A expectativa é de que a utilização de sistemas descentralizados de suprimento no setor elétrico brasileiro seja ampliada no âmbito do programa de universalização dos serviços de energia, incluindo o Luz para Todos, considerando que o mercado ainda não eletrificado está localizado predominantemente nas zonas rurais, longe das redes de distribuição do sistema interligado. Este mercado, conforme já assinalado, caracteriza-se pelo alto grau de dispersão geográfica das unidades consumidoras, independentemente da região geográfica, e por baixos níveis de demanda energética, em consequência do nível sócio-econômico da população. Na região Norte, que tem grande parte de sua área localizada na região Amazônica, deve-se considerar, além dos obstáculos naturais, as crescentes restrições ambientais para a extensão de redes.
Nesse contexto, em muitas das comunidades rurais ainda não eletrificadas, as alternativas tecnológicas além da interligação à rede elétrica, são os sistemas
isolados individuais ou coletivos (minirredes), com geração descentralizada de pequena escala e com redes locais de pequena extensão. Este mercado constitui um nicho para as fontes renováveis, haja vista que em relação aos custos de extensão da rede elétrica ou de geração local com combustíveis fósseis, estas podem ser a solução de menor custo, ainda que não se computem as externalidades positivas, a exemplo da geração de empregos locais, menores impactos ambientais e eventuais créditos no mercado de carbono.
Ações voltadas ao fomento das fontes renováveis de energia foram e estão sendo adotadas no Brasil, embora de forma dispersa e desarticulada, devido à inexistência e de uma política estruturada com este objetivo. O próprio Decreto nº 4.873/2003, que instituiu, com base nas Leis nº 10.438/2002 e nº 10.762/2003, o Programa Nacional de Universalização do Acesso e Uso da Energia Elétrica – Luz para Todos, prevê que, além da forma de atendimento convencional, via extensão da rede, sejam utilizadas formas de atendimento descentralizadas com redes isoladas ou sistemas individuais, mas não estabelece nenhuma meta física nesse sentido.
Este programa contempla o atendimento das demandas no meio rural mediante uma das três possibilidades: extensão de redes, sistemas de geração descentralizada com redes isoladas ou sistemas individuais. Além disso, considera explicitamente as seguintes opções tecnológicas:
Micro e minicentrais hidrelétricas (inclui hidrocinética); Pequenas centrais hidrelétricas;
Pequenas centrais térmicas a diesel ou biomassa; Sistemas providos de energia solar ou eólica;
Sistemas híbridos, resultantes da combinação de duas ou mais das seguintes fontes primárias: solar, eólica, biomassa, hídrica e/ou diesel.
Apesar de contemplar alternativas tecnológicas de atendimento elétrico, o PLT condiciona a aprovação dos projetos que utilizem sistemas de geração descentralizada com redes isoladas, à comprovação de que seu custo global (geração e redes, operação e manutenção, combustível, etc.) por consumidor, seja
descentralizados e individuais, os projetos, além da obrigatoriedade de serem justificados comparativamente às outras alternativas, devem obedecer à regulamentação específica da ANEEL e às condicionantes ambientais. Obrigam-se ainda a desenvolver atividades de capacitação dos usuários.
É importante ressaltar que, embora o programa admita o uso de geração com fontes renováveis para o atendimento dos domicílios não eletrificados, até 2007 não se pronunciou clara e objetivamente sobre o uso em larga escala destas tecnologias para atendimento das comunidades isoladas e a maior parte do atendimento vem sendo com interligações. Apenas no estado do Acre, a ELETROACRE está implantando sistemas de geração individualizada com tecnologia fotovoltaica nas localidades onde o custo é menor do que o da de extensão de redes. Além do Acre, apenas as concessionárias da Bahia e de Minas Gerais, estados que já estão interligados, incluíram no seu plano de universalização o uso de sistemas fotovoltaicos domiciliares para o cumprimento de suas metas. Na Bahia está prevista a instalação de 18.000 sistemas, num universo de 400.000 domicílios a serem eletrificados.
