Tendências hodiernas – como governar na era da complexidade

Em uma breve retomada do que foi exposto até aqui, é possível perceber algumas congruências que levam à identificação de uma tendência na gestão pública: a colaboração, como forma de lidar com um cenário de alta complexidade, no sentido de recuperar a essência do Estado, que deve dialogar com os cidadãos que legitimam seu poder para que tenham suas demandas em comum atendidas, em uma perspectiva integrada.

No pensamento dos teóricos clássicos que justificam a existência do Estado destacam-se: a proposição de Maquiavel no sentido de que o governo deve mobilizar as paixões do povo; a legitimidade defendida pelos jusnaturalistas, quando o poder

coercitivo conferido ao gov dos governados; a observa passivos (como benefic governamental; os ideais resguardadas as devidas di maior, que é proporciona americana, ao buscar estab federativos, com simultâne explicitadas na Figura 3.

Figura 3: Evidências da complex a formação do Estado democrátic Observando a trajet destacam-se: o sistema rep federados; o fato de a rede embrionário, mas em rápid mecanismos de participação tentativas de eliminar o pat a Constituição Federal de falta de cooperação, prob

E Rousseau: cidadãos são ao mesmo tempo passivos e ativos no processo governamental Revolução independ entes feder smultânea na nação to

governo só é exclusivo para que ele possa gar vação de Rousseau de que os cidadãos são ao ficiários) e ativos (como demandantes), ais preconizados pelas revoluções francesa diferenças, de cobrar do Estado o cumprimen

nar bem estar a todos, de forma igualitária; abelecer um regime descentralizado com auton nea harmonia na nação como um todo. Tais e

lexidade e consequente necessidade de colaboração na re tico moderno

jetória de formação do aparato govername epublicado federativo, que denota a cooperaçã democratização brasileira ser recente, o que ju pida e constante evolução da politização da s ção e prestação de contas em relação ao govern atrimonialismo e o clientelismo históricos; a p e 1988 não avançou mais por enfrentar dific roblemas de representatividade e a existênc

Legitimidade do Estado como defensor

do interesse público

Jusnaturalismo: monopólio da força para garantia da defesa

do interesse público Revoluções francesa e inglesa: é dever do Estado propocionar o bem estar, igualitariamente ão americana: ndência dos erativos, com ea harmonia ão como um todo Maquiavel: o governante deve mobilizar as paixões do povo arantir os direitos ao mesmo tempo s), no processo esa e inglesa – ento de seu dever ; e a revolução tonomia dos entes s evidências estão

revisão teórica sobre

mental brasileiro, ção entre os entes justifica o estágio a sociedade e dos erno; as constantes percepção de que ficuldades como a ncia de sistemas

burocráticos extremamente instituição de parcerias com terceiro setor), resultando contemporâneas (especialm conjugam ambientes partic definição de quais demanda estão representadas na Figu

Figura 4: Evidências da complex a evolução do aparato govername Dentre as propostas e service e da administração Denhart (2003) e Paula crescente da colaboração, intersetorialidade, transparê Menegasso (2009) da mult exigem do poder público conjugar aspectos de m representadas na Figura 5. Recente e crescente democratização consequente politização da população

Figura 5: Evidências da complex as propostas emergentes de refor Dentre as teorias con percepção de que o campo envolvidos no cenário neoinstitucionalismo pela p interinstitucionais, além das modelo mixed scanning com (racional e incremental); o envolvidos e das relações i interatividade das etapas d reconhecendo ainda a impo decisões/formulação. Tais e

P de

Transparência

Particip

lexidade e consequente necessidade de colaboração na re orma do Estado

consolidadas no campo das políticas públicas po é intensamente multidisciplinar; a alta plura político; a evolução entre o instituci a percepção de que é preciso compreender as das características institucionais isoladamente; omo uma proposta híbrida que conjuga duas g ; o modelo sistêmico que preconiza a análi s internas e externas ao sistema; o policy cycl do processo de proposição e execução de po portância de cada etapa, contra a superioridad s evidências estão representadas na Figura 6.

