TIPOS DE INSTRUMENTOS DE GESTÃO AMBIENTAL

Os instrumentos de gestão ambiental públicos, que são materializados por

meio de políticas públicas, podem ser explícitos ou implícitos. Os explícitos são

criados especificamente para alcançar efeitos ambientais benéficos, enquanto os

instrumentos implícitos alcançam tal fim de forma indireta, pois não foram criados

com tal propósito (BARBIERI, 2006). Neste segundo grupo se enquadram as

políticas que são criadas, por exemplo, para ordenar o trânsito e acabam reduzindo

os níveis de poluição de forma indireta.

Entre os instrumentos explícitos, que têm como objetivo direto modificar os

comportamentos em relação a temas ambientais, há dois grupos, a saber: (i)

instrumentos de comando e controle e (ii) instrumentos econômicos ou de mercado.

Os instrumentos de comando e controle (ICC) têm o objetivo de conter as

ações que causem degradação ambiental, impondo alterações no comportamento

dos agentes utilizadores de recursos naturais ou que causem algum tipo de

poluição. Estes são efetivados por meio de proibições, restrições e obrigações

regidos por normas específicas pré-estabelecidas. Entre estes instrumentos,

citam-se: as licenças (e.g. para instalação de empreendimentos); os zoneamentos (e.g.

zoneamento ecológico econômico); e os padrões, que impõem limites máximos de

contaminação, de qualidade, de desempenho, proibições e restrições sobre

produção, comercialização e uso de produtos e processos, proibição de certas

atividades em determinadas áreas, e controle de uso de recursos naturais (fixação

de cotas não comercializáveis) (MARGULIS, 1996).

Os ICC, na maioria dos casos, impõem multas a quem os desobedece. Há

diversos argumentos favoráveis e contrários a estes instrumentos. Por um lado, este

tipo de instrumento teria grande eficácia ecológica, já que quando se fixa uma norma

de forma apropriada, supostamente ela será cumprida (quando há capacidade de

fiscalização pelos órgãos ambientais). Por outro lado, há argumentos que

desqualificam este tipo de instrumento por considerarem: (i) sua ineficiência

econômica por não considerarem as diferentes estruturas de custo dos agentes

privados para a redução da poluição; (ii) apresentam altos custos administrativos por

demandarem estrutura das agências do Estado para o estabelecimento das normas

e sua fiscalização; (iii) perpetuam a estrutura de mercado existente no caso da

concessão de licenças não comercializáveis, criando barreiras à entrada de novos

agentes; (iv) desencorajam a introdução de melhorias tecnológicas uma vez que o

padrão seja atingido ou a licença concedida; e (v) estão sujeitos à influência de

grupos de interesse (MARGULIS, 1996).

Já os instrumentos de mercado (IM) buscam modificar os preços relativos,

entregando às forças de mercado o papel de buscar influenciar o comportamento

dos agentes econômicos em relação ao meio ambiente. Ao alterar as condições de

operação do mercado, deixa a cargo dos agentes, de acordo com seus interesses e

condições, a internalização dos custos ambientais de suas atividades produtivas

(MARGULIS, 1996).

Para a economia ambiental, a degradação ambiental decorre da falta de

regras claras para que o meio ambiente seja incorporado ao mercado, sendo,

portanto, necessário a atribuição de um valor monetário aos bens e serviços

ambientais. Os IM são uma forma encontrada, em complementação aos

instrumentos de comando e controle, para atribuir preços aos custos ambientais das

atividades produtivas, permitindo que cada agente econômico busque alternativas

no mercado para sanar estas externalidades. Sua base teórica reside no conceito de

internalização das externalidades e no princípio do poluidor pagador, como já

detalhado na seção anterior (MARGULIS, 1996; CHANG, 2001).

Entre os IM, citam-se: (i) tarifas e taxas, que funcionam com a cobrança de

um preço pela poluição (e.g. cobrança por lançamento de efluentes, por produção de

produtos que contenham elementos poluidores, etc.); (ii) subsídios, que é uma

denominação geral para a assistência financeira com o objetivo de incentivar

poluidores a reduzir os níveis de poluição; (iii) sistemas de depósito e reembolso,

que é o pagamento de um valor quando da compra de certo produto potencialmente

poluidor, sendo este valor devolvido na hora que o produto é entregue a centros

autorizados de reciclagem ou reutilização; e (iv) licenças de poluição

comercializáveis (MARGULIS, 1996). Esta última permite o surgimento de um

mercado para a poluição. Um exemplo típico é o mecanismo de desenvolvimento

limpo (MDL) da ONU, no qual há a definição de um limite ou teto para a emissão de

gases de efeito estufa, a destinação de cotas de poluição entre países e/ou

empresas, e o estabelecimento de um mercado de forma que os agentes possam

comprar ou vender permissões de emissão.