A referência a um marco regulatório específico apresenta-se como uma perspectiva altamente promissora para a ampliação do uso dessas tecnologias, uma vez que, conforme constatado na avaliação de inúmeros projetos já implantados no país, aí residiu o principal motivo de fracasso de muitos projetos. De fato, embora o atendimento com projetos descentralizados em áreas remotas se mostre competitivo comparativamente à extensão de redes, a análise da maioria dos projetos já implantados apresenta vários aspectos negativos, ressaltando-se a falta de mecanismos que lhes desse sustentabilidade.
Grande parte dos problemas detectados pode ser atribuída ao fato dos projetos terem sido implantados e operacionalizados à margem das concessionárias de distribuição, as quais, por sua vez, justificam a falta de envolvimento nos projetos pela ausência de um marco regulatório que lhes desse respaldo legal. Dentre estes, ficou evidente a ausência de uma regulação adequada às características tecnológicas e operacionais de pequenos sistemas descentralizados, em sua maioria sistemas solares individuais, que contemplasse aspectos essenciais de sua
operacionalização, como a gestão dos ativos descentralizados, as condições gerais de fornecimento e comercialização, indicadores de qualidade, etc. os quais estão sendo contemplados na recente legislação setorial, como se visto a seguir.
A análise desses dados permite concluir que o mercado de energia elétrica dos SI é disperso espacialmente e com grandes diferenças intra-regionais, como se apreende da configuração do parque gerador. Embora seja um mercado pequeno do ponto de vista nacional, vem apresentando um forte dinamismo (crescimento superior à média nacional) em razão da demanda reprimida, e apresenta uma característica importante do ponto de vista do programa de universalização, que é o consumo médio residencial mais elevado do que o nacional.
Por outro lado, mesmo considerando que grande parte da área dos SI, principalmente as capitais da região Norte serão conectadas ao SIN, a expansão da geração para atender à universalização e ao acréscimo de demanda das áreas que não serão interligadas, conforme as projeções referidas anteriormente, demandaria já em 2008 a necessidade de instalação de uma potência adicional variando entre 456 MW e 1.037 MW.
Ora, se não se introduzirem mudanças na política de energia elétrica para esses sistemas, com a utilização de tecnologias de geração descentralizadas com fontes renováveis, a tendência é a reprodução da matriz energética atual, com a perpetuação e a ampliação de seus problemas, principalmente o aumento dos custos de suprimento, uma vez que os mercados a serem agregados são crescentemente distantes, o que aumenta consideravelmente os custos de operação de manutenção dos sistemas diesel.
3 O TRATAMENTO INSTITUCIONAL DAS FONTES RENOVÁVEIS DE ENERGIA NO ÂMBITO DAS POLÍTICAS DE ENERGIA
No debate teórico sobre o exame de políticas públicas, como argumentam Frey (2000), Melo (2001) e Souza (2003) a análise pura e simples de seus conteúdos vem se mostrando insuficiente, ganhando importância crescente a discussão sobre as instituições públicas e a sua influência na definição de uma cultura política, bem como o papel dos distintos atores na formulação de políticas públicas e no reordenamento de demandas setoriais e regionais que são objeto das políticas traçadas.
A dimensão institucional adquire, portanto, papel central de análise, na medida em que se constitui a base da dinâmica política, ou na medida em que define as condições de ampliação, de mudanças e de sustentabilidade de políticas públicas, uma vez que, formal ou informalmente, as instituições permitem alterar e ampliar as possibilidades de benefícios individuais ou coletivos, favorecendo o desempenho econômico, a difusão e barateamento de inovações, o cumprimento de contratos e direitos de propriedades e a mediação os conflitos associados às falhas de mercado.
Este capítulo, tendo por referência a abordagem teórica do neo- institucionalismo, considerando que uma das principais limitações à utilização de fontes alternativas de geração descentralizada de energia é a baixa institucionalidade no âmbito organizacional, regulatório e de incentivos do setor elétrico, discute essa questão, analisando como está inserida o uso dessas fontes no planejamento setorial e no marco regulatório e de incentivos, bem como apresenta um avaliação de programas e projetos implantados e em implantação.