multilateral em resposta à ascensão do Sul não é uma falsa opção entre globalismo e regionalismo, ou entre estruturas mais antigas concebidas e geridas pelas tradicionais potências do Norte e mecanismos mais recentes que respondam às ne- cessidades do mundo em desenvolvimento. Pelo contrário, está em causa a integração, coordenação e, em certos casos, a reforma dessas instituições para que todas possam trabalhar em conjunto de forma mais eficaz. A diversidade e a flexibilidade nos mecanismos de governação global podem ser fatores francamente positivos para o sistema internacional, mas não podem substituir-se à procura mundial de soluções para problemas que por inerência são de natureza global. Os decisores políticos que trabalham quer a nível regional quer a nível internacional deveriam esforçar-se por asse- gurar um pluralismo mais coerente na governação multilateral, com normas e objetivos partilhados para apoiar iniciativas de desenvolvimento regio- nais e globais diversificadas mas complementares. A experiência recente de muitos países do Sul demonstrou que alguns bens públicos podem ser fornecidos de forma eficaz a nível regional. Como se assinala no capítulo 2, as instituições re- gionais podem por vezes responder a necessidades
regionais com maior rapidez e eficiência do que as instâncias globais, nomeadamente no que respeita aos programas que visam a erradicação de doenças endémicas, a proteção de ecossistemas comuns e a eliminação de barreiras ao comércio intrarregional. Nesses casos, faz sentido os Estados vizinhos com ideias semelhantes responderem de forma coopera- tiva a esses desafios, sem no entanto descurar a busca de respostas globais para os problemas sempre que necessário.
O aumento da cooperação regional pode também apresentar desvantagens — acrescentando maior complexidade a um conjunto de instituições multilaterais já de si diversificado, com todos os riscos de exclusão, duplicação e concorrência entre agências daí decorrentes. São numerosos os domínios em que as instituições regionais têm po- tencial para complementar estruturas globais, ainda que hoje em dia esse tipo de coordenação se afigure rara ou incorretamente sincronizada.
Os dispositivos de governação global têm im- perativamente de respeitar as estratégias mistas escolhidas pelos países. É evidente que as econo- mias em desenvolvimento e emergentes optam atualmente por diversos tipos de cooperação — bilateral, regional e internacional. Ao longo do tempo, com o aparecimento de novos conjuntos de desafios, os países criaram novas formas de governação para os enfrentar. Na área financeira, por exemplo, os países desejam diversificar a respe- tiva exposição e “apólices de seguros”, e procuram utilizar uma mistura de reservas nacionais, linhas de crédito bilaterais, dispositivos regionais e o FMI. É necessário que o regime internacional seja pluralista e garanta, simultaneamente, que a cooperação aos níveis regional ou sub regional seja consentânea com os mecanismos e políticas em vigor a nível internacional.
O objetivo derradeiro deste “pluralismo coer- ente” consiste em assegurar que as instituições a todos os níveis trabalhem de maneira coordenada para o fornecimento de bens públicos globais. A complementaridade não só entre instituições globais e regionais mas também a nível das orga- nizações públicas, privadas e da sociedade civil tem potencial para ser construtiva, ainda que presentemente possa parecer incipiente e inade- quada. Os novos dispositivos e parcerias que vão surgindo para colmatar lacunas deixadas por dis- positivos antigos devem ser incentivados e evitar a duplicação sempre que tal seja possível. Os novos dispositivos, a todos os níveis, devem funcionar
em concertação uns com os outros e em sintonia com as organizações multilaterais existentes, alin- hando interesses e partilhando responsabilidades.
Embora o pluralismo e uma maior diversidade constituam progressos bem-vindos, existe dupli- cação e ineficácia entre a enorme quantidade de novas organizações. Ao avançar para uma estru- tura coerente, algumas organizações sobreviverão, enquanto outras serão consideradas redundantes.
A governação dos bens públicos globais para um progresso sustentado no desenvolvimento humano requer um multilateralismo eficaz. As instituições internacionais podem também fornecer orien- tações em matéria de direitos humanos e outros princípios universais, e proceder à arbitragem em domínios como o direito internacional público. No entanto, o multilateralismo terá de ser mais flexível para dar resposta a novos desafios e reali- dades políticas. Num sistema pluralista coerente, as instituições internacionais podem servir como organismos coordenadores, desempenhando um papel catalisador ou congregador de todos os intervenientes. Para tal, é necessário que dispon- ham não só do mandato mas também de conhe- cimentos especializados e recursos suficientes para
mediar e facilitar, para analisar e atender a inter- esses frequentemente divergentes, e para propor soluções exequíveis e mutuamente proveitosas. O pleno envolvimento do Sul requer a modernização e transformação de numerosas organizações internacionais. Por outro lado, existe uma maior probabilidade de o Sul utilizar e apoiar plenamente instituições multilaterais que sejam considera- das defensoras não só dos interesses do Sul mas também dos interesses dos países desenvolvidos.
