Teoria e prática do desempenho institucional

A importância de um conceito depende de sua consistência teórica e de seu sucesso prático.

Em termos teóricos, o conceito de desempenho institucional é parte do debate sobre o papel das instituições. Neste debate, as teorias do chamado “neo- institucionalismo” conquistaram grande espaço na Ciência Política nas últimas duas décadas29

29 _{Os textos considerados como certidões de nascimento do neo-institucionalismo são}

WILLIAMSON, O. E. The Economic Institutions of Capitalism. New York: Free Press, 1985, NORTH, Douglass C. Institutions and Transaction Costs Theory of Exchange. In: ALT, James E. & Kenneth SHEPSLE (Eds.). Perspectives on Positive Political Economy. New York: Cambridge University Press, 1990, e OSTROM, Elinor. Governing the Commons: the evolution of institutions

Sem atacar frontalmente o pressuposto de que a política envolve a agregação de preferências de indivíduos racionais, caro à “Rational Choice”, o neo- institucionalismo enfatiza a dimensão da incerteza que cerca os fenômenos políticos30_{. No Estado Contemporâneo, as preferências não se dariam “no vácuo”,}

mas num ambiente regulado por instituições.

North detalha que as instituições são tanto as formas de controle quanto o conjunto de restrições, formais ou informais, que moldam as interações humanas e, ao mesmo tempo, reduzem incertezas e provêem estruturas que facilitam essas mesmas interações31_.

Na estrutura do Estado contemporâneo, a complexidade e a necessária especialização do trabalho burocrático são parte de um fenômeno mais amplo, historicamente desenhado, de separação entre o “social” e o “político”. O Estado assume funções das quais a sociedade está afastada e, comumente, se julga “incompetente” para com elas lidar. Problemas que afetam a todos são tidos como um assunto de especialistas e técnicos.

De qualquer sorte, mesmo os problemas que ocorrem rotineiramente precisam ter sua solução estruturada pela ação do Estado. Como dizem Shepsle e Bonchek, respostas a problemas que ocorrem regular e recorrentemente são

30 _{Pode-se dizer que não existe “uma escola” neo-institucionalista, mas diferentes}

abordagens, com inúmeras teorias e uma infinidade de modelos de análise. Hall e Taylor (“As três versões do neo-institucionalismo”. Revista Lua Nova, 2003. Págs. 193-223.) chegam a falar em três neo-institucionalismos diferentes, cada qual com um método de análise próprio: o institucionalismo histórico (que agrega, entre outros, os adeptos da teoria de “path dependence”), o institucionalismo da escolha racional (que se utiliza, como o próprio nome diz, de alguns pressupostos comuns à “Rational Choice” e das ferramentas da teoria dos jogos), e o institucionalismo sociológico (com acentuado enfoque culturalista).

31 _{North, “Institutions and Transaction Costs Theory of Exchange”. In: ALT, James E. &}

Kenneth SHEPSLE (Eds.). Perspectives on Positive Political Economy. New York: Cambridge University Press, 1990, pág. 182.

institucionalizados, inclusive pela necessidade de prover os atores políticos de procedimentos que são padronizados e que estimulam incentivos apropriados aos resultados esperados32_.

Em termos práticos, é preciso que o conceito diga coisas compreensíveis e dê explicações válidas sobre aquilo que acontece e sobre a forma como acontece. Em nosso caso, queremos saber até que ponto o D.I. é aplicável às políticas dos governos municipais brasileiros e diz alguma coisa sobre o julgamento que as pessoas fazem desses governos.

Desempenho (em inglês, “performance”) é uma palavra ambivalente. Significa, ao mesmo tempo, a maneira como uma ação é executada e o resultado desta execução. Pode tanto significar “performance” quanto representação de um papel33_.

Um governo pode desempenhar papéis sociais, políticos, econômicos, culturais. Isto diz respeito às suas competências e atribuições. E seu desempenho pode ser qualificado como bom/ruim; satisfatório/ insatisfatório; adequado/ inadequado; eficaz/ ineficaz, conforme os critérios que presidam a avaliação.

Portanto, um significado do desempenho nos indica uma feição, um tipo, uma qualidade – ou a falta dela. A segunda dimensão indica um rendimento e sugere uma escala (por exemplo, do menor para o maior; do pior para o melhor). Uma traz diferenças de espécie, enquanto a outra, variações de grau.

32 _{SHEPSLE, Kenneth, and BONCHEK, Mark S. Analysing politics: rationality, behavior,}

and institutions. New York: Norton, 1997.

