Uma experiência de participação em contratações públicas no

A comunidade do Coqueiral, desde as primeiras invasões feitas por migrantes no terreno pertencente ao Banco do Brasil há aproximadamente quinze anos, passou por dificuldades das mais básicas às mais complexas e, desde então, na medida da agregação de mais membros nesta comunidade, as lideranças e os movimentos sociais foram surgindo, fato confirmado nas entrevistas realizadas com membros de entidades do loteamento e com alguns atores sociais. Entre eles, destaca-se J. D., atualmente membro da Associação Comunitária Amigos do Coqueiral – ASCOAMI, entrevistado em 19 de setembro de 2009, que informou participar dos movimentos para melhoria da comunidade desde meados da década de 90 quando a organização era conhecida por “comissão de mobilização”.

A infraestrutura de uma comunidade exige muitas ações para satisfação das necessidades básicas: água encanada, energia elétrica para iluminação pública e de residências, sistema de transporte coletivo, postos de saúde, escolas, ruas abertas, serviço de esgôto; enfim, condições que visam a melhoria da vida das pessoas . E este processo de transformação não acontece da noite para o dia, exige o envolvimento e iniciativa de muitas pessoas, entre os

moradores da comunidade, os órgãos e entidades públicas responsáveis por realizar os serviços básicos, intermediado na maioria das vêzes por agentes públicos ligados aos setores de assitência social, no caso de Aracaju, os da Secretaria Municipal de Assistência Social e Cidadania.

Quando se busca agregar melhorias de qualquer espécie, na maioria das vêzes é necessária a contratação de bens e serviços com particulares, vez que o Estado não detém todo o aparato e condições para tal feito, e por isso, utiliza o instrumento do contrato administrativo, com base em regras pré-estabelecidas juridicamente, utilizando um procedimento característico de um Estado Democrático de Direito, onde há possibilidades de particulares concorrerem a partir de regras iguais para todos e a sociedade acompanhá-lo. Quando o Estado possui características autoritárias, os particulares são pressionados a servirem e os bens são tomados de assalto, sem direito a indenizações ou reparações de qualquer espécie, como aconteceu nos estados absolutistas e em ditaduras politicas. Neste sentido é salutar trancrever ensinamento de Marçal Justen Filho.

Em um Estado democrático, os bens ou serviços dos particulares somente poderão ser obtidos mediante a observância de certos procedimentos e dentro de limites específicos. Manteve-se o instituto da expropriação (subordinada, como regra, à prévia e justa indenização em dinheiro), instrumento que dispensa a concordância do particular. No entanto, é juridicamente impossível ao Estado obter serviços privados através de instrumentos jurídicos autoritários. O acordo de vontades vai-se configurando como o instrumento jurídico de maior relevância para o Estado obter acesso aos bens e serviços dos particulares (JUSTEN FILHO, 1998, p. 12).

A licitação, como regra, é o procedimento administrativo usado para se contratar com o particular mais qualificado e detentor da melhor proposta e condições necessárias à satisfação do interesse público. Outros países usam o mesmo modo de escolha, mas apresentam diferenças em relação ao que é adotado no Brasil, em relação a todas as esferas públicos, a partir de comando constitucional.

Algumas legislações como a francesa remetem à escolha da própria Administração a realização (ou não) de um procedimento prévio à contratação, visando obter a melhor solução, destinado a selecionar o contratante e definir o contrato. Em outros Estados, é obrigatória a realização de uma seleção preliminar (licitação). Na Espanha, como observam García de Enterria e Ramón Fernandez, a seleção de contratantes privados pela Administração envolve ‘fórmulas de licitação pública com as quais pretende garantir-se tanto a igualdade dos particulares dos particulares como a adoção pela Administração, através de competição, das condições mais vantajosas para o interesse público’. Qualquer que seja o grau de liberdade reconhecido à Administração para decidir sobre a contratação, o legislador busca sempre consagrar o regime mais eficaz para a realização dos interesses públicos (idem, ibidem, p. 12-13).

O interesse público, independente das peculiaridades do procedimento de contratação adotado em cada Estado, é o alvo a se atingir a partir de critérios esboçados em editais públicos ou minutas contratuais, apoiados nos princípios constitucionais, oportunizando a vários particulares concorrerem à contratação pretendida. Mas, em meio a esta relação encontra-se a sociedade civil, ou simplesmente sociedade beneficiada.

