O Regime Jurídico do Sector Público Empresarial e o papel da Unidade Técnica de Acompanhamento e Monitorização do Sector Público Empresarial
Em 2016, prosseguiu-se a aplicação do Regime Jurídico do Sector Público Empresarial, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de outubro, alterado pela Lei n.º 75-A/2014, de 30 de setembro. Este regime introduziu o conceito de Sector Público Empresarial, o qual integra não só o Sector Empresarial do Estado, mas também o Sector Empresarial Local e define os princípios aplicáveis ao sector empresarial, incluindo as bases gerais do estatuto das empresas públicas.
O Regime Jurídico do Sector Público Empresarial tem como objetivo melhorar o desempenho das empresas públicas, designadamente através da concentração do exercício da função acionista no Ministério das Finanças, em articulação com os Ministérios que exercem a tutela sectorial. Cabe à tutela sectorial de cada empresa a definição da orientação estratégica em função da política sectorial, dos objetivos operacionais das empresas e do nível de Serviço Público a prestar. As tutelas são ainda dotadas de meios de controlo e de monitorização do desempenho das empresas públicas.
O Regime Jurídico do Sector Público Empresarial limita o endividamento das empresas públicas não financeiras integradas no perímetro das administrações públicas – as quais, nos termos do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais (SEC 2010), passaram a designar-se Entidades Públicas Reclassificadas –, bem como às empresas sobre as quais estas exercem influência dominante. As Entidades Públicas Reclassificadas ficam impedidas de aceder a financiamento junto de instituições de crédito (com exceção do financiamento obtido junto das instituições de carácter multilateral). No entanto, a alteração efetuada ao regime jurídico veio permitir que as Entidades Públicas Não Reclassificadas que estejam sujeitas a influência dominante de uma Entidade Pública Reclassificada possam ser excecionadas do impedimento de acesso a financiamento junto das instituições de crédito, através de autorização do membro do Governo responsável pela área das finanças.
O novo regime estabeleceu regras relativas à limitação do endividamento das empresas públicas não financeiras e à sua monitorização, bem como um efetivo controlo das operações referentes a derivados financeiros sobre taxas de juro e de câmbio.
Para efeitos de controlo e monitorização global do Sector Público Empresarial foi criada a Unidade Técnica de Acompanhamento e Monitorização do Sector Público Empresarial (UTAM), cujas competências e atribuições foram definidas pelo Decreto Regulamentar n.º 1/2014, de 10 de fevereiro. À UTAM cabe um papel central na monitorização e na identificação de desvios na execução dos orçamentos das empresas públicas, assim como a avaliação das condições de sustentabilidade e da viabilidade dos planos de negócio.
No ano de 2017, é fundamental que o aprofundamento da implementação do Regime Jurídico do Sector Público Empresarial passe cada vez mais pela adoção de medidas de aumento da eficiência por parte das empresas e pelo acompanhamento da execução financeira. Caberá à UTAM o desenvolvimento de um quadro de referência que permita, de forma célere, identificar sinais de alerta relativos a desvios significativos que possam por em causa o equilíbrio orçamental e, em articulação com a empresa, identificar medidas de correção dos desvios que possam ser propostas às tutelas.
Um modelo de financiamento eficiente
O atual modelo de financiamento das empresas do Sector Empresarial do Estado tem por base uma garantia implícita do Estado, que se traduz numa restrição orçamental pouco ativa e que permite a manutenção tanto de situações de subfinanciamento persistentes, como de ineficiências crónicas com elevado custo para o orçamento e para os contribuintes.
Um modelo de financiamento eficiente deve ser capaz de definir os gastos com o serviço público e de afetar os recursos financeiros e humanos adequados aos objetivos a prosseguir, tendo em conta os níveis de provisão pública desejados. Adicionalmente, um modelo de financiamento eficiente deve permitir às empresas a constituição de reservas nos anos de melhor desempenho que permitam compensar situações de desempenho menos favorável.
