Teoria do risco integral

Embora cause divergência na doutrina, a teoria do risco integral não deve ser confundida com a do risco administrativo, a “distinção se faz necessária para que o Estado não venha a ser responsabilizado naqueles casos em que o dano não decorra direta ou indiretamente da atividade administrativa”26

.

Tal distinção assim é explicada por José dos Santos Carvalho Filho: no risco administrativo, não há responsabilidade civil genérica e indiscriminada; se houver participação total ou parcial do lesado para o dano, o Estado não será responsável no primeiro caso e, no segundo, terá atenuação no que concerne a obrigação de indenizar27.

Nesse caso bem se compreende que responsabilidade pelo risco administrativo não é ilimitada. Já no risco integral “a responsabilidade sequer depende

26

CAVALIERI FILHO, Sérgio. Programa de Responsabilidade Civil. 8.ed. São Paulo: Atlas, 2008

27_{CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo.22.ed. São Paulo: Lúmen Juris,}

do nexo causal e ocorre até mesmo quando a culpa é da própria vítima”28_{. Essas} situações de aplicação do risco integral são excepcionais e muito raras.

Sobre a teoria do risco integral, Hely Lopes Meirelles29 diz que seria a modalidade extremada da teoria do risco, pois não admitiria as excludentes de responsabilidade: culpa da vítima, culpa de terceiro ou força maior. Bastaria o simples liame de causalidade entre o dano e o ato ou omissão estatal para configurar-se a obrigação estatal de reparar, ainda que o dano tenha sido provocado pela própria vítima.

Existem algumas hipóteses previstas no Direito Brasileiro nas quais se aplica a teoria do risco integral, ou seja, há a responsabilidade do Estado mesmo se ocorrer alguma excludente de responsabilidade. Temos como exemplo os danos causados por acidentes nucleares (art. 21, XXIII, CF), danos decorrentes de atos terroristas contra aeronaves de empresas brasileiras, decorrentes de atos de guerra, entre outros.

Finalmente, observamos que os postulados responsáveis pela afirmação da responsabilidade objetiva têm o fundamento na justiça social, de modo que o indivíduo não deve suportar sozinho, os prejuízos decorrentes da ação ou omissão do Estado.

2.3.3.1. Excludentes e atenuantes da responsabilidade objetiva

Como afirmado, a adoção da responsabilidade civil estatal em termos objetivos não implica responsabilização irrestrita do Poder Público, mas significa que a vítima fica dispensada de provar a culpa do Estado para a reparação do dano. Há

28_Ibidem.

causas, no entanto, que excluem essa responsabilidade, pois interferem no nexo causal que liga a conduta do agente público ao resultado danoso.

Serão expostas, resumidamente, as hipóteses que podem determinar a exclusão da responsabilidade estatal: a culpa da vítima (exclusiva ou concorrente), a força maior, o estado de necessidade e a culpa de terceiros

(a) Força maior

As hipóteses de força maior – tais como fatos da natureza: raios, terremotos, erupções vulcânicas – também são comumente denominadas causas excludentes da responsabilidade. São situações de força maior, conforme ensina Edmir Netto de Araújo, aquelas que possuem uma causa conhecida, mas impossível de ser contida pela potencialidade humana, sendo porisso, irresistíveis, inelutáveis30.

Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, força maior é o acontecimento imprevisível, inevitável e estranho à vontade das partes, como uma tempestade, um terremoto, um raio. Não sendo imputável à Administração, não pode incidir a responsabilidade do Estado; não há nexo de causalidade entre o dano e o comportamento da Administração. Daí que por exorbitarem a atuação estatal, situando-se em forças incontroláveis da natureza, não há nexo causal entre a conduta do ente público e o dano produzido, razão pela qual a situação não induz à responsabilidade objetiva do Estado.

