A padronização como processo administrativo

Justen Filho (2012) aponta para três riscos principais. O primeiro deles diz respeito à inadequação da padronização, na qual a solução padrão não se adapta satisfatoriamente ao caso concreto. Ou seja, o processo de padronização da solução não leva em consideração todas as características da realidade da Administração, tornando-a inapta a suprir suas necessidades. O segundo risco é o de restringir a competitividade de maneira indevida, favorecendo determinados fornecedores em detrimento de outros. Por fim, o terceiro risco da padronização, que se relaciona com o segundo, é a elevação dos preços dos produtos e serviços devido a ausência de competição no processo de compra.

De fato, é possível perceber que, para a aplicação do princípio da padronização, deverão ser adotados processos técnicos e criteriosos, de modo a reduzir os possíveis riscos de ocorrência de ilegalidade no processo, bem como de ferir outros princípios basilares das compras públicas, como os da eficiência, competitividade e isonomia. Para isso, é necessário que a padronização seja realizada por um grupo de trabalho concebido especialmente para a sua realização, com a participação de corpo técnico da área específica dos materiais a serem padronizados, bem como profissionais especializados das áreas de compras e catalogação de materiais. Dessa forma, é preciso entender de que forma o processo de padronização deve ser realizado, levando em conta seus procedimentos, atores envolvidos e ferramentas utilizadas.

procedimento a ser seguido para que seja legítima e possa produzir efeitos positivos à Administração.

A respeito do processo de padronização, Justen Filho (2009) afirma que:

A padronização se materializará através de ato administrativo da autoridade competente – competência essa que se avalia segundo as regras organizacionais de cada entidade. Em princípio, é competente para decretar a padronização a autoridade mais elevada da hierarquia (...) será a última etapa de um procedimento relativamente complexo.

O procedimento se iniciará através da constatação da utilidade e cabimento da padronização. Para tanto, deverá haver ato de instalação de um procedimento administrativo destinado a esse fim específico. Será́ adequado constituir uma comissão especial para avaliar o cabimento da padronização e encaminhar as providências necessárias para apurar a melhor solução nesse sentido. Essa comissão deverá apurar as necessidades administrativas, formular previsão acerca do montante econômico dos contratos futuros e examinar as alternativas disponíveis para a padronização. Se for o caso, deverão ser ouvidas autoridades acerca do assunto. (...) Poderão ser realizados testes das mais diversas naturezas. Será aconselhável ouvir órgãos de classe, sindicatos e representantes de usuários. Enfim, todos os dados possíveis e imagináveis deverão ser considerados. (JUSTEN FILHO, 2009, p.176).

Da mesma forma, de acordo com Gasparini (2003), quando se toma a decisão administrativa da padronização de determinado produto, torna-se impositiva a abertura de um processo administrativo transparente, conduzido por uma comissão de padronização de alto nível, de modo a garantir a lisura do procedimento. Tal comissão deverá determinar as características técnicas e operacionais que irão suprir as necessidades da Administração. Para tanto, deverá se basear em estudos técnicos, laudos, perícias, atestados, relatórios e testemunhos que atestem a vantajosidade da medida.

O processo administrativo da padronização tem por objetivo atestar e convencer a entidade compradora da necessidade de se padronizar o produto, bem como fazer uma escolha técnica e fundamentada da escolha do padrão. Para tanto, deverá conter as necessidades da Administração e as finalidades do interesse público (GASPARINI, 2003). Justen Filho (2012) ainda destaca que o critério fundamental para a decisão pela padronização deve ser a vantagem para a Administração Pública, seja na relação de benefício econômico, administrativo ou de qualidade do produto, ou seja, na relação custo-benefício.