Propostas emergentes de reforma do Estado, com valorização da colaboração Intersetorialidade Accountability ipação

revisão teórica sobre

as destacam-se: a uralidade de atores cionalismo e o as relações intra e e; a proposição do grandes correntes álise de todos os ycle, que admite a políticas públicas, ade da tomada de

Figura 6: Evidências da complex as teorias consolidadas no campo A Figura 7 conjuga apresentados, comprovando se apresenta como uma im lidar com a complexidade forma integrada às demanda

Figura 7: Conjugação das evidê gestão pública Te p mu Modelo sistêncio: perspectiva holística do cenário e seus elementos Campo multidisciplin alta pluralid atores Propos emergente reforma do com valoriz colabora Legitimidade d Estado como defensor do interesse públi

lexidade e consequente necessidade de colaboração na re po das políticas públicas

uga as evidências identificadas em cada u do como a colaboração, conceito central do pr importante ferramenta para que os gestores p de inerente ao cenário governamental, de form ndas dos cidadãos.

idências de complexidade e consequente necessidade

Teorias de análise de políticas públicas: multidisciplinaridade e valorização das relações entre os atores Mixed scanning: proposta híbrida conjugando duas correntes de pensamento Ciclo de políticas: interação entre as etapas do processo, e consequentemente entre os atores po linar com lidade de res Neoinstitucio- nalismo: importânciada relação entre as instituiçãoes Evidência da colaboração como ferramenta para gestores públicos lidarem com a complexidade Evolução do aparato governamental brasileiro no sentido de aproximar-se da sociedade ostas ntes de o Estado, rização da ração Teorias de análise de políticas públicas: multidisciplinaridade e valorização das relações entre os atores e do

mo do blico

revisão teórica sobre

um dos campos presente trabalho, s públicos possam orma a atender de

Todas as evidências da complexidade inerente ao cenário governamental e da consequente necessidade de colaboração, presentes nas novas propostas teóricas e experiências práticas que surgem no campo da administração pública, demonstram uma mudança de paradigma em curso, coerente com o que vem acontecendo também em outras áreas do conhecimento. Em plena era do conhecimento, uma sociedade reconhecidamente plural passa a exigir da ciência explicações e soluções condizentes com sua complexidade. Já não há espaço para teorias deterministas e o positivismo é gradualmente substituído por uma nova perspectiva, menos estável e segura, mas também mais humana e autoconsciente (AGOSTINHO, 2003; BAUER, 1999; MORIN, 1996; SERVA, 1992; SERVA).

Bauer (1999) relaciona as teorias do caos e da complexidade, advindas das ciências naturais, à sociedade em geral, ao observar que esta é ao mesmo tempo produto e produtor das interações entre os seres humanos. No corpo social, assim como em outros sistemas auto-organizantes, todos os processos humanos criam ordem e desordem por efeitos previstos e imprevistos, gerando um aumento progressivo de complexidade por meio de flutuações.

Transferindo esse modo de pensar para o campo das organizações, estas passam a ser compreendidas como um sistema complexo adaptativo, cuja administração deve-se basear nos princípios de autonomia, cooperação, agregação e auto-organização Agostinho (2003), Serva et al (2010) lembram o fortalecimento da ideia de transdisciplinariedade associada à pluralidade dos problemas a serem tratados, pela qual diferentes abordagens, métodos e teorias devem ser confrontadas sistematicamente na busca de soluções completas.

A esse novo modo de pensar o mundo, as organizações e as relações internas e externas inerentes a qualquer sistema, Bauer (1999) dá o nome de paradigma organicista. Ao expor essa nova etapa na teoria das organizações, o autor faz algumas considerações importantes: dada a inconstância do ambiente e a capacidade de autotranscendência inerente a todo sistema, é preferível sacrificar a ‘eficiência’ empresarial em prol da possibilidade de inovação. O raciocínio privilegiado é o qualitativo, dedutivo e subjetivo e a ênfase deve estar no todo, considerando sempre a indissociação entre sujeito e objeto, assim como a reciprocidade entre efeito e causa.

Eficiência, equilíbrio e estabilidade (conceitos chave do pensamento clássico) são substituídos por eficácia, adequação e flexibilidade (BAUER, 1999).