O custeio rigoroso e adequado da provisão do serviço público é fundamental para distinguir empresas com défices de exploração por financiamento inadequado, de empresas cujo défice está relacionado com um funcionamento pouco eficiente, seja por incapacidade da gestão, seja por impactos correntes de erros de gestão cometidos no passado. Esta identificação é fundamental na definição dos próprios objetivos da empresa, não se podendo exigir resultados a gestores que não têm à sua disposição os instrumentos de gestão e o financiamento necessário ao cumprimento dos objetivos.
Uma alteração de incentivos orientada para a eficiência e para o serviço público
O período de ajustamento que Portugal atravessou levou a uma contenção orçamental que passou pela redução transversal das remunerações e pela eliminação dos mecanismos de incentivos no Sector Público Empresarial. No caso das empresas do Sector Empresarial do Estado, tal como no resto do sector público, os cortes salariais e o congelamento de todo o tipo de incentivos teve efeitos muito negativos na motivação e no desempenho dos trabalhadores.
A promoção de um desempenho eficiente implica a reintrodução de mecanismos de motivação, que permitam premiar as empresas com melhores desempenhos e incentivar um bom desempenho dos trabalhadores do Sector Público Empresarial. Neste contexto, importa introduzir nas empresas mecanismos de motivação dos trabalhadores, estimulando o seu desempenho, a sua criatividade e a sua orientação para a qualidade. O sistema de incentivos deve ter por base um processo de avaliação transparente e justo, que responsabilize os gestores e em que a avaliação destes tenha um papel central.
A avaliação deve premiar a criatividade e a qualidade do desempenho, valorizando os resultados obtidos por oposição a uma avaliação puramente administrativa, baseada apenas em indicadores como a assiduidade ou o número de horas trabalhadas.
A subjetividade que existe em processos de avaliação, tantas vezes utilizada para induzir métodos puramente administrativos, é um mecanismo crítico de revelação das capacidades dos gestores intermédios e, por isso, objeto de avaliação por parte da gestão de topo. Sem bons gestores, comprometidos com os objetivos da empresa, e trabalhadores motivados e orientados para o desempenho, não existem boas empresas.
Medidas de aumento da eficiência do Sector Empresarial do Estado em 2017
Em 2017, as decisões relativas ao Sector Empresarial do Estado beneficiarão da implementação de medidas de aumento da eficiência ao nível da utilização e gestão dos recursos discutidas no âmbito do exercício de avaliação da despesa pública, rejeitando uma lógica de cortes cegos, com base em critérios de custo e eficácia, e identificando os fatores de despesa excessiva ou ineficaz (para mais detalhes ver caixa 6 em baixo).
Ao longo de 2017 dar-se-á continuidade ao processo de desenvolvimento de um ambiente de inovação permanente no Sector Empresarial do Estado, procurando, dentro de uma política de consolidação orçamental, a adoção de medidas de valorização do exercício de funções públicas.
Em 2017, o Governo promoverá a criação de condições para assegurar a sustentabilidade económica e financeira das empresas públicas, bem como a contribuição do Sector Empresarial do Estado para a redução da despesa do Estado, sem colocar em causa a prestação do Serviço Público. Nesse âmbito, as empresas do SEE deverão prosseguir a política de ajustamento dos seus quadros de pessoal, adequando-os às efetivas necessidades de uma organização eficiente. Será ainda prosseguida uma política de otimização da estrutura de gastos operacionais, que promova o seu equilíbrio operacional.
Embora se mantenha o caráter excecional e a necessidade de fundamentação, será introduzida uma alteração do procedimento, no que respeita à autorização para contratação de novos trabalhadores por pessoas coletivas de direito público e empresas públicas, estabelecendo-se que estas situações deverão ser expressamente previstas e analisadas no âmbito da aprovação do respetivo plano de atividades e orçamento de cada entidade, do qual deverão constar as específicas necessidades de recrutamento de trabalhadores para o ano seguinte e respetiva fundamentação.
Em 2017, o crescimento do endividamento das empresas públicas (considerando o financiamento remunerado corrigido pelo capital social realizado) manter-se-á limitado a 3 % face ao final de 2016, salvo em situações excecionais devidamente fundamentadas relacionadas com a necessidade de investimento no sector dos transportes públicos de forma a assegurar o seu funcionamento regular e com a utilização de financiamento do Banco Europeu de Investimento no quadro do “Plano Juncker”.
