4.1 – Fundamentação Histórica
A existência de uma instituição de controle dos atos de índole financeira da administração pública é uma das características do Estado contemporâneo.
O Tribunal de Contas no Brasil foi criado por iniciativa de Ruy Barbosa, no Governo Provisório do qual era Ministro da Fazenda, por meio do Decreto-lei 966-A, de 07 de novembro de 1890.
A Constituição de 24 de fevereiro de 1891, por meio do artigo 89, inserido nas disposições gerais, instituiu um Tribunal de Contas para liquidar as contas da receita e verificar a sua legalidade, antes de prestada ao Congresso.
Medauar1 comenta que a Constituição de 1891 não inseriu o Tribunal de Contas em nenhum dos capítulos relativos à organização e funcionamento dos poderes, atribuindo-lhe somente as funções acima indicadas.
Na Constituição de 1934, o Tribunal de Contas foi incluído no capítulo intitulado “Dos órgãos de cooperação nas entidades governamentais”, onde também tratou o Ministério Público, e utilizou a expressão “julgará as contas dos responsáveis por dinheiros e bens públicos” ao se referir às suas competências.
1 MEDAUAR, Odete. Controle da administração pública. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1993.
Em seu parágrafo único do artigo 100, preceitua que o Tribunal de Contas teria, quanto à organização do seu Regimento Interno e da sua Secretaria, as mesmas atribuições dos tribunais judiciários.
Medauar2 ressalta que “o legislador constituinte identificou o Tribunal de Contas ao Judiciário somente no tocante à organização do seu Regimento Interno e da Sua Secretaria, como se pretendesse ressaltar ausência de natureza jurisdicional do órgão de contas, embora utilizasse o vocábulo ”julgará” no art. 99”.
A Constituição de 1937, em seu artigo 144, referiu-se ao Tribunal de Contas quando cuidou do Poder Judiciário.
Na Constituição de 1946 o Tribunal de Contas foi inserido no capítulo do Poder Legislativo – na seção destinada ao orçamento, e atribui ao Tribunal as competências de julgar as contas e julgar da legalidade das aposentadorias, reformas e pensões.
Nas Constituições subsequentes (de 1967, a Emenda Constitucional de 1969 e a Constituição de 1988) o Tribunal de Contas recebe tratamento no Capítulo referente ao Poder Legislativo, na seção destinada à Fiscalização Financeira e Orçamentária, mencionando competir ao Congresso Nacional o controle externo, com auxílio do Tribunal de Contas da União.
O artigo 75 da Constituição de 1988 estabelece que as normas da seção mencionada acima aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas Estaduais.
4.2– Funções do Tribunal de Contas
No Estado democrático torna-se imprescindível que os atos de índole financeira da Administração sejam controlados por uma instituição externa à própria administração e dotado de autonomia e de garantias, para o desempenho das funções.
Organizados como instituição colegiada (Tribunais de Contas) ou de forma unipessoal (Controladorias), têm a importante tarefa de fiscalizar as receitas e despesas dos Estados.
Os Tribunais de Contas apareceram em geral nos países de formação latina. Para Citadini3 “suas principais características são a de serem órgãos de composição colegiada – apresentando variadas formas de provimento de seus cargos – e a de seus membros (Ministros, Conselheiros ou Juizes) gozarem, quase sempre, das mesmas prerrogativas da Magistratura Judiciária”.
O controle da legalidade constituiu a principal fonte de aspiração dos legisladores que criaram os Tribunais de Contas. Esta forma de controle, em que a instituição de fiscalização verifica se o responsável pela administração agiu de
acordo com a lei ou não, se seu ato estava respaldado na disposição legal foi a primeira tarefa dos Tribunais de Contas.
A priorização dos controles da Administração, pelos Tribunais de Contas, por critérios de mera legalidade (meramente formal), não é hoje o único mecanismo para zelar pela boa gestão dos recursos públicos. Para Citadini:4
“O permanente alargamento dos serviços e da ação do Estado na economia acabou trazendo aos Tribunais de Contas a necessidade de buscar formas de controle dos atos da Administração que ultrapassem o mero controle formal dos atos do governante. Envolvendo-se cada vez mais em atividades complexas no mundo dos negócios, o Estado levou os Tribunais a objetivarem novas formas de controle da execução das leis orçamentárias, procurando apreciar não apenas a legalidade do ato da Administração, mas também o seu resultado econômico”.
A forma de controle que visa a apreciar se o ato da Administração Pública atingiu seu objetivo adequadamente e com o menor custo para a administração recebe muitas denominações: controle de mérito, controle de auditoria, controle econômico, controle de economicidade, controle de gestão, controle de eficiência.