Nesse sentido, o art. 43 da Lei Federal nº 14.133/2021 traz os elementos mínimos que deverão compor o processo de padronização:

Art. 43. O processo de padronização deverá conter:

I - parecer técnico sobre o produto, considerados especificações técnicas e estéticas, desempenho, análise de contratações anteriores, custo e condições de manutenção e garantia;

II - despacho motivado da autoridade superior, com a adoção do padrão;

III - síntese da justificativa e descrição sucinta do padrão definido, divulgadas em sítio eletrônico oficial. (BRASIL, 2021, art. 43)

Apesar do processo não poder prescindir dos itens listados, o procedimento pelo qual o processo se desenrolará fica a critério da Administração. Oliveira e Marçal (2021), no entanto, apontam para a sugestão de 8 fases a serem seguidas:

1ª Fase: diante da necessidade de atualização de um objeto ou equipamento que seja adotado majoritariamente em um órgão, a padronização já existirá, justificada pela continuidade de sua utilização. Restará apenas ser ratificada por processo legalmente estabelecido;

2ª Fase: instauração de competente Processo Administrativo de Padronização, aberto e instruído com toda transparência possível;

3ª Fase: processo de padronização conduzido por uma comissão competente, que deverá apurar as necessidades administrativas, formular previsões econômicas e examinar as alternativas de padronização;

4ª Fase: durante instauração do processo, é indispensável a comprovação da vantagem da adoção da padronização, contendo o contraste entre vantagens e desvantagens, informações sobre produtos similares, realização de testes etc.;

5ª Fase: o processo de padronização não é objeto de contestação de fabricantes ou fornecedores, não sendo exigido o aceitamento de sua participação.

Os mesmos poderão contestá-lo pelos meios jurídicos cabíveis, caso entendam que houve ilegalidade;

6ª Fase: ao fim da instrução, a comissão deverá fornecer relatório recomendando ou não a adoção do padrão, com base nos elementos trazidos para o processo;

7ª Fase: após o encerramento, o processo deverá ser remetido à autoridade competente, que deverá escolher entre a adoção do padrão, a devolução do processo à comissão para diligências ou pelo arquivamento do processo, caso opte pela não adoção do padrão;

8ª Fase: publicação do ato que instaura a padronização (decreto, portaria ou ato da Mesa) em sítio eletrônico oficial (OLIVEIRA e MARÇAL, 2021).

Pode-se perceber que o ato de padronização de determinado material não resulta da simples escolha de um produto ou marca específico. Trata-se de um procedimento muito mais complexo, envolvendo uma comissão composta por diversos atores e criada especialmente para aquela ação, além de se apoiar em laudos técnicos que justifique a decisão (PINTO, 2015). Dessa forma, as decisões do processo não podem se basear em critérios subjetivos ou depender da discricionariedade do administrador. A falta de comprovação de suas vantagens pode resultar em anulação judicial e eventual responsabilização do agente. Além disso, a padronização não pode ser um meio de beneficiar ou prejudicar determinado fornecedor, nem ser utilizada como um fim em si mesma (GASPARINI, 2003).

O mercado se constitui como outro fator que deve ser levado em consideração pela comissão ao se optar pela padronização de um produto. Nesse âmbito, deve-se observar a disponibilidade dos produtos, de modo a priorizar os materiais encontrados facilmente e em abundância, bem como a relação de preço e qualidade (custo- benefício), sem ferir a vedação legal de direcionamento de marcas (GOMES, 2014).

Gasparini (2003) vai ao encontro dessa afirmação ao destacar que é essencial que os estudos acerca da padronização contenham ampla informação sobre o mercado.

Segundo o autor, deve-se comparar as vantagens e desvantagens entre produtos existentes, levando-se em consideração o interesse público. Alerta, ainda, que a escolha por determinada marca ou fornecedor traz em si o risco da entidade se encontrar dependente de um único produtor, de modo a ficar desprotegida de eventuais percalços na disponibilidade do produto, podendo gerar maior custo, falta de produto, demora na entrega ou assistência técnica insuficiente.

