A revolução digital vem alterando, em velocidade crescente, o dia-a-dia da Administração. As antigas fichas e memorandos em papel caminham, certamente, para o fim. Os arquivos e meios de comunicação serão exclusivamente eletrônicos. As reuniões presenciais vão dando lugar às teleconferências. Estamos no rumo de uma Administração sem documento-papel.
O uso da máquina, como forma de poupar a energia do homem no trabalho, está presente desde o início da primeira revolução industrial. Com o computador, a substituição do homem pela máquina aumenta a abrangência, aproximando-se da totalidade. É a mecanização rumo à automação (267). A máquina vai substituindo o
(267) “(...) por mecanização pode-se entender o emprego da máquina; por automatização, o emprego de máquinas automáticas que funcionam sob controle do homem e, por automação, a fase final da evolução, a saber: o emprego de máquinas automáticas que, graças aos conhecimentos de cibernética, são reguladas e controladas mecanicamente, de acordo com um programa elaborado
homem em fases mais próximas da própria manifestação da vontade estatal.
As inovações tecnológicas devem estar coadunadas com as conquistas do estado democrático de direito. O acesso aos dados e as decisões governamentais, via Internet, ampliam a transparência e aprimoram os instrumentos de controle. O acesso aos bancos de dados estatais pela Internet possibilita ao cidadão comum, por exemplo, a fiscalização das contas públicas.
A utilização da informática pela Administração implica racionalização do trabalho, simplificação do serviço e maior circulação de informações, o que vem ao encontro do princípio da eficiência. Entretanto, também há que completar o princípio da segurança jurídica, assegurando a autenticidade dos atos jurídicos sob forma eletrônica.
O direito vem-se adaptando à nova realidade, assegurando validade aos novos atos em forma eletrônica. A comprovação dos atos jurídicos passa também a considerar o ambiente digital, inclusive no direito público, onde a formalidade e os instrumentos de controle são mais rígidos.
No âmbito tributário da Secretaria da Receita Federal, por exemplo, a automatização da Administração Tributária
pelo homem “ (Tomás Hutchinson, La Actividad Administrativa, La Maquina y El
Nacional está bastante avançada. O trabalho humano foi profundamente substituído pelo computador. Os lançamentos fiscais, em sua maioria, são realizados por computadores, com base nos dados fornecidos pelo próprio contribuinte. O contribuinte informa eletronicamente as bases de cálculo, mediante a Declaração de Contribuições e Tributos Federais – DCTF, e a Secretaria da Receita Federal fica no aguardo do recolhimento do tributo para a devida imputação. Na hipótese de não-pagamento, o correspondente crédito tributário será inscrito em dívida ativa, dando início ao procedimento de cobrança e impedindo a emissão de certidão negativa de débito. O procedimento de fiscalização e cobrança está todo automatizado.
A gestão previdência social, em particular, também está calcada em bancos de dados, onde são armazenadas informações dos segurados inscritos, das contribuições pagas e dos benefícios concedidos. Foi criada uma empresa pública específica, a DATAPREV – Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social, com o único objetivo de prestar os serviços de processamento de dados ao sistema de previdência social.
Todos os atos são inseridos no sistema em rede, permitindo o automático desencadear de atos materiais subseqüentes. A ordem do primeiro pagamento é praticamente concomitante com a própria concessão de benefício. Pode-se afirmar, com convicção, que somente é possível gerir e controlar um regime previdenciário com o
pagamento mensal de 23.878.000 benefícios (268), em um ambiente de teleadministração.
Teleadministração, expressão recente, é a “Administração Pública telemática, cuja atividade, dotada de valor jurídico, é exercida por meio de terminais de computadores conectados a uma central de dados, que compõem, por sua vez, uma rede nacional
de Administração Pública, com várias centrais de dados” (269). Os
meios técnico-jurídicos atuam hoje no ambiente virtual com rapidez que seria inimaginável na época do surgimento da teoria do ato administrativo. As informações circulam agora em tempo real. A diferença entre o ato administrativo e o respectivo ato material passa a ser quase imperceptível no tempo. Os comandos hierárquicos passam a ser meros comandos eletrônicos.