No caso da realidade da comunidade Coqueiral constatou-se a partir dos relatos dos entrevistados que muitos feitos foram realizados por inciativa dos cidadãos residentes na localidade, sem a interferência ou orientação do Estado, situação esta muito comum em comunidades formadas a partir de invasões. Essas iniciativas de membros da sociedade local ocorrem quando o Estado não aparece para cumprir sua responsabilidade constitucional de garantir o mínimo: saúde, educação, moradia digna, valores consignados no princípio da dignidade da pessoa humana. Na falta do Estado para suprir essas faltas, a sociedade se mobiliza pela urgente necessidade de resolução. Veja-se o relato do entrevistado, líder comunitário, sobre a situação do loteamento na década de noventa e as iniciativas próprias de serviço público sem a ajuda do Estado.

E conversava com ela o que a gente podia melhorar. E ela dizia que aqui não tinha jeito. Não tinha água, não tinha luz, a luz era gambiarra, água não existia de jeito nenhum, só tinha uma torneira lá no começo do Porto Dantas24. E eu digo, por que a

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O Porto Dantas é um bairro que se limita com a comunidade Coqueiral e o bairro Industrial.

gente não se soma, conversa com os moradores e eles ajudam nos canos e a gente puxa uma água até o Coqueiral. [...] Eu me decidi de mim mesmo que não podia viver assim, eu queria melhorar. [...] A questão da água... vim e conversei com dez moradores e eu vim com os canos do Porto Dantas até o Coqueiral. No domingo tivemos um mutirão e Maria do Coqueiral fez uma confusão! Disse que era ilegal e que a gente não podia fazer isso. Eu disse .... deixe o problema vim para cima da gente, a gente não pode é ficar sem água. Se a DESO achar ilegal então coloque a água que a gente vai pagar. E colocamos a água e melhorou 50% a vida dos moradores. Foi uma torneira para cada um e mais cinco para servir de chafariz (A.F.S, membro da Associação Comunitária Loteamento Coqueiral entrevistado em 19.09.09).

A situação relatada pelo líder comunitário comprova a ausência do Estado na localidade para atender os problemas básicos como a água encanada, que exigiu mobilização de alguns cidadãos, liderados pelo entrevistado para iniciar uma atividade que iria beneficiar não só aos participantes, mas a várias pessoas. Neste caso específico a mobilização resultou na construção de alguns chafarizes, possibilitando o acesso à água para muitas pessoas, inclusive para os residentes na parte alta. Convém frisar que antes dessa importante iniciativa popular os moradores tinham de pegar água no bairro Porto Dantas a aproximadamente oito quilômetros.

Em 20 anos muito aconteceu, não se pode negar a participação e contribuição de pessoas da comunidade, organizadas ou não em entidades, dentro do processo de construção social. Reforça essa idéia de participação como necessidade de construção de uma realidade mais adequada à condição mínima o relato de outro líder comunitário, hoje representante da associação dos carroceiros em vias de formalização legal.

Mais ou menos em 1996 a gente começou a invasão [...] com a necessidade da moradia começamos a invadir. [...] Na necessidade primeiramente fizemos uma associação com grupos de família. Conseguimos, com o movimento, a posse da terra, o posto de saúde, escola, com nossas reivindicações. Cobramos do governo a creche para todas as famílias aqui do Coqueiral. Nós não tínhamos nem água nem energia, hoje em dia temos água e energia. (M.S.C., membro da associação dos carroceiros, entrevistado em 15.05.09).

Foto: Maria Anáber Melo

FIG. 06. Colégio Estadual Deputado José Alves do Nascimento

A realidade atual é um pouco diferente da de 20 anos atrás, com ruas abertas, água encanada, energia elétrica, transporte urbano, escola (FIG. 06), mas ainda há deficiência, exigindo da comunidade acompanhamento e participação para a realização de melhorias pelo poder público. E para implementar essas melhorias, no caso das iniciativas públicas de serviços obra ou aquisições de bens, é imprescindível a abertura de procedimento administrativo para contratar com particulares e assim atingir o objetivo de sanar os problemas. Frisa-se portanto, que apesar do poder público ter construído ao longo desse anos obras no Coqueiral, muitas delas aconteceram com a interferência da sociedade tal como a unidade de saúde (FIG. 07), de acordo com informações prestadas por M.S.C., membro da Associação dos Carroceiros do Coqueiral.