Este controle que procura verificar a economicidade do ato do administrador é uma característica das Controladorias que estão presentes como órgãos de controle da Administração, geralmente, nos países de tradição anglo- saxônica.
1995. p. 15
Recentemente os Tribunais de Contas vêm adotando meios de fiscalização mais eficientes, libertando-se do mero controle formal de legalidade. Hoje, torna-se necessário incorporar novas técnicas de auditorias que permitam a apreciação das contratações e execuções de obras e serviços de modo mais abrangente, superando a mera análise formal.
As funções desempenhadas pelo Tribunal de Contas encontram fundamento legal na Constituição Federal5 (e subsequentes Constituições Estaduais) quando determina que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária e patrimonial quanto à legalidade, legitimidade e economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional (e respectivas Assembléias Legislativas estaduais), mediante controle externo.
Conforme artigo 71 da Constituição Federal,6 corroborado pelas respectivas Constituições Estaduais:
“O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens, rendas e valores
5 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 05 de outubro de 1988. 21. ed. São Paulo:
Saraiva, 1999.
públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alteram o fundamento legal do ato concessório;
IV – realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
V – fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
VI – fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
VII – prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas comissões, sobre a fiscalização contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas; VIII – Aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;
IX – assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X - sustar, se não atendido, a execução de ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados;
Analisando o dispositivo constitucional pode-se concluir, erroneamente, que o Tribunal de Contas é órgão auxiliar do Poder Legislativo para o exercício do controle externo. Contudo, observando-se suas atribuições constitucionais de fiscalização dos recursos públicos e julgamento das contas dos administradores públicos nos leva a considerá-lo como uma instituição autônoma, desvinculado de qualquer dos poderes. Para Medauar:7
“A Constituição Federal, em artigo algum, utiliza a expressão “órgão auxiliar”; dispõe que o controle externo do Congresso nacional será exercido com o auxílio do tribunal de Contas; a sua função, portanto e de exercer o controle financeiro e orçamentário da
Administração em auxílio ao poder responsável, em última instância, por essa fiscalização. Tendo em vista que a própria Constituição assegura ao Tribunal de Contas as mesmas garantias de independência do Poder Judiciário, impossível considera-lo subordinado ao Legislativo ou inserido na estrutura do Legislativo. Se sua função é de atuar em auxílio ao Legislativo, sua natureza em razão das próprias normas da Constituição, é a de órgão independente, desvinculado da estrutura de qualquer dos três poderes. A nosso ver, por conseguinte, o Tribunal de Contas configura instituição estatal independente”.
4.3– Formas de Fiscalização e Controle
As instituições de fiscalização e controle exercem suas ações de várias formas. Considerando o momento de seu exercício, o controle pode ser prévio – antes da eficácia do ato, concomitante – durante a realização do ato ou adoção da medida e posterior – após a edição do ato ou tomada de decisão.
O controle prévio dos atos da Administração consiste em submeter-se ao Tribunal o ato do administrador antes que ele vigore plenamente, antes que ele se complete, para referenda-lo ou considera-lo ilegal.
Esta forma de controle é criticada pelo fato de emperrar os atos da Administração Pública, pois a imobiliza até a decisão da instituição controladora.
Os defensores desse modelo sugerem, como medida para superar a deficiência do sistema, adotar o sistema prévio com prazo para manifestação da instituição de controle, considerando-se aprovado o ato do administrador, se não houver decisão tempestiva.
No controle posterior os atos da administração são apreciados após sua consumação, de forma que o administrador não tem obrigação de aguardar, prévia ou contemporaneamente, da instituição de controle, que suas decisões sejam apreciadas.
Considerando que a manifestação do Tribunal é sempre posterior à execução do ato, a utilidade da verificação da instituição de controle é quase nula. Para Citadini:8
“O ato ilegal, danoso ao Erário, viciado por irregularidades, nenhuma conseqüência poderá ter para a Administração (ou pouca conseqüência terá), uma vez que sua constatação se dará em momento em que já não será mais possível evitar ou reparar o erro ou sustar a execução do ato irregular e da despesa decorrente. (...) Ainda que se estabeleça um sistema punitivo rigoroso para as irregularidades dos administradores, o que seria fator de intimidação ao agente público, é certo que ao Estado convém muito mais um órgão que faz corrigir, retificar, alterar, sustar, do que um apenas voltado a punir. Por outro lado, reconhece-se que o dano ao Erário já estaria perpetuado e pouco poderá a Administração fazer para vê-lo ressarcido. Ainda que se tenha como possível à administração reaver o dinheiro
gasto de forma irregular, certamente isto ocorrerá de modo episódico e após longo processo judicial”.