Diferente ocorre com as circunstâncias que caracterizam caso fortuito31, as quais, em relação ao Estado, referem-se ao próprio funcionamento do

30_{ARAÚJO, Edmir Netto de. Curso de Direito Administrativo. 4.ed. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 755.} 31_{José Cretela Júnior distingui caso fortuito e força maior: “Força maior é o acontecimento exterior,}

independente da vontade humana, fato imprevisível e estranho à vontade do homem, acidente cuja causa é conhecida, mas que se apresenta com nítido caráter de irresistibilidade. Fenômenos da natureza (cataclismos, terremotos, ciclones, furacões, raios, inundações, erupções vulcânicas, maremotos, trombas d’água), entre outros fatos que, comprovados, se apresentam com o traço de inevitabilidade. O

serviço público. Nessas situações a causa do dano é desconhecida, permanecendo ignorado como o evento foi produzido.

As hipóteses de caso fortuito inserem-se no risco assumido pelo Estado ao desempenhar seus serviços, isto é, o Estado assume o risco de que ocorra, por exemplo, uma falha mecânica no seu aparelhamento que venha a prejudicar o administrado32. Não se trata de uma circunstância alheia ao desempenho das atividades do Estado, um fato da natureza, razão pela qual resta estabelecido o nexo causal entre o evento danoso e a atuação do Poder Público.

No caso fortuito, interioriza-se o fato, a causa do evento danoso permanece desconhecida, aludindo a doutrina, à hipótese de responsabilidade pública, à culpa anônima do serviço, ao acidente mecânico, à culpa ignorada do serviço, ao seu mau funcionamento. Subsiste, nessa hipótese, a responsabilidade estatal quanto ao ressarcimento do dano.

(b) Culpa da vítima

O comportamento da vítima pode levar tanto à exclusão da responsabilidade estatal como a sua atenuação, devendo ser apurado no caso concreto como o seu envolvimento na situação lesiva concorreu para o resultado. Se não foi o Estado quem causou o resultado, por meio da ação ou omissão do agente público, e sim a vítima, por sua conduta culposa, não cabe ao ente estatal a responsabilização pelos prejuízos decorrentes desse comportamento.

caso fortuito ocorre, essencialmente, quando o acidente, causador do prejuízo, resulta de causa desconhecida, como o cabo elétrico aéreo que se rompe e cai sobre fios telefônicos, causando incêndio: o fato não dependeu de nenhum fato estranho à Companhia, nem resultou de força maior que tenha acarretado a ruptura do cabo. A ruptura é o resultado de causa desconhecida”. CRETELLA, José Jr. O

Estado e a obrigação de indenizar.2.ed., p. 134-135.

Diogenes Gasparini observa que, provado que a vítima participou de alguma forma, para aquele resultado, “exime-se o Estado da obrigação de indenizar; na mesma proporção, sua responsabilidade será parcial ou total conforme tenha sido, numa ou noutra dessas direções, a colaboração das vítimas no evento”33_.

Nesses casos o Estado deverá provar a existência da culpa exclusiva ou concorrente da vitima, cuja conduta interferiu no nexo de causalidade entre a atuação ou omissão de seus agentes e o prejuízo reclamado pelo particular.

(c) Ato de terceiro

Do mesmo modo, a responsabilidade civil estatal pode ser excluída ou atenuada quando a culpa não é da vítima, mas de um terceiro estranho à relação Estado-particular. Na culpa de terceiro, também chamada de fato de terceiro, não há responsabilidade para o Estado quando a conduta culposa é de terceiro que provocou o dano à vítima, e não de agentes públicos.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro pondera que, quando se trata de ato de terceiros, como é o caso de danos causados por multidão ou por delinquentes, o Estado responderá se ficar caracterizada a sua omissão, a sua inércia, a falha na prestação do serviço público. A culpa do serviço público, demonstrada pelo seu mau funcionamento, não funcionamento ou funcionamento tardio é suficiente para justificar a responsabilidade do Estado34.

Assim, o Estado somente será responsável após análise dos cuidados que são exigíveis do ente público em determinada situação concreta. Se comprovada omissão, não caberá o afastamento ou a minoração da responsabilidade estatal.

33_{GASPARINI, Diogenes. op. cit., p. 592.}