FIG. 07 - Unidade de Saúde da Família Eunice Barbosa. Foto: Tâmara Melo

A comunidade Coqueiral foi beneficiada com recursos federais do PAC, através do contrato de repasse nº. 218819-92/2007/MC/CAIXA, celebrado em 01 de outubro de 2007, originando outros convênios com a interveniência de entidades e órgãos do Município e do Estado.

Em 07 de dezembro de 2007 foi publicada a licitação na modalidade Concorrência (nº. 22/2007) pela EMURB, tendo como objeto a infra-estrutura do Coqueiral e recuperação da pavimentação da avenida principal, General Euclides Figueiredo, contando com o valor estimado da obra em R$ 11.130.299,85 e prazo para execução de 570 dias. A empresa vencedora do certame foi a Torre Empreendimentos Rural e Construção Ltda. Mas as licitações não se encerram nesta, pois outros órgãos e entidades envolvidos nos convênios devem realizar licitações para cumprir suas responsabilidades institucionais atribuídas no projeto.

Os movimentos sociais são importantes para a solução das necessidades dos cidadãos e o sucesso em suas atuações em prol de um objetivo coletivo, ou não, depende de vários fatores, entre eles o de conhecimento dos direitos capazes de fortalecer o processo de interferência.

Durante as entrevistas realizadas no Coqueiral com membros de entidades, se constatou a realização de mobilizações ocorridas desde as primeiras invasões, em sua maioria visando a conquista de melhorias básicas, algumas atendidas, outras não atendidas satisfatoriamente, e outras ainda sequer alcançadas, como saneamento básico, iluminação e coleta de lixo ainda muito restritos. E mesmo os líderes comunitários que revelaram ter conhecimento quanto aos caminhos de ligação entre a sociedade e o Estado para tentativa de satisfação das necessidades, apresentaram limitações quanto ao conhecimento dos direitos estabelecidos legalmente, especialmente em relação às contratações públicas. O relato abaixo transcrito demonstra bem esta constatação.

Esse negócio de licitação a gente não participou não, sabe..., porque foi um projeto deles aí para beneficiar a gente. A gente acompanhou assim: nas indenizações das famílias na época. Todo mundo recebeu direitinho em cheque. E aí, a gente acompanhou a obra, mas esse negócio de licitação a gente não teve conhecimento. (M.S.C., membro da Associação dos Carroceiros, entrevistado em 15.05.09)

O entrevistado M.S.C., membro da associação dos carroceiros, demonstrou em seu relato ser participativo na busca de soluções para as carências da comunidade e ter discernimento quanto aos caminhos a serem perseguidos na busca de soluções, como assim fazem outros líderes da localidade. Sabe que para conquistar alguns direitos (casa, rua, energia, posto de saúde, escola, etc) é preciso brigar, lutar, se organizar em grupo para um determinado fim comum. Ele tem consciência da importância de mobilizar as pessoas organizadas para o alcance dos objetivos pretendidos. Contudo, a falta de conhecimento mais aprofundado dos direitos, ou pelo menos dos direitos fundamentais garantidos na constituição, se revelam superficiais, especialmente quando o assunto é contratação pública. E apesar dos entrevistados terem consciência da existência do procedimento da licitação, demonstraram conhecimento muito vago sobre o assunto, conforme se percebe nos relatos a seguir destacados.

Quando o setor público quer contratar serviços ou comprar com o setor privado.[...] Procuro sempre me informar sobre isso. Sei que tem um trâmite burocrático e que tem uns critérios e são mostrados. Não entendo porque uma empresa que ganha uma licitação e não cumpre não é penalizada. (J.D., membro da Associação Comunitária Amigos do Coqueiral, entrevistado em 19.09.09).