Uma arquitetura financeira: uma nova
conceção para o Sul emergente
A ascensão do Sul tem vindo a criar novos pa- drões de acumulação de recursos, potencialmente conducentes a uma arquitetura financeira mais densa, multidimensional e mais heterogénea, o que poderá promover a estabilidade e resiliência financeiras, favorecer capacidades produtivas de longo prazo, fomentar o desenvolvimento hu- mano e alargar o espaço das políticas nacionais.
Em alguns casos, estes dispositivos e instituições emergentes poderão substituir algumas das fun- ções das instituições de Bretton Woods, porém, na
CAIxA 5.3
Financiamento regional na Ásia: a Multilateralização da Iniciativa de Chiang Mai e o Banco de Desenvolvimento Asiático
A atual crise financeira tem constituído um forte incentivo ao alargamento do campo de ação da Iniciativa de Chiang Mai, um acordo regional entre a Associação das Nações do Sudeste Asiático, a China, o Japão e a República da Coreia (ASEAN+3). No início de 2009, a iniciativa foi multilateralizada e passou a designar-se Multilateralização da Iniciativa de Chiang Mai. Na altura, os de- sembolsos de mais de 20% dos créditos disponíveis exigiam que o país devedor ficasse sob a vigilância do Fundo Monetário Internacional (FMI), por forma a fazer face à difícil tarefa de conceber e implementar uma vigilância regional.
Os membros da ASEAN+3 continuaram a aprofundar a Multilateralização da Iniciativa de Chiang Mai. Em Maio de 2012, a dimensão do conjunto de opera- ções de intercâmbio de divisas (operações swap) duplicou para 240 mil milhões de dólares. No que se refere a 2012-2013, a necessidade de sujeição a um pro- grama do FMI não se verifica enquanto o valor das operações não atingir 30% do limite máximo estipulado para o país (40% em 2014, conforme o resultado das negociações em curso). A maturidade das operações swap ligadas, ou não, ao FMI foi alargada e, pela primeira vez, foi introduzida uma linha de crédito preven- tiva, que permite aos membros recorrer ao intercâmbio de divisas segundo uma fórmula baseada na dimensão do país. (A Iniciativa do Mercado Obrigacionista Asiático foi igualmente expandida em Maio de 2012)
A ASEAN+3 Macroeconomic Research Office (Gabinete de Investigação Macroeconómica ASEAN+3) abriu em 30 de janeiro de 2012 para levar a cabo a atividade de monitorização dos membros ao abrigo do Artigo Iv do FMI. Este gabi- nete assume-se como a “Unidade de Supervisão Regional da Multilateralização
da Iniciativa de Chiang Mai”. A sua missão é monitorizar e analisar as econo- mias regionais e contribuir para a deteção precoce de riscos, a implementação de ações corretivas e a tomada de decisões eficazes por parte da Iniciativa. Alguns observadores registaram as tensões ao longo do mandato e a constante resistên- cia por parte da Ásia em criticar as políticas dos países vizinhos e, consequen- temente, as dificuldades em levar a cabo uma supervisão firme.
Antes da crise financeira mundial, o Banco Asiático de Desenvolvimento (BAD) já emprestava mais na região do que o Banco Mundial. A crise acelerou esta tendência. O BAD reagiu em alguns casos com maior celeridade e disponibi- lizando empréstimos mais elevados do que o FMI e Banco Mundial, introduzindo novos tipos de programas de financiamento temporários e rápidos, bem como facilidades de empréstimo anti-cíclicas destinadas a apoiar os países em de- senvolvimento e de baixo rendimento. Em Abril de 2009, a Indonésia propôs que uma parte do novo financiamento do FMI fosse entregue ao BAD. Com o apoio do Grupo dos 20, o BAD introduziu o Instrumento de Apoio Anti-Cíclico para dis- ponibilizar até 3 mil milhões de dólares aos países asiáticos afetados pela crise. Entre 2008 e 2009, os compromissos de empréstimos do BAD aumentaram 42% e os seus desembolsos 33%. Outros bancos regionais de desenvolvimento apressaram-se a seguir o exemplo do BAD, sendo-lhes concedida uma parte dos novos fundos atribuídos ao FMI para estabelecerem novas facilidades de empréstimo a nível regional, por forma a promover com celeridade um apoio anti-cíclico na região.