Ainda em atenção ao mercado, Justen Filho (2021) classifica como indispensável a oportunidade de manifestação dos interessados. Assim, deve-se dar ao conhecimento público a existência do processo de padronização, para que particulares interessados em futuros contratos possam exibir vantagens de seus produtos, apontando benefícios para a satisfação do interesse coletivo. Segundo Nóbrega (2022, p. 464) esse procedimento deve ser adotado, ainda, para a solução do problema recorrente da falta de transparência para a escolha feita pela Administração. A falta de participação dos interessados sobre a decisão gera um problema de accountability, fazendo-se necessária a adoção de medidas para ouvir os diversos seguimentos interessados, para a discussão dos principais aspectos técnicos envolvidos.

Entretanto, segundo Garcia (2018), a padronização não pode ser perpétua e descasada da realidade, uma vez que avanços tecnológicos e alterações no processo produtivo de bens e serviços devem ser acompanhados pelos técnicos do setor público. Uma vez que a padronização é um instrumento que visa a dar qualidade, eficiência e vantajosidade às compras públicas, se um determinado bem estiver tecnologicamente defasado, a Administração deverá reavaliar o processo de padronização e as novas alternativas do mercado. A velocidade de mutação tecnológica do século XXI impõe ao processo de padronização constante automonitoramento e avaliação periódica das vantagens de sua decretação.

Por outro lado, a padronização não pode ser vista apenas como uma questão jurídica. Ao contrário, é um tema multidisciplinar, que envolve áreas como a ciência da Administração e conhecimentos específicos das temáticas acerca dos objetos que pretendem ser padronizados. Visto o entendimento acerca do processo de padronização no Direito Administrativo, devemos buscar compreendê-lo também à luz da Administração de Materiais.

Nesse sentido, Viana (2008, p.83) define a padronização como “uma análise de materiais a fim de permitir seu intercâmbio, redução de variedades e consequentemente economia”, ou ainda como uma “forma de normalização que consiste na redução do número de tipos de produtos ou componentes (...) adequado para o atendimento das necessidades em vigor em uma ocasião”.

Os objetivos da padronização na gestão de materiais são 9, segundo Viana (2008):

1. Reduzir o número de itens no estoque, evitando a variedade de materiais da mesma classe utilizados para o mesmo fim;

2. Simplificação dos materiais, na medida que escolhe um ou vários tipos de material dentre as variedades existentes;

3. Permitir a compra em grandes lotes, possibilitando economia de escala e maior eficiência nas compras;

4. Diminuir o trabalho de compras, ou seja, racionalizar as atividades do setor;

5. Diminuir os custos de estocagem devido ao menor número de variedade de itens, que permite simplificar a armazenagem, facilitar o arranjo físico do almoxarifado, facilitar a centralização do estoque, reduzir o capital retido na formação de estoques e diminuir o trabalho de inventário;

6. Reduzir o quantitativo de material estocado;

7. Adquirir materiais com maior celeridade;

8. Evitar a diversificação de materiais de mesma aplicação ao adotar padrões de materiais intercambiáveis;

9. Obter maior qualidade e uniformidade com a adoção de padrões já consolidados dentro da organização. (VIANA, 2008).

De acordo com Pozo (2017), a padronização de materiais deve ser um objetivo permanente e inexorável de qualquer organização. A identificação dos materiais e elementos básicos necessários à especificação de um item único compreende informações como: normas técnicas; aplicação do material; fabricação ou material técnico; materiais administrativos; materiais de apoio; conservação; especificação da embalagem; e referência comercial.

Segundo Weichert Filho (2001), no entanto, antes de se chegar à padronização, os materiais devem passar por um processo a que ele chama de aperfeiçoamento, que compreende a especificação e a simplificação dos objetos. Nesse âmbito, Dias (2019) destaca o processo de classificação de materiais, que possui os objetivos de catalogar, simplificar, especificar, normalizar, padronizar e codificar todos os materiais contidos em uma organização. Um sistema de classificação, portanto, é primordial para qualquer Departamento de Materiais, uma vez que sua ausência impede o controle eficiente de estoques e procedimentos adequados de compras e armazenagem. Dessa forma, o catálogo de materiais se apresenta como um instrumento indispensável para a devida especificação, simplificação e posterior padronização dos materiais de uma organização.