Zona urbana e zona rural – legislação aplicável

O CTN, no art. 32, § 1º, dispõe que:

§ 1º Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal; observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público:

I – meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; II – abastecimento de água;

III – sistema de esgotos sanitários;

IV – rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;

V – escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado.

Segundo o art. 32, § 1º, do CTN, zona urbana é aquela definida na lei municipal, que tenha pelo menos dois dos melhoramentos do § 1º. Portanto, o

Código Tributário Nacional elegeu os critérios de localização e melhoramento para a caracterização da “zona urbana” no Município.

No art. 32, § 2°, do CTN, observa-se outro critério para caracterização da zona urbana:

§ 2º A lei municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo que localizados fora das zonas definidas nos termos do parágrafo anterior.

Dessa forma, as zonas urbanizáveis (art. 32, § 2º, CTN) são zonas urbanas por equiparação, criadas por lei municipal, mas sem a obrigatoriedade dos melhoramentos elencados no § 1º do art. 32, CTN, que se destinam a moradia, indústria e comércio.

Os requisitos do art. 32 são cumulativos, ou seja, não basta que a lei defina como zona urbana, sendo necessário haver duas das benfeitorias relacionadas; não basta, por outro lado, ter duas das benfeitorias citadas, sendo necessário, cumulativamente, tratar-se de área definida pela lei municipal como zona urbana. As zonas urbanizáveis (art. 32, § 2º) são zonas urbanas por equiparação.

Em 18 de novembro de 1966, antes da vigência da Lei 5.172/1966, foi editado o Decreto-Lei 57, inserindo exceção ao disposto no art. 32 do CTN:

Art. 15. O disposto no art. 32 da Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966, não abrange o imóvel de que, comprovadamente, seja utilizado em exploração extrativa vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial, incidindo assim, sobre o mesmo, o ITR e demais tributos com o mesmo cobrados.

Cotejando a evolução legislativa sobre a questão, o Min. José Delgado, no julgamento do AgRg. no Agravo de Instrumento 993.224 _{– SP (DJ 04.06.2008),} esclarece de maneira didática:

Inicialmente, deve-se registrar que durante o período de vacatio legis do CTN foi editado o Decreto-Lei 57/66, estabelecendo que os imóveis situados na zona rural quando utilizados em exploração vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial, ficariam sujeitos à incidência do ITR. Em dezembro de 1972, sobreveio a Lei 5.868, cujo art. 12 revogou os arts. 14 e 15 do Decreto-Lei 57/1966, substituindo- os pelas regras do seu art. 6º, segundo o qual o imóvel rural, para fins de incidência do ITR, passou a ser o destinado à exploração agrícola, pecuária, extrativa vegetal ou agroindustrial que, independentemente de sua localização, tivesse área superior a um hectare. Já o parágrafo único sujeitou os imóveis não enquadrados no caput à incidência do IPTU, independentemente de sua localização. Porém, esta norma foi declarada inconstitucional pelo STF (RE 938.508/MG, Rel. Min. Moreira Alves, DJ 27.08.1982), sendo suspensa a sua execução pelo Senado Federal (Resolução 313/83).

Em seguida, foram editadas as Leis 8.847/1994 e 9.393/1996, que regularam a cobrança do ITR em sintonia com os critérios fixados no art. 32 do CTN. A questão foi submetida à apreciação do STF (RE 140.773/SP), que declarou a inconstitucionalidade do art. 12 da Lei 5.868/1972, no ponto em que revogou o art. 15 do Decreto-Lei 57/66. Logo, para tributar os imóveis localizados na zona urbana passou a ser adotado, também, o critério da sua destinação econômica.

As prescrições veiculadas pelo Código Tributário Nacional (Lei 5.172/1966) e pelo Decreto-Lei 57/1966 foram incorporados à ordem jurídica instaurada com a Constituição de 1988, por efeito da manifestação explícita contida no § 5º do art. 34 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que assegura a validade sistêmica da “legislação anterior”, naquilo em que não for incompatível com o novo sistema tributário brasileiro. Considerando que ambas as normas são válidas, é necessário compatibilizá-las.

O Código Tributário Nacional e o Decreto-Lei 57/1966 disciplinam matéria privativa de lei complementar, como é o caso da definição de imóvel rural e de imóvel urbano, para fins de exercício da competência tributária pela União e pelos Municípios.

As normas gerais em matéria tributária têm dupla função, como aponta Paulo de Barros Carvalho:

Dispor sobre conflitos de competência (impedir a invasão de competência tributária entre as pessoas políticas) e regular as limitações constitucionais ao poder de tributar. A legislação complementar cumpre assim, em termos tributários, relevante papel de mecanismo de ajuste, calibrando a produção legislativa ordinária em sintonia com os mandamentos supremos da CF68_.

Para Tercio Sampaio Ferraz Jr., as normas gerais de direito tributário desempenham a dupla função requerida pela segurança jurídica: função-certeza e função-igualdade:

Ao privilegiar a função-certeza e o papel das normas gerais tributárias como normas primárias, veremos o CTN como o conjunto de normas gerais capazes de dar unidade de conteúdo ao sistema tributário. Aqui a igualdade requerida pela segurança é função da certeza. Já ao se privilegiar a função-igualdade das normas gerais tributárias como normas que contêm os critérios gerais de solução dos conflitos de competência, veremos o CTN como um conjunto de normas secundárias que instauram uma unidade de competência para o sistema tributário. Aqui a certeza requerida pela segurança é função da igualdade69_.

Interessante o posicionamento de José Souto Maior Borges, sobre as funções das normas gerais em matéria tributária:

A questão da dicotomia ou tricotomia das atribuições de normas gerais não é um problema em aberto – é um falso problema. As funções da lei de normas gerais são as que estão expressas e implícitas no art. 146, III. A versão dicotômica e restritiva (só conflitos e limitações) está equivocada, porque essa dicotomia desobedece aos pressupostos constitucionais do art. 146, III, mesmo se considerado isoladamente e com abstração da sua inserção no sistema constitucional. (...) E a versão tricotômica tampouco prevalece, porque a competência do art. 146, III autoriza o Congresso Nacional a editar amplamente normas gerais (= unificação dogmática). A disputa quantitativa tradicional do problema

68 _{CARVALHO, Paulo de Barros. Direito tributário, linguagem e método. 6. ed. São Paulo: Noeses,}

2015. p. 392.

69 _{FERRAZ JR., Tercio Sampaio. Segurança jurídica e norma gerais tributárias. Revista de Direito}

das funções legislativas na área tributária (duas versus três) é, percebe-se, uma colocação inapropriada. Fonte tão só de equívocos na caracterização do regime constitucional de normas gerais. Equívocos de que não conseguiu escapar a doutrina criticada. E a corrente tricotômica não esconde, no fundo, um pleonasmo. Expressa o mesmo que diz o art. 146, com outras palavras e, salvo honrosas exceções, sem profundidade70_.

Portanto, os dois veículos normativos cumprem, desse modo, a função que foi outorgada à lei complementar pelo art. 146, I, do Texto Maior, objetivando evitar conflitos relativos à imposição de tributos. Logo, em face dessa orientação, foram esses documentos normativos acolhidos pelo ordenamento jurídico com a força vinculativa daquele estatuto, em função do assunto por eles regulado.