Tipos e modalidades de controlo

O artigo 53.º do DL 155/92 indica três formas de controlo:

 autocontrolo – pelos órgãos competentes internos aos serviços;

 controlo interno – da gestão, através de auditorias a realizar aos serviços e organismos de forma sucessiva e sistemática;

 controlo externo – exercido pelo Tribunal de Contas, nos termos da sua legislação própria

A importância do controlo externo reside não só na natureza dos recursos a serem administrados mas também na inquestionável necessidade dos cidadãos serem devidamente informados, com informação credível e de forma regular de como são administrados os dinheiros públicos e até mesmo serem defendidos de toda a sua má gestão. Esta defesa só é possível se os controlos externos forem exercidos com total independência, funcional e hierárquica, política ou outra, das respetivas estruturas organizativas e decisoras. O controlo externo tem como função avaliar o controlo interno e, os seus resultados são por princípio, extensamente publicitados, ao contrário do controlo interno que, na maioria das vezes não obedece a este princípio.

Sintetizando, MORENO (2006) afirma que o controlo externo traduz a resposta técnica do Estado moderno e burocrático aos contribuintes, encontrando-se constitucionalmente instituído e sendo exercido por órgãos de soberania - politicamente o Parlamento e tecnicamente o Tribunal de Contas. O controlo interno, por sua vez, representa a resposta técnica às necessidades da gestão e dos gestores públicos. Torna-se desta forma essencial identificar que entidades efetivam esses mesmos controlos (figura 1.4.).

Figura 1.4 - Entidades que desenvolvem processos de controlo no Estado Português Fonte: Adaptado de TC (1999) e ALVES (2013)

MARQUES e ALMEIDA (2004) refere-se às modalidades de controlo estabelecendo que o mesmo pode ser classificado como: prévio, concomitante e sucessivo. Especificamente no controlo exercido pelo TC, regulado pela Lei nº 98/97, de 26 de agosto, o controlo prévio, de natureza preventiva, destina-se à verificação da conformidade com a lei no que concerne aos instrumentos geradores de despesa ou que representam responsabilidades financeiras diretas ou indiretas. Este controlo visa aferir se existe cabimento orçamental destes instrumentos, sendo também designado como - visto -,

“ […] representando sempre condição da produção de efeitos, atribuindo-lhes eficácia

em função de um juízo que é jurisdicional ( de verificação da legalidade, e não da apreciação

da conveniência).” (FRANCO,

1974:905)

O controlo concomitante é efetuado ao longo da gestão, no decurso da execução orçamental, e tem sido cada vez mais utilizado pelo TC (PEREIRA, et al,2012). Por fim, o controlo sucessivo ou a posteriori, visa apreciar a execução orçamental do Orçamento de Estado e dos orçamentos das regiões autónomas, para serem emitidos pareceres sobre as contas, avaliar os sistemas de controlo interno e proceder a auditorias de contas (MARQUES e ALMEIDA, 2004). De acordo com o disposto no artigo 50º da Lei 98/97 de 26 de agosto, o controlo sucessivo prevê apreciar a legalidade, economia, eficiência e eficácia da gestão financeira efetuada bem como fiscalizar a comparticipação nacional nos recursos próprios comunitários e a aplicação dos recursos financeiros oriundos da UE.

Assembleia da  República (controlo político) Tribunal de Contas  (Controlo  Financeiro) CONTROLO EXTERNO CONTROLO INTERNO 3º NÍVEL (Controlo Estratégico) 2º NÍVEL (Controlo Sectorial) 1º NÍVEL (Controlo  Operacional) Entidade

No controlo externo, de acordo com FRANCO (1974) e o disposto na supramencionada Lei, o TC exerce fundamentalmente quatro tipos de competências: competência consultiva, judicial, de fiscalização e administrativa, pautadas pela independência, integridade, imparcialidade, responsabilidade e transparência, os cinco valores subjacentes à natureza de um efetivo controlo externo. ALVES (2013:89) acrescenta ainda que o TC é:

“[…] um organismo de fiscalização de topo do Estado, sendo, segundo terminologia

do INTOSAI, uma instituição suprema de auditoria.”

O controlo político, ainda na esfera do controlo externo, é realizado pela Assembleia da República, consequente à autorização previamente concedida ao Governo. Para se efetivar este controlo, o Governo deverá disponibilizar todos os elementos informativos necessários àquela fiscalização, nomeadamente: a execução do Orçamento de Estado e do orçamento da Segurança Social; a execução do orçamento consolidado do setor público administrativo e as alterações orçamentais aprovadas pelo Governo (PEREIRA, et al,2012).

Tal como no setor privado, no que concerne ao controlo interno, a Administração Pública efetiva os três tipos de controlo: estratégico, tático e operacional. De acordo com CHIAVENATO (2005), o controlo estratégico desenvolve-se num longo prazo, sendo macro orientado e abordando a organização como um todo. Baseia-se em informações externas e internas. O controlo tático é menos genérico e mais detalhado, direcionado a médio prazo e aborda cada unidade organizacional separadamente. É aqui se insere o controlo orçamental e a contabilidade de custos no exercício anual. O controlo operacional caracteriza-se por ser detalhado e analítico, direcionado a curto prazo e é micro orientado, abordando cada operação em separado. Neste último insere-se por exemplo o controlo da qualidade.

Nesta linha de pensamento, o controlo interno constitui uma função técnica da gestão, nomeadamente da gestão financeira pública, conjuntamente com as de planeamento e execução. Já o controlo externo funciona fora da estrutura de gestão financeira pública, sendo independente dos órgãos de gestão do Estado, e, em particular do Governo, que é o controlado neste caso. O controlo externo pode usar o controlo interno e está, antes de mais, ao serviço dos cidadãos e contribuintes, sendo encarado como garantia da defesa da correta gestão dos dinheiros confiados aos gestores públicos para, em nome dos cidadãos, atuar no bem-estar social, na eficiência económica e da equidade e na redistribuição da riqueza. O cerne da questão reside na gestão de dinheiros públicos que são bens escassos, consubstanciam uma amputação patrimonial dos agentes privados - empresas, famílias e indivíduos – e, são confiados a representantes dos cidadãos para serem administrados em

as organizações e para os gestores que administram dinheiros públicos, tendo como finalidade acompanhar, pilotar e corrigir permanentemente o processo gestionário. Entende- se por isso que é da responsabilidade das organizações e dos gestores a sua instituição de forma a poder responder às necessidades reais de cada estrutura e de cada processo gestionário concreto, salvaguardando a liberdade técnica apesar da dependência hierárquica e funcional dos gestores (MORENO, 2006).

Mais do que a mera instituição de controlos, a Administração Pública em particular, beneficiará da adoção de uma cultura organizacional que represente por si só esses mesmos controlos, influenciando dessa forma o comportamento dos colaboradores. Na perspetiva de MORAIS (2013) existem três aspetos críticos do controlo interno no âmbito da cultura organizacional: a integridade, os valores éticos e a competência das pessoas.

O controlo aliado a uma cultura organizacional de alta performance facilitará o alinhamento da Administração Pública com a missão, a estratégia e os objetivos. Sem este alinhamento e esta cultura, a Administração Pública tenderá a definhar uma vez que os colaboradores perdem o sentido da sua função, ficando desmotivados (CARVALHO DAS NEVES, 2011).