017. A escolha desse período se deve ao fato de que, a partir de 23 de julho de 2008 entrou em vigor o Decreto nº 6.514 (BRASIL, 2008) em substituição ao Decreto nº 3.179 (BRASIL, 1999), com novos tipos infracionais, valores de multas e procedimentos de julgamento, fruto da necessidade de aumentar a severidade das sanções administrativas, inclusive das infrações capituladas no Art. 64 do Decreto 6.515, o qual trata dos tipos infracionais relativos aos produtos perigosos, quais sejam:
...produzir, processar, embalar, importar, comercializar, fornecer, transportar, armazenar, guardar, ter em depósito ou usar produto ou substância tóxica, perigosa ou nociva à saúde humana ou ao meio ambiente, em desacordo com as exigências estabelecidas em leis ou seus regulamentos.
Em janeiro de 2014 foi implantado no Ibama, o Sistema de Auto de Infração Eletrônico – SAIE, sistema esse compatível com o Sistema Integrado de Cadastro, Arrecadação e Fiscalização do Ibama–SICAFI, onde os Termos Próprios da fiscalização, Autos de Infração, Termo de Apreensão, entre outros, passam a ser lavrados eletronicamente e a inserção no SICAFI dos dados produzidos também se dá de forma digital e não mais mecanicamente.