Quando tem um projeto e precisa de um despacho de alguém para ele ser realizado. Sei que qualquer obra tem de ter licitação antes, e demora muito. (M. J. membro da Associação dos Catadores de Material Reciclado do Coqueiral, entrevistada em 19.09.09)

Licitação é quando você quer fazer um projeto, e tem de ser liberado aquele projeto aí tem de ter a licitação para poder ganhar ou perde. Como agora as obras daqui, o cara ganha a licitação para fazer a obra e depois pensa que a obra vai dá prejuízo e simplesmente abandona. E aí é outro protocolo para outra empresa ganhar. (A.F.S. membro da Associação dos Feirantes do Coqueiral, entrevistado em 19.09.09)

O fato dos entrevistados saberem da necessidade de um procedimento administrativo realizado pelo poder público para contratar com o particular não

induz diretamente à idéia de conhecerem os direitos concedidos legalmente aos cidadãos e interessados em geral para acompanharem, reclamarem, fiscalizarem esses certames ou qualquer tipo de contratação, apesar de terem demonstrado participação freqüente nas reivindicações de melhorias. Reforçam esta constatação os trechos abaixo das entrevistas quando foram perguntados se tinham conhecimento do direito de poder denunciar, participar e acompanhar, inclusive ver documentos relacionados às licitações ou qualquer contratação pública, e todos foram unânimes ao dizer que não sabiam dessas possibilidades legais de interferência.

Buscava informações sobre as licitações do Coqueiral na DESO e na EMURB, inclusive pessoalmente. Somente isso. Nunca vi processo, nem nada. As informações sobre preço e quem ganha sempre foram omitidas, apesar de serem perguntadas ao presidente. [...] Não sabia que qualquer cidadão pode denunciar ou qualquer outra coisa da licitação; quando perguntava sobre os preços e não diziam, acreditava que eles podiam omitir. (J.D., membro da Associação Comunitária Amigos do Coqueiral, entrevistado em 19.09.09).

Não sabia não. Eu tenho aqui quatro mandatos de delegado do orçamento participativo. A gente participa aqui das obras do Coqueiral; fui eleito fiscal das obras também, mas licitação não tenho conhecimento.[...] Não tenho conhecimento dessa licitação. Hoje agente tem problema aqui, as obras tá parada. A SERCOL chegou aí pegou e não cumpriu o contrato. Aí agora parou as obras e tá solicitando outra empresa para vim pro lugar dela. Aí a gente não tem conhecimento. (M.S.C., membro da Associação dos Carroceiros, entrevistado em 15.05.09)

Sabe que todo cidadão tem o direito de saber de tudo. Não basta gritar aqui, tem de correr atrás. Tem de procurar saber das coisas. Já que informaram que o Coqueiral está no mapa de Aracaju vai saber. Mas nunca participei de licitação. Nunca pensamos nisso. (M. J. membro da Associação dos Catadores de Material Reciclado do Coqueiral, entrevistada em 19.09.09)

Já procurei o presidente de EMURB para saber sobre as providências de melhoria, mas não sobre as licitações e nunca discuti com a comunidade sobre isso. A Secretaria de Participação Popular – SEPP nunca discutiu sobre isso, os direitos dos cidadãos, sobre licitação. (A.F.S. membro da Associação dos Feirantes do Coqueiral, entrevistado em 19.09.09)

É flagrante a limitação quanto ao conhecimento dos direitos concedidos aos cidadãos para controle das contratações públicas, apesar de a legislação vigente esboçar diversos instrumentos que permitem aos cidadãos fiscalizarem, acompanharem, impugnarem, enfim, de exercitarem a cidadania de forma mais segura e ampla, salutares para preservação da moralidade administrativa e eficiência na prestação dos serviços públicos, na medida de sua interferência, que exige, além desse conhecimento é necessário agregar alguns fatores como persistência, coragem e força (poder).

A Lei 8.666/93 (art. 21) e a Lei 10.520/02 (art. 4º) impõem ao poder público de todas as esferas a obrigatoriedade de publicação prévia do resumo dos editais, contendo as características para contratação com particulares. Esta publicação apesar de acontecer em sua maioria, através dos diários oficiais e, conforme o caso (valor da obra), em jornal de grande circulação, ou ainda utilizando recursos da internet, este último introduzido com a Lei 10.520/02, ainda assim se mostram insuficientes para cumprirem o princípio da publicidade, informando a sociedade sobre as contratações públicas, como se observa em relatos colhidos nas entrevistas.