33 _{“Ato ou efeito de desempenhar(-se)”, “Execução de um trabalho, atividade, empreendimento, etc.,}

que exige competência e/ou eficiência”, “Atuação, comportamento”, “interpretação”, “performance”. HOLLANDA, Aurélio Buarque. Novo Dicionário Aurélio. Rio de Janeiro: Ed. Nova fronteira, 2000.

Por sua vez, uma visão comparativa busca a análise a partir de parâmetros. Ao invés do analista julgar quem está certo e quem está errado, numa visão comparativa o importante é mapear e posicionar os indivíduos que serão analisados, percebendo as proximidades e distâncias que guardam entre si. As práticas são bem melhor entendidas na medida em que são contrastadas. Postas lado-a-lado, interessa identificar tanto o que é similar quanto o que é diferente. Ao invés de se buscar apenas padrões, regularidades, repetições, torna-se essencial perceber variações. Ao invés de serem encaradas como problemas, anomalias, disfunções, muitas destas variações podem representar diferenças. Certamente, o que é padrão não pode ser negligenciado, pelo próprio fato de que é a forma dominante. Não obstante, ele não pode ser coroado como um dado absoluto34_.

O D.I. indica até que ponto alguns governos têm em mãos mais recursos

institucionais que outros e o quanto tais recursos se traduzem em poder,

principalmente poder de iniciativa e mecanismos de controle. Em princípio, governos que planejam, que manejam orçamentos, que têm planos diretores de suas políticas e que têm cadastros melhor organizados têm melhores chances de sobrevivência política do que outros. Mas é preciso testar se os resultados alcançados demonstram que tais prerrogativas constituem vantagens políticas.

Governos que têm boa parte de sua atividade institucionalizada, ao invés de serem mais fortes e mais republicanos do que outros, talvez sejam mais

conservadores que os demais. Talvez tenham maiores dificuldades para promover

mudanças e grandes amarras para agir.

34 _{O uso da análise exploratória de dados (EDA) foi útil à tentativa de posicionar os indivíduos}

Por isso, o D.I. não revela necessariamente quais governos são melhores e quais são piores. Pode evidenciar, mais exatamente, governos com maior capacidade para implementar suas políticas e, quem sabe, de colher melhores resultados eleitorais. Pode dizer algo sobre a qualidade dos governos, mas, antes, ajuda a compreender seu tamanho e sua força.

É um conceito que diz respeito a um potencial, pois fala o que um governo é capaz de fazer. Além disso, é um conceito que trata das funções que um governo pode desempenhar – e é assim que a palavra “desempenho” ganha sentido.

Isoladamente, essas são questões vazias. Só há sentido em perguntarmos o que um governo faz em termos históricos e sistêmicos. Historicamente, as atribuições dos governos, suas estratégias e suas políticas desenvolveram-se como resultado de lutas políticas35_{. Em geral, isso é o “resumo da ópera” de como a}

política determinou as políticas. Todavia, a história das políticas públicas é uma

história de marchas e contra-marchas, de avanços e recuos, concessões e supressões de direitos, regulamentações e desregulamentações que estimulam ou freiam as iniciativas dos governos. As diferenças entre os governos são dadas pelas políticas públicas que desenvolvem, mas os governos nem sempre podem fazer tudo

35 _{Sobre Estado, capitalismo e democracia, são essenciais as considerações do texto seminal de}

THERBORN, Göran. The rule of capital and the ride of democracy. New Left Review, n. 103, May- June 1977. A afirmação dos direitos de cidadania tem um texto clássico do pensamento social- democrata em Marshall, T. H., 1949. Cidadania e Classe Social. Brasília: FPR, 1988. Uma abordagem mais realista e histórica está em TILLY, Charles. Where do rights come from. In:

SKOCPOL, Theda (Ed.). Democracy, Revolution, and History. New York: Cornell University Press, 1998. A corrente da chamada macrossociologia histórica organiza este debate em SKOCPOL, Theda and RUESCHEMEYER, Dietrich. States, Social Knowledge, and the Origins of Modern Social

Policies. Princeton: Princeton University Press, 1996; e SKOCPOL, Theda, EVANS , Peter B., and

RUESCHEMEYER, Dietrich (orgs), 1985. Bringing the State Back In. Cambridge: Cambridge University

Press. Alford e Friedland sumarizam bem o debate: ALFORD, Robert & FRIEDLAND, Roger. Powers of

que imaginam. Nem tudo é possível e, além disso, dentro do possível, é preciso fazer escolhas.

Falar em desempenho institucional pode servir para esclarecer melhor o que fazem os governos e como eles trabalham para manter as coisas funcionando, resolver problemas e distribuir benefícios. Afinal, em política, é disto que se trata.