No controle concomitante a instituição de controle executa sua função verificadora a partir do ato da administração, enquanto o gestor público ainda está implementando sua decisão. Desta forma pode-se efetuar auditorias e inspeções durante a vigência e execução de contratos, permitindo que a decisão do Tribunal se dê a tempo de efetuar revisões, reparos e sanar vícios contidos nos atos sob exame.
4.4– O Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo - TCEES
O Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo – TCEES foi criado pela Lei n.º 1.2879 de 24 de setembro de 1957 no primeiro governo de Francisco Lacerda de Aguiar. Seus trabalhos foram instalados em 07 de junho de 1958, no edifício do Departamento das Municipalidades, no centro da cidade de Vitória.
A citada Lei de criação dispunha que o TCEES seria composto de 07 (sete) membros, denominados à época de juizes, e de 01 (um) procurador.
Segundo o artigo 74 da Constituição Estadual:10
“O Tribunal de Contas do Estado, integrado por sete Conselheiros, tem sede na Capital do Estado, quadro
9 ESPÍRITO SANTO. Lei n.º 1.287 de 24 de setembro de 1957. Dispõe sobre a criação do Tribunal de Contas do
Estado do Espírito Santo. Diário Oficial [do Estado do Espírito Santo], Vitória, 25 set. 1957.
10 ESPÍRITO SANTO. Constituição do Estado do Espírito Santo de 05 de outubro de 1989. Vitória:
próprio de pessoal e jurisdição em todo o território estadual, exercendo as seguintes atribuições:
a) eleger seu Presidente e elaborar seu regimento interno;
b) organizar sua secretaria e serviços auxiliares;
c) promover, por concurso público de provas ou de provas e títulos, os cargos necessários a seus serviços internos, exceto os de confiança assim definidos em lei, obedecido o disposto no art. 154; d) conceder licença, férias e outros afastamentos a
seus membros e aos servidores de sua secretaria”.
O Tribunal de Contas do Estado do Estado do Espírito Santo ocupa uma sede própria inaugurada em 14 de março de 1991, localizada na Enseada do Suá, na cidade de Vitória. A organização do TCEES está disposta em sua Lei Orgânica, Lei Complementar n.º 3211 de 14 de janeiro de 1993, conforme determinado pelo artigo 75 da Constituição Estadual. Seu modo de operação está disposto no Regimento Interno, aprovado pela resolução n.º 13512 de 03 de abril de 1997, na forma da Constituição, o qual se constitui em provimento legal normatizador das atividades funcionais da Corte no exercício de suas atribuições.
Atualmente o TCEES é integrado pelos seguintes conselheiros: -Maria José Vellozo Lucas (Presidente)
-Valci José Ferreira de Sousa (Vice Presidente)
11 ESPÍRITO SANTO. Lei Complementar n.º 32 de 14 de janeiro de 1993. Dispõe sobre a organização do
Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo. Diário Oficial [do Estado do Espírito Santo], Vitória, 19 jan. 1993.
12 TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. Resolução n.º 135 de 03 de abril de 1997.
Aprova o Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo. Diário Oficial [do Estado do Espírito Santo], Vitória, 26 jun. 1997.
-Mário Alves Moreira
-Umberto Messias de Souza -Dailson Laranja
-Enivaldo Euzébio dos Anjos -Marcos Madureira
4.4.1 – Organização do TCEES
Segundo o artigo 1º da Resolução n.º 135/97:13
“O Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo, com sede na Capital, com jurisdição, competência, natureza, atribuições e composição que lhe são conferidas pelas Constituições Federal e Estadual e pela Lei Complementar n.º 32/93 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas), tem a seguinte estrutura básica:
I – Plenário:
a) Presidência. b) Conselheiros.
c) Procuradoria de Justiça de Contas. d) Auditoria.
e) Secretaria Geral das Sessões.
II - Corpo Executivo: a) Presidência. b) Vice-Presidência.
III - Corpo Especial: a) Auditoria.
IV - Corpo Técnico e Administrativo: a) Gabinete da Presidência.
b) Gabinete dos Conselheiros. c) Diretoria-Geral de Secretaria. d) Controladoria-Geral Técnica.
e) Controladoria-Geral Administrativa.
Parágrafo único – Funciona junto ao Tribunal de Contas o Ministério Público, na forma estabelecida em lei complementar”.
Ao Plenário, constituído pelo Presidente, Vice-Presidente, demais Conselheiros e pelo representante do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, dirigido pelo Conselheiro Presidente, dentre outras atribuições, compete:
• Baixar resoluções, decisões normativas e quaisquer outros atos, para o fiel cumprimento de sua Lei Orgânica.
• Pronunciar-se sobre processos de inspeção e auditorias.
• Determinar instauração de tomada de contas especial.