A teleadministração pressupõe a existência de ato administrativo eletrônico, com garantia de autenticidade e validade jurídica que extrapola o ambiente digital, produzindo efeitos jurídicos como qualquer outro ato administrativo. Em relação à própria Administração, os atos administrativos por ela emanados têm forma eletrônica e desencadeiam uma série de atos subseqüentes, também eletrônicos.
(268) Boletim Estatístico da Previdência Social – BEPS, de outubro de 2005.
(269) Marcus Vinícius Filgueiras Júnior. Ato Administrativo Eletrônico e
O Regime Geral de Previdência Social possui banco de dados de todos os segurados e benefícios concedidos. Na prática, o próprio ato de concessão de benefícios pelo servidor do INSS constitui um lançamento no sistema de dados, que automaticamente emite correspondência ao beneficiário.
O ato continua a ser praticado por servidor público e não pela máquina, pois é o comando do primeiro que faz a segunda agir. Quanto à forma do ato, permanece escrita em relação ao particular beneficiário, mas em relação à própria Administração Previdenciária, a forma é eletrônica. A emanação do ato é apenas um lançamento no sistema feito por servidor possuidor de senha, que torna presumida a competência para a prática do ato.
Em artigo específico sobre o tema, Marcus Vinícius Filgueiras Júnior divide os atos administrativos eletrônicos em: “a-) ato administrativo eletrônico tradicional, que é aquele ato emanado por um agente público, cuja forma é eletrônica; b-) ato administrativo eletrônico automático, que é aquele ato administrativo cuja forma é também eletrônica, mas foi gerado pelo próprio sistema informático de
modo automático, sem intervenção imediato do servidor (270)”.
No ato eletrônico tradicional, o sujeito emissor do ato é identificado por meio digital de autenticação ou certificação de firma eletrônica, o que permite o controle de eventual vício de
competência. Apenas a forma é eletrônica, não havendo alteração substancial nos demais elementos do ato.
Já no ato administrativo eletrônico automático, a própria máquina é a geradora do ato e não um servidor. Na primeira leitura, configura ato com sujeito inexistente, mas pode-se admitir a existência do sujeito na elaboração do programa ou simplesmente a própria máquina. O exemplo já clássico é o do semáforo programado por computador para emitir os respectivos sinais em função da média de veículos nos vários horários do dia. Quem é o sujeito do ato administrativo que paralisa o trânsito com o sinal vermelho? É a máquina, o programador do computador, ou é simplesmente inexistente? (271).
Com o fito de garantir a integridade e autenticidade dos documentos produzidos ou transmitidos eletronicamente, foi criada a Infra-Estrutura de Chaves Públicas Brasileira – ICP–Brasil, pela Medida Provisória nº 2.200/2001, em tramitação na forma da Emenda Constitucional nº 32/01. Após a certificação pelo ICP-Brasil, as respectivas declarações presumem-se verdadeiras, nos exatos termos do art. 10 da Medida Provisória nº 2.200/2001 (272), constituindo prova
(271) Celso Antônio Bandeira de Mello. Op. cit., p. 541.
(272) Art. 10. Consideram-se documentos públicos ou particulares, para todos os fins legais, os documentos eletrônicos de que trata esta Medida Provisória.
§ 1º. As declarações constantes dos documentos em forma eletrônica, produzidos com a utilização de processo de certificação disponibilizado pela ICP-Brasil, presumem-se verdadeiras em relação aos signatários, na forma do art. 131 da Lei nº 3.071, de 1º de janeiro de 1916 – Código Civil.
inclusive em relação a terceiros. É um sistema análogo ao notarial, com o fito de assegurar a autenticação de documentos eletrônicos.