Fonte: Woods 2010; Chin 2010, 2012; Ocampo e outros 2010; BAD 2009; Ciorciari 2011; AMRO 2012.
maioria dos casos complementam a atual arquite- tura financeira global. Além disso, as instituições emergentes poderão revelar-se transformadoras ao instarem as instituições de Bretton Woods a responder a preocupações sobre representação, princípios de governação e condicionalidades.
O Sul já desenvolveu uma série de abordagens e instituições alternativas, incluindo mecanismos monetários e de apoio a nível regional.
• A Iniciativa de Chiang Mai surgiu na sequência da crise financeira asiática de 1997, assumindo a forma de uma série de acordos de intercâmbio de divisas (swap) entre os países asiáticos, tendo
evoluído para a multilateralização da Iniciativa de Chiang Mai, o que permite aos seus mem- bros recorrerem ao programa de intercâmbio multilateral de divisas a fim de fazer face aos
desequilíbrios da balança de pagamentos e às dificuldades de liquidez a curto prazo.
• O Fundo Monetário Árabe, fundado em 1976 pelos 22 países da Liga dos Estados Árabes, dispõe de cerca de 2,7 mil milhões de dólares para apoiar financiamentos de emergência aos países membros, bem como uma cooperação monetária mais alargada. De referir igualmente a aspiração a uma moeda árabe única.31
• O Banco de Reserva da Índia anunciou recen- temente um instrumento de intercâmbio de divisas no valor de 2 mil milhões de dólares destinado aos membros da Associação da Ásia do Sul para a Cooperação Regional.32
• O Fundo Latino-americano de Reservas, com uma capitalização de cerca de 2,3 mil milhões de dólares, tem por objetivo apoiar a balança de
CAIxA 5.4 Enrique Garcia, Presidente, CAF
CAF: Um banco de desenvolvimento Latino-Americano
O banco multilateral CAF, quando foi constituído, em 1970, contava com cinco países membros Andinos (Bolívia, Colômbia, Equador, Peru e venezuela). Presentemente, os seus acionistas incluem 18 países da América Latina, Caraíbas e Europa, bem como 14 bancos privados, obtendo a maior parte do seu financiamento nos mercados financeiros globais. O CAF promove o desen- volvimento sustentável e a integração regional através de operações de crédito, subvenções e apoio técnico e oferecendo uma estruturação financeira a projetos dos setores público e privado na América Latina. A sua sede é em Caracas e tem agências em Assunção, Bogotá, Brasília, Buenos Aires, La Paz, Lima, Madrid, Montevideo, Quito e Cidade do Panamá. Na última década, a América Latina re- gistou um rápido crescimento económico graças a um contexto externo favorável, que deu origem a um aumento dos preços dos produtos de base, a um ambiente macroeconómico estável e a uma maior procura interna resultante da redução da pobreza e de um maior rendimento. O CAF ajudou os seus países membros a tirarem partido destas condições económicas favoráveis, através de uma agenda de desenvolvimento abrangente, que inclui projetos e programas destinados a apoiar a transformação produtiva da região e a sua participação competitiva na economia mundial, a melhorar a qualidade das instituições e a promover a preservação do ambiente. O CAF assegurou um financiamento substancial em períodos em que os mercados estavam “secos” e outras instituições financeiras internacionais impunham condições restritas nos seus financiamentos.
Entre as razões do sucesso do CAF na região estão a sua essência Latino- Americana, o forte compromisso político e financeiro dos seus países membros, a manutenção de políticas financeiras prudentes (especialmente em tempos de stress económico), e a sua política de não-condicionalidade. Presentemente, o CAF é uma das principais fontes de financiamento multilateral com vista a infraestruturas e energia na região, com autorizações no valor de mais de 10 mil milhões de dólares no final de 2011, cerca de 30% do total de empréstimos multilaterais para a América Latina (comparativamente a 12,4 mil milhões de dólares para o Banco Interamericano de Desenvolvimento e 13,9 mil milhões para o Banco Mundial; ver Ocampo e Titelman 2012). O papel anti-cíclico do CAF em tempos de turbulência económica nos mercados internacionais e o seu apoio aos acionistas quando o financiamento se tornou escasso tem sido
particularmente valioso. Para além de canalizar fundos dos mercados internacio- nais para a região, maioritariamente dirigidos a projetos infraestruturais, o CAF concebeu e implementou, em conjunto com os seus países membros, uma am- biciosa agenda de programas e de projetos apoiados por subvenções destinadas a combater alguns dos maiores obstáculos ao crescimento da América Latina.