O campo da administração pública, em teoria e prática, percebe a necessidade de se atualizar nesse novo paradigma, pois se caracteriza também por um universo institucional em rápido movimento e de crescente complexidade (MARTINS, 2004). Parsons (1995) menciona o pensamento construtivista, que ao substituir a ideia de realidade objetiva pela da construção social, influencia os agentes e pesquisadores do campo das políticas públicas a considerarem os cidadãos como sujeitos ativos na busca de soluções, além de fortalecer a ideia de relatividade. Junqueira complementa:

A análise dos problemas de nossa época nos leva cada vez mais a perceber que eles não podem ser entendidos isoladamente. São problemas que precisam ser compreendidos sistemicamente, pois são interligados e interdependentes. [...] Essa realidade complexa e autoproduzida é que nos permite falar da construção de um saber que não apenas integra as políticas [...], mas as transcende, bem como suas diferenças e peculiaridades, para formular uma nova prática, um novo saber, que é menos determinado pelo seu objeto do que pelo seu objetivo. (JUNQUEIRA, 2000, p. 36).

Denhardt e Denhardt (2000) reconhecem na proposição de sua teoria que os administradores públicos estão envolvidos com valores complexos, situações conflituosas, múltiplas interações e normas que se sobrepõe. Soma-se a isso o fato de que a sociedade passa a cobrar mais dos governos, ao mesmo tempo em que passam a envolver-se mais na promoção das políticas públicas (HEIDEMANN, 2010).

Nos últimos 30 anos, a gestão pública viveu transformações substanciais na maior parte dos governos nacionais e subnacionais, com a inclusão de novos conteúdos às suas políticas e mudanças em programas e procedimentos. [...] Tais mudanças refletem a busca de uma gestão pública que seja capaz não apenas de prestar serviços e reagir às antes eventuais crises econômicas e catástrofes naturais, mas de antecipar e prever problemas em um mundo de crescente incerteza e desafios contínuos. Trata-se de fomentar continuamente a transparência, o engajamento, a participação social e a responsabilidade compartilhada pela busca do bem comum (AMARAL, 2010, p. 9).

As demandas da sociedade em relação ao poder público, já amplas e ainda crescentes, somadas à relativa escassez de recursos, exigem melhor desempenho da administração pública, não no sentido de eficiência, mas de maior coordenação (ABRUCIO, 2007; PETERS, 2000). Fica cada vez mais difícil alcançar a efetividade necessária atuando isoladamente, seja em relação aos níveis governamentais ou às divisões setoriais. O público, melhor informado, aprende a reconhecer como as diferentes áreas se afetam e a responsabilidade pelos resultados passa a ser compartilhada (PETERS, 2000). Para Paula (2005, p. 170), “trata-se de lidar com uma

complexidade que requer uma visão mais estratégica, cooperativa, participativa e solidária”. Junqueira (2000, p. 36) observa que essa nova concepção de mundo “valoriza o pensamento intuitivo e não linear e os valores de cooperação e parceria”.

Para que a administração pública possa intervir de forma efetiva nessa nova realidade social, complexa em termos de demandas, atores, instituições e relações, destaca-se a necessidade de colaboração, considerada aqui o conceito chave. Em todo o texto foram mencionadas tendências como participação, intersetorialidade e integração. O próximo capítulo expõe como tudo se conecta pela ideia de colaboração, cerne do trabalho, que se desenvolve de diversas formas no âmbito das políticas públicas. Tal conceito tem sido tratado na literatura por vários termos: integração, cooperação, colaboração, coordenação, participação, intersetorialidade, dentre outros.

Apesar da palavra colaboração não ser suficientemente completa, nem a mais difundida, foi escolhida por sua abrangência e flexibilidade, já que pode ser (e vem sendo) utilizada em diversas ocasiões, para todos os tipos de relações intra e extragovernamentais estabelecidas para a coprodução do bem público. Após a apresentação da importância, das características e dos diversos tipos de colaboração, será apresentado o modelo de análise elaborado para avaliar processos colaborativos na gestão pública.