Entre as vantagens consideradas dos IM sobre os ICC está o fato de que os

primeiros dão às empresas um incentivo permanente para a busca por tecnologias

mais limpas e mais baratas em oposição aos ICC que exigem da empresa somente

até o limite de poluição estabelecido em norma; os IM são mais eficientes em

relação ao custo, sendo os mesmos resultados atingidos com um custo social

menor; os IM asseguram uma fonte adicional de recursos para os governos, além de

dar maior flexibilidade de ação aos agentes econômicos em relação à poluição

(MARGULIS, 1996).

Em oposição, as limitações dos IM também são muitas. Caso as multas por

poluição sejam definidas abaixo de um nível apropriado, os agentes podem preferir

pagá-las a introduzir melhorias que diminuam a poluição. Isto pode, inclusive,

aumentar as receitas do governo, mas não traz qualquer melhoria à qualidade

ambiental. Também pode ocorrer que, mesmo sendo irracional em termos

econômicos, a opção do poluidor seja a de continuar poluindo, neste caso o

resultado dos IM é mais imprevisível do que os ICC. Outra limitação decorre do fato

de que os impostos podem ser transferidos para o consumidor, principalmente em

condições de concorrência limitada ou monopólios. Ademais, em casos de grandes

riscos, como usinas nucleares, os IM devem ser evitados, pois é mais seguro impor

obrigações específicas a deixar isso a cargo de incentivos econômicos (MARGULIS,

1996).

Os instrumentos de gestão ambiental de comando e controle evidenciam

uma perspectiva mais keynesiana, de controle estatal, para tratar dos temas

ambientais, enquanto os instrumentos de mercado delimitam uma perspectiva de

corte neoliberal, baseada no mercado. Historicamente, os primeiros instrumentos

criados e utilizados foram os de comando e controle, sendo, em seguida, criados os

de mercado. Atualmente, o que se observa é a coexistência de ambos,

predominando um ou outro, segundo o país (PIERRI, 2001).

Para finalizar, há diversos princípios subsidiários para o estabelecimento de

políticas públicas ambientais. Entre eles, no nível mais geral, citam-se: o princípio do

poluidor pagador, que já foi detalhado anteriormente, sendo um dos principais

fundamentos das políticas de comando e controle; o desenvolvimento sustentável,

que, tal como enunciado no Relatório Brundtland, busca legar às próximas gerações

um ambiente igual ou melhor ao atual; o princípio da prevenção, que visa antecipar

possíveis impactos negativos de determinada atividade; o princípio da precaução,

que estabelece que quando não há conhecimento suficiente sobre os possíveis

efeitos de uma ação, é melhor evitá-la; o princípio da proximidade, que enuncia que

um dano ambiental deve ser sanado na fonte ou o mais próximo dela; e a análise

custo/ benefício, que leva em conta a avaliação dos benefícios e custos na presença

e na ausência de determinada ação (McCORMICK, 2001).

Há outros princípios que dizem respeito à coerência interna das políticas.

Entre estes, há o princípio da subsidiaridade, no qual as políticas federais devem

atuar somente onde elas são mais restritivas que as dos estados; o princípio da

integração, que se fundamenta na atuação coordenada e de correspondência das

políticas ambientais; o princípio da proporcionalidade, que preza a parcimônia, ou o

mínimo de normas para se atingir um objetivo; o princípio da salvaguarda, que deixa

em aberto a possibilidade de normas mais restritivas em níveis inferiores (local); por

fim, as políticas nacionais devem ser coerentes com os acordos internacionais

firmados pelo país (McCORMICK, 2001).

No documento ANÁLISE DA POLÍTICA BRASILEIRA RELACIONADA À MUDANÇA DO CLIMA SOB A PERSPECTIVA DA SUSTENTABILIDADE: CONSISTÊNCIAS E CONTRADIÇÕES (páginas 89-92)