O CAF contrai empréstimos nos mercados de capitais internacionais através de uma estratégia de financiamento que visa diversificar as fontes de financia- mento por forma a mitigar os riscos cambiais e de taxas de juro, ao mesmo tempo que combina a maturidade média dos seus ativos e passivos de forma a manter liquidez suficiente em carteira. O CAF obteve as suas primeiras notações de risco das três principais agências de notação, em 1993, e as suas classi- ficações melhoraram consistentemente, mesmo durante a crise económica na região. O CAF é presentemente o mais bem cotado emissor de obrigações na América Latina. Desde 1993, o CAF contraiu empréstimos no valor de mais de 13,9 mil milhões de dólares através de 87 emissões de obrigações nos mercados de capitais internacionais mais importantes da Ásia, Europa, América Latina e Estados Unidos. As suas políticas financeiras prudentes tornaram o CAF numa instituição rentável que reinveste, através de subvenções e cooperação técnica, em programas e projetos de apoio aos seus países membros.
O desempenho do CAF tem-se distinguido pela capacidade de se adaptar a um ambiente em mudança e exigente. A sua estrutura governativa tem sido de particular importância. Desde a sua fundação, os acionistas do CAF deram à instituição a autonomia para conceber e implementar políticas operacionais sem pressões de ordem política. Os países membros sempre apoiaram a instituição. Na história do CAF, nunca os seus membros deixaram de cumprir as suas obriga- ções, mesmo durante a crise económica. Quase totalmente detido por países Latino Americanos (Espanha e Portugal são acionistas minoritários devido aos seus laços históricos com a região), o CAF evitou conflitos que surgiram noutras instituições multilaterais, onde os objetivos dos dadores e dos beneficiários nem sempre estão alinhados. Neste aspeto, o CAF é reconhecido como uma instituição que é gerida por e para a América Latina, dando um exemplo útil de integração financeira pragmática.
A soberania responsável tem em conta os interesses do mundo, no seu todo, e a longo prazo
pagamentos dos seus países membros. Oferece ainda garantias a empréstimos de terceiros e fa- cilita investimentos de reserva, bem como uma coordenação regional das políticas monetárias. O seu potencial é limitado em virtude de uma adesão regional incompleta; o Brasil, a maior economia da região, não participa.33
• A Corporação Andina de Fomento tem vindo a ganhar a atenção por ter quadruplicado os empréstimos concedidos entre 1991-2007 e por ser propriedade quase exclusiva dos seus membros, a maioria dos quais são países em desenvolvimento (exceto Portugal e Espanha).34
Contudo, esses acordos regionais não reduzem necessariamente o papel do FMI. Avultados de- sembolsos do Fundo podem condicionar os países devedores aos programas de vigilância do FMI, à semelhança da Multilateralização da Iniciativa de Chiang Mai (caixa 5.3).
A evolução da arquitetura financeira regional promovida por países do Sul proporciona um espaço renovado a políticas que colocam a ênfase no pragmatismo em detrimento da ideologia e garantem a redução das condicionalidades e a sua adequação ao país (caixa 5.4).35 As Instituições re-
gionais que emprestam a países mais próximos são também as que tendem a estar mais vocacionadas para conceber programas mais sensíveis às preocu- pações políticas e economicamente mais adequa- dos, com uma supervisão mais leve e menor ênfase na condicionalidade.
Algumas instituições, como o recente Banco do Sul36, renunciam em conjunto às condicional-
idades. Outros, incluindo a Multilateralização da Iniciativa de Chiang Mai e o Fundo Monetário Árabe, usam a condicionalidade só em circunstân- cias específicas, sendo um ponto de discussão que se mantém entre os membros. Ainda há outros, como o Fundo Latino-americano de Reservas, que aplicam a supervisão, mas não utilizam a abordagem descendente do FMI, optando por colaborar com os países devedores.