O povo não participa de licitação porque é acomodado, espera que os outros façam. Nunca a gente teve qualquer orientação dos órgãos. Eles só fazem colocar as placas das obras. Não tenho computador para ver sobre as licitações. A Secretaria de Participação Popular – SEPP nunca veio aqui, alguns órgãos da prefeitura quando têm reuniões informam se forem perguntados (M. J. membro da Associação dos Catadores de Material Reciclado do Coqueiral, entrevistada em 19.09.09)

Os princípios constitucionais, como o da publicidade, são dotados de força jurídica positivada, os quais exigem condutas compatíveis com os valores da sociedade, e por isso não servem para cumprimento de meras formalidades legais, devem ser observados para atingir o objetivo de dar ampla publicidade. Mas os pregoeiros e membros de comissões de licitação, conforme constatação nas entrevistas, se restringem a dar publicidade das possíveis contratações, conforme exigência nas duas referidas leis, e com isso, pensam estar agindo em consonância com as normas. E mais, nenhuma preocupação nota-se quanto ao 102

alcance do objetivo de tornar amplamente públicas as possíveis contratações com os particulares que podem ser pessoas físicas ou jurídicas.

As publicações em diários oficiais, em jornais de grande circulação e em sites oficiais são realizadas a revelia do resultado de informar efetivamente aos possíveis interessados e à sociedade. A prática da administração pública municipal é de publicar os resumos de editais, contudo não divulga os resultados das licitações, tampouco as contratações realizadas sem licitação (dispensas e inexigibilidades); se restringem a publicar o resumo dos contratos nos diários oficiais porque há exigência legal, sob pena de nulidade do ato da contratação, demonstrando assim uma atitude fria do Estado, apenas com o objetivo de se mostrar independente em relação aos possíveis licitantes, deixando de dar ciência pública ampla à sociedade.

A administração pública estadual difere um pouco da municipal porque publica quase todos os procedimentos de compras no site oficial, mas isso não caracteriza preocupação em informar a sociedade, mas de ter uma relação de independência perante os contratados.

A gente faz a publicidade legal: nos jornais e também na internet. A assessoria de comunicação aqui da EMURB repassa para os setores competentes no caso das denúncias de falta de serviço (problemas como buracos nas ruas). O cidadão não participa de licitação, mas solicita providências, geralmente no rádio.(R.C., membro da comissão permanente de licitação de bens e serviços (exceto obra) da EMURB, entrevistado em 17.09.09)

As licitações são publicadas em jornal, em diários. É uma divulgação ampla, principalmente os pregões, e já tem tanto problema de impugnação, de recurso, de tudo. Imagine se o povo também estivesse aqui toda hora pedindo processo pra dá uma olhada, eu ficaria mais estressada do que já sou! As impugnações e recursos são feitos pelas empresas interessadas. (A. C. pregoeira do município de Aracaju, ligada a Secretaria Municipal de Administração, entrevistada em 19.09.09)

Além das publicações enviamos também para entidades ligadas a área de competência do objeto da licitação. Mando para o SIDUSCOM, CREA, Associação Sergipana dos Empresários de Obras Públicas – ASEOPP; as entidades civis. Para divulgar a licitação e para eles também divulgarem. Também publica através do site e as publicações oficiais. Mandamos as correspondências para entidades civis para que venham outras participar. (A.C.C,

membro da comissão permanente de licitação de obras e serviços de engenharia da EMURB, entrevistado em 17.09.09).

Os supra mencionados membros das comissões de licitação e pregoeiros ao serem questionados por que as pessoas não participam das licitações, todos falaram que o motivo principal reside na ausência de conhecimento, como afirmou R.O., membro da comissão permanente de licitação da EMURB. Acrescentou ainda haver mais possibilidade de participação da comunidade no caso de obras como escolas, postos de saúde e ruas por serem mais “sentidas”, diferente daquelas licitações realizadas para satisfação das necessidades dos órgãos, sem existência de um beneficiário mais direto. Contudo, apesar dos entrevistados concordarem em haver falta ou insuficiência de conhecimento dos cidadãos em relação às contratações públicas, em nenhum momento se incluem como responsáveis por isso.

Um dos líderes entrevistados, J.D., membro da Associação Comunitária Amigos do Coqueiral, afirmou nunca ter denunciado algo sobre obras por não ter as informações do certo e do errado. E, apesar de sempre ter buscado melhorias para a comunidade, nunca fez denúncias sobre contratações, e acha importante que o Estado e outras entidades promovam palestras, cursos e outros eventos para eles terem conhecimento dos direitos garantidos nas normas, o que