A Parpública deverá, no âmbito da reorientação do seu papel, contribuir para o aprofundamento dos mecanismos de prestação de apoio técnico ao exercício da tutela financeira do Estado sobre as empresas públicas e à prestação de serviços no domínio da liquidação de sociedades dissolvidas pelo Estado ou por outros entes públicos.
Caixa 6. Exercício de revisão da despesa pública: Sector Empresarial do Estado O novo regime jurídico para as empresas do Sector Empresarial do Estado definido pelo Decreto-Lei 133/2013 introduziu um conjunto de novas ferramentas de monitorização e controlo, reforçando o papel da função acionista e promovendo um melhor alinhamento com os interesses financeiros e patrimoniais do Estado.
Em paralelo, e com caráter complementar, o XXI Governo iniciou em 2016 um processo de revisão de despesa nestas empresas do Estado focado no aperfeiçoamento dos mecanismos de monitorização e acompanhamento da despesa, com o objetivo de avaliar a qualidade desta despesa de forma sistemática e exaustiva. Pretende-se, desta forma, assegurar um processo de avaliação contínuo da despesa do Sector Empresarial do Estado, ajustando o seu alcance e orientação em função dos resultados obtidos.
O processo inclui três etapas: o apuramento de objetivos, instrumentos e medidas a implementar; o acompanhamento e monitorização da execução dos planos de atividades e orçamento; e a avaliação dos resultados financeiros e operacionais na provisão de bens e serviços públicos.
A etapa inicial deste processo centra-se na quantificação dos objetivos a atingir, na identificação dos instrumentos e medidas a implementar, e no planeamento e calendarização das ações. Este processo assenta no acompanhamento e análise de desvios numa base trimestral e está integrado no ciclo de gestão destas empresas – que começa pela apresentação da proposta de plano de atividade e orçamento, incluindo o plano de investimentos, e termina na aprovação do relatório e contas.
Neste âmbito, determinou-se a importância de definir um dever reforçado das empresas do Sector Empresarial do Estado de comunicação de informação e de redesenho das ferramentas de orçamentação e de acompanhamento da execução. Constituem exemplo de obrigações das empresas :
i) Apresentar as propostas de novos investimentos acompanhadas de elementos que permitam avaliar o retorno destes investimentos do ponto de vista da qualidade e eficiência na provisão de bens e serviços públicos, da calendarização dos investimentos e seu detalhe financeiro, e da estrutura de financiamento e resultados a atingir;
ii) Apresentar as novas atividades a desenvolver enquadradas no âmbito da missão da empresa e um plano de viabilidade económica e financeira, que identifique os pressupostos de negócio assumidos, a totalidade das despesas e receitas previstas, e as sinergias operacionais a obter;
iii) Apresentar para cada atividade em curso, a sua ligação à missão da empresa, a articulação com as restantes atividades, a sua expressão financeira, e os resultados financeiros e operacionais que gera, com a correspondente análise custo/benefício na ótica económica, social ou ambiental . No caso das empresas com resultados operacionais negativos, a informação a apresentar deve incluir a estratégia para equilibrar
o resultado operacional;
iv) Apresentar um programa de redução de custos circunstanciado que inclua um conjunto de medidas geradoras de economia e eficiência, explicite a natureza das poupanças a obter e a sua quantificação;
v) Propor contratos com os seus gestores que integrem metas quantificadas e resultados operacionais e financeiros a alcançar.
A segunda etapa corresponde à execução dos planos de atividade. Numa base trimestral, prevê-se um acompanhamento da execução dos planos de atividade aprovados com o objetivo identificar desvios relevantes face ao programado. Este acompanhamento será apoiado por um sistema de informação já em desenvolvimento que constituirá o repositório da informação gerada na fase de apreciação dos planos de atividades e orçamentos, bem como nos contratos de gestão destas empresas. Este sistema de informação estará articulado com modelos de previsão que permitam avaliar as consequências dos desvios sobre o desempenho anual, no tocante aos principais objetivos financeiros.