• Impor multas por danos causados ao erário.
O Presidente e o Vice Presidente são eleitos, dentre os Conselheiros, na segunda sessão ordinária do Tribunal Pleno, no mês de dezembro, para mandato de 1 (um) ano civil permitida a reeleição.
Compete ao Presidente, dentre outras atribuições:
• Dirigir o Tribunal.
• Convocar e presidir as sessões plenárias.
• Convocar os auditores para substituírem os Conselheiros.
• Expedir atos executórios das decisões do Tribunal.
• Atender os pedidos de informações relacionados a assuntos de competência do Tribunal.
Compete ao Vice-Presidente, dentre outras atribuições:
• Substituir o Presidente em suas faltas e impedimentos.
• Representar o Tribunal, por delegação do Presidente, nas relações externas em atos e solenidades.
• Colaborar com o Presidente no exercício de suas funções, quando solicitado.
• Assumir a Presidência no caso de vacância.
O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, conforme determinado pelo artigo 121 da Constituição Estadual, é exercido por meio da Procuradoria de Justiça de Contas – PJC.
Há simetria de funções e deveres do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas com as do Ministério Público comum, compartilhando de objetivos constitucionais de tutela dos direitos públicos subjetivos, individuais e coletivos. Esse, porém, atua perante o Poder Judiciário, enquanto aquele atua na jurisdição própria dos Tribunais de Contas como fiscal da lei.
São funções do Ministério Público junto ao TCEES, dentre outras:
• Representar contra a ilegalidade ou irregularidade de qualquer despesa.
• Requerer medidas ou diligências que julgar necessárias à boa fiscalização das contas.
• Promover medidas necessárias ao efetivo respeito à Constituição Federal, à Constituição Estadual e às leis.
• Interpor recursos e requerer revisão de julgados, na forma da legislação pertinente.
A Secretaria Geral das Sessões tem como incumbência secretariar as sessões do Plenário e assessorar o Presidente, os Conselheiros, o Procurador- Chefe da Procuradoria de Justiça de Contas e os Auditores , durante as sessões plenárias.
O TCEES conta com um corpo de auditores, substitutos legais dos Conselheiros, que apesar de ser formado por quatro vagas, hoje possui apenas uma delas preenchida.
São atribuições dos auditores, dentre outras::
• Atuar em caráter permanente junto ao Plenário do Tribunal de Contas.
• Substituir, por convocação do Presidente do Tribunal, os Conselheiros nos seus afastamentos por motivo de férias, licenças, faltas, impedimentos.
• Presidir inquéritos e perícias, quando designados pela Presidência.
• Relatar processos de: prestação de contas de suprimento de fundos e de convênio; pensão, admissão, aposentadoria, gratificação, adicional de assiduidade, etc.
Segundo o artigo 31 da Lei n.º 32/93:14
“As funções de execução do controle externo da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Estado e dos Municípios serão exercidas pelo Tribunal de Contas, através de sua Secretaria Geral, à qual incumbe, ainda, a prestação de apoio técnico e a execução dos serviços administrativos do próprio Tribunal”.
A Secretaria-Geral denominada “Diretoria Geral de Secretaria – DGS” é constituída pelas seguintes unidades:
• Controladoria Geral Técnica – CGT.
Constituída basicamente por 07 (sete) Controladorias Técnicas é responsável pela execução das atividades de controle externo.
Responsável pelas atividades de apoio técnico e execução dos serviços administrativos.
• Assessorias Técnicas.
• Subdiretoria Geral – SDG.
• Secretaria Geral da Procuradoria de Justiça de Contas.
4.4.2 – Procedimento decisório
As atribuições do TCEES objetivam, principalmente, subsidiar o julgamento ou parecer prévio anual das contas dos administradores públicos. O Regimento Interno detalha o procedimento para julgamento e fiscalização, pelo Tribunal, previsto na Lei Orgânica.
As inspeções e/ou auditorias subsidiam os processos de prestação de contas, e são autorizadas por solicitação de terceiros legitimados, ou determinação própria, com base nas competências instituídas pela Constituição Estadual ao TCEES, formando-se um processo de auditoria.
Segundo o artigo 48, inciso II da Lei Complementar 32/93,15 prestação de contas é:
“O procedimento através do qual os responsáveis demonstram ao órgão competente os atos por eles praticados na utilização, arrecadação, guarda, gerenciamento ou administração de dinheiros, bens e
14 ESPÍRITO SANTO. Lei n.º 32/93. op. cit. 15 ESPÍRITO SANTO. Lei n.º 32/93. op. cit.
valores públicos ou pelos quais o Estado ou Municípios respondam, ou que, em nome destes, assumam obrigação de natureza pecuniária”.