A última fase do ciclo de revisão de despesa das empresas do Sector Empresarial do Estado está integrada no processo de prestação de contas e é orientada para a avaliação dos resultados operacionais e financeiros numa perspetiva estratégica. A partir desta informação poder-se-á avaliar que atividades da empresa devem ser privilegiadas, reduzidas ou mesmo gradualmente eliminadas. Esta informação deverá também contribuir para a avaliação do desempenho dos gestores, facilitando o confronto entre objetivos e resultados, permitindo tirar consequências ao nível do cumprimento dos objetivos e criando os incentivos corretos à boa gestão.
O papel da Parpública no fomento de um Sector Público Empresarial eficiente
As linhas orientadoras inscritas no Programa do XXI Governo Constitucional indicam uma aposta num Sector Público Empresarial orientado para o desempenho. Um bom desempenho só pode ser obtido pela combinação de um foco no aumento da eficiência das empresas, com a definição de um quadro de incentivos motivador da inovação organizacional e do desempenho.
No contexto do Programa do XXI Governo, o papel da Parpública deve ser repensado. A Parpública foi um instrumento do Estado para a gestão de participações em empresas em processo de privatização. As missões que lhe estão cometidas desenvolvem-se através dos mecanismos de uma SGPS, ou seja, da sua carteira de participações, mas também através da prestação de serviços à tutela.
Importa discutir o papel da Parpública no atual contexto e o papel da DGTF, enquanto entidades públicas detentoras das participações sociais do Estado nas empresas do SEE.
A Parpública gere um conjunto de participações sociais do Estado num conjunto de empresas variado. As participações em que esta empresa detém 100% do capital são indistintas de tantas outras participações detidas pela DGTF, pelo que uma reorganização lógica destas participações deveria ser considerada.
Neste contexto importa repensar a missão dessa empresa, preservando o conhecimento que aí reside no que respeita à gestão de participações sociais. A Parpública tem desempenhado também um papel relevante na liquidação de sociedades públicas, cujo objeto social se extinguiu.
A estratégia do Governo para o Sector Empresarial do Estado passa por assegurar uma nova centralidade de competências que já estão cometidas à Parpública, mas que desempenhavam um papel limitado na ocupação de recursos da empresa. Esta empresa deverá concentrar os recursos na prestação de serviços técnicos e de gestão não só às suas participadas, mas também a outras empresas públicas em que a função acionista é desempenhada diretamente pelo Governo através da DGTF. Os serviços a prestar devem ter como objetivo a racionalização dos processos de gestão e a identificação de sinergias que permitam o aumento da eficiência na gestão das empresas. O aumento da eficiência do Sector Empresarial do Estado é decisivo para a prossecução do processo de consolidação orçamental estrutural, como aliás é reconhecido pela Comissão Europeia.
A Parpública deve ser também capaz de chamar a si um conjunto de serviços técnicos que substitua muita da contratação feita pelas empresas públicas junto de prestadores de serviços privados, com custos elevados para o Estado. Desde logo, as áreas de contencioso jurídico e de direito da concorrência que são asseguradas por escritórios de advogados podem ser internalizadas. No âmbito do SEE existem a todo o momento processos em curso neste âmbito. Não raras vezes as contrapartes do Estado são assessoradas por escritórios que são consultores do Estado noutros processos, o que levanta questões de conflitos de interesse, difíceis de acautelar.
Adicionalmente, a Parpública é detentora de um conjunto de empresas participadas, em alguns casos a 100%, que têm como função a gestão de ativos imobiliários. O XXI Governo Constitucional considera fundamental a reestruturação da componente imobiliária, nomeadamente a simplificação da estrutura, com a exploração de sinergias organizacionais. Assim, faz sentido repensar a reorganização do ramo imobiliário enquanto um ramo com elevada autonomia operacional, dada a especificidade que essa componente tem, utilizando os serviços de apoio da Parpública nas componentes que não envolvem especificidades técnicas.
A componente imobiliária desempenhará também um papel ativo no âmbito do processo de reabilitação do património e na criação dos instrumentos financeiros e de gestão necessários. Este será um projeto muito importante na dinamização da reabilitação de património edificado detido por entidades públicas, com vista à sua valorização, em particular no que diz respeito àquele com fins residenciais, o que permitirá estimular o mercado de arrendamento nos centros urbanos, através da disponibilização de rendas acessíveis.
Sector da Requalificação Urbana
As Sociedades Polis Litoral (Norte, Ria Aveiro, Ria Formosa e Sudoeste) têm previsto nos respetivos estatutos a sua dissolução em 31 de dezembro de 2016. Contudo, com o objetivo de assegurar a continuidade das ações de requalificação encontra-se em estudo a definição de um novo modelo a implementar.
Sector da Defesa
A atividade de fornecimento de alimentação confecionada e gestão de messes do Exército será alvo da implementação de um novo modelo, o qual passará pela extinção da MM – Gestão Partilhada, E.P.E., e incorporação no Exército de algumas competências daquela empresa.
Encontra-se em curso o processo de liquidação da Empordef – Empresa Portuguesa de Defesa SGPS, SA, que se prevê estar concluído até ao final de 2017.
Sector dos Transportes
No sector dos transportes e, em particular, no caso dos operadores públicos, deu-se início ao processo de reversão de subconcessão das redes dos operadores públicos de transportes de Lisboa e do Porto, mantendo-se até ao final do ano de 2016 o modelo de funcionamento atual.
Encontra-se em curso a alteração ao modelo de gestão dessas empresas, que integra no caso de Lisboa, o Metropolitano de Lisboa, E.P.E., a Companhia de Carris de Ferro de Lisboa, S.A. (CARRIS), a Transtejo – Transportes do Tejo, S.A., e a Soflusa – Sociedade Fluvial de Transportes do Tejo, S.A., e no caso do Porto, a Metro do Porto, S.A., e a Sociedade de Transportes Coletivos do Porto, S.A. (STCP).
Este Novo Modelo visa, assim, efetivar o propósito de descentralização assumido pelo XXI Governo Constitucional.
Atualmente, e no que respeita à CARRIS, encontra-se em análise a implementação, com efeitos em 2017, do novo modelo de gestão, que tem subjacente a atribuição ao Município de Lisboa da titularidade do serviço de transporte público coletivo de superfície de passageiros na cidade de Lisboa e a municipalização da CARRIS para o referido Município.
Relativamente à STCP, o Programa do XXI Governo Constitucional é claro a respeito da necessidade de reforçar as competências das autarquias locais e entidades intermunicipais, de acordo com os princípios constitucionais da descentralização e subsidiariedade, assumindo-se que estes são as entidades melhor vocacionados para a gestão de alguns serviços públicos essenciais numa dimensão de proximidade.
Naturalmente, o serviço de transporte público coletivo de passageiros na Área Metropolitana do Porto (AMP) não constitui exceção a esta lógica.
Neste sentido, o Governo pretende promover um novo modelo de gestão descentralizado do serviço público de transporte prestado pela STCP, através da delegação de competências de autoridade de transportes na AMP, em linha com o entendimento já alcançado entre ambos. É evidente, por outro lado, que a realização dos princípios constitucionais da descentralização e da subsidiariedade, em níveis adequados, envolve, além da delegação de poderes públicos de autoridade de transportes, a possibilidade da AMP poder aceder à gestão operacional da STCP. O exercício pela AMP de poderes de autoridade de transporte e gestão operacional do serviço público em causa visa maximizar a segurança, eficiência, qualidade e menor custo para os utentes dos municípios servidos pela STCP, a saber, Porto, Vila Nova de Gaia, Maia, Matosinhos, Gondomar e Valongo.
Sector da Saúde
Em 2017 dar-se-á continuidade ao procedimento de empresarialização dos hospitais, associado a processos de fusão e integração.
Sector dos Portos
A atividade portuária assume grande importância no desenvolvimento da economia portuguesa, nomeadamente na alavancagem das exportações, pelo que deve estar estruturada segundo regras de desenvolvimento sustentável, valorizando igualmente políticas sociais e ambientais.
Assim, é importante assegurar o reforço e a modernização dos portos nacionais, aumentando a sua competitividade e reforçando a sua ligação à rede transeuropeia de transportes, como resposta à intensificação dos transportes marítimos.
De igual forma, torna-se indispensável que as empresas portuárias desenvolvam políticas que conduzam
De igual forma, torna-se indispensável que as empresas portuárias desenvolvam políticas que conduzam