REPRESENTAÇÃO POLITICA
SUMMARIO : 68. A representação medieval nas relações internas do grppo.
69. A representação medieval nas relações externas dos grupos.
70. Transformação do conceito medieval da repre- sentação.
71. O conceito moderno da representação como uma designação de capacidades.
72. Theorias sobre a natureza da representação : a) Theoria do mandato jurídica
73. b) Theoria do mandato analógico e fictício.
74. c) Theoria do mandato politico.
75. d) Theoria jurídico-organica dos modernas escri- ptores allemães.
76. Verdadeira theoria sobre a natureza da represen- tação politica.
77. A representação dos interesses sociaes como a melhor forma da representação politica.
78. A representação dos interesses sociaes na Alle- manha.
79. A representação dos interesses sociaes na Ingla- terra.
■j .80. A representação dos interesses sociaes na SuissaJ França e Bélgica. 81. A representação dos interesses sociaes em Itália, Hespanha e Portugal.
68. A REPRESENTAÇÃO MEDIEVAL NAS RELAÇÕES INTER- NAS DO GRUPO. — Como vimos, a característica mais saliente do governo representativo é a representação. Por isso, para a melhor comprehensão da theoria do governo representativo, torna-se necessário expor o caracter juridico do instituto da representação. E' do problema da representação, diz Orlando, que depende
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todo o valor jurídico do systema representativo, porque o que distingue este governo é precisamente o instituto da representação. Do modo como esta for comprehen- dida, deriva logicamente também a idêa que se vem a formar da natureza do governo representativo. I
O conceito da representação tem passado por phases históricas mui diversas. Nos tempos medievaes, a representação era considerada como um mandato júri*
dico. Este caracter provinha-lhe da Índole de cada grupo, por que se encontrava fraccionada a soberania.
Estes grupos apparecem-nos como entes autónomos, meio soberanos, ou pelo menos possuindo diversos privilégios próprios de entes politicos independentes, e desempenhando varias attribuições soberanas. E* assim que alguns delles têem um verdadeiro e próprio direito de legislação e de governo, e um direito de paz, de guerra e de alliança, como os grandes feudataríos do império e da monarchia, perfeitamente autónomos rela- tivamente ao superior hierarchico; outros teem um sim- ples direito de governo, como os feudataríos menores;
outros um direito limitado de legislação e de jurisdicção, como as corporações da communa. Em todo o caso, ha um grande numero de organizações distinctas, tendo cada uma necessidades próprias, interesses próprios, e uma constituição própria.
Nas suas relações externas e considerados no seu conjuncto, estes grupos apresentam a maior variedade, e a' maior heterogeneidade que se pode imaginar, visto elles divergirem pela composição e estructura, pelos interesses que os preoccupam, e pelos fins que se propõem. Basta attender á variedade de estructura, entre o grande e o pequeno feudo, entre este e a com- muna, entre a communa e as corporações que a compõem, entre a hierarchia leiga e a hierarchia eccle- siastica. Esta variedade de estructura não segue typos simples e bem determinados que se reproduzam em todos os países e em todos os logares, mas apresenta
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modalidades muito diversas. E' que a estructura destas organizações adapta-se ás necessidades e ás condições sociaes, e estas não podem ser idênticas em toda a parte, especialmente numa epocha de grande fraccionamento politico e social.
Nas suas relações internas, na estructura ou com- posição interna das suas partes, os diversos grupos apresentavam a maior homogeneidade de constituição, de pessoas, de interesses, de vínculos e de fins. A heterogeneidade exterior era uma consequência da homogeneidade interna, e, vice-versa, esta era um producto da heterogeneidade exterior. O processo de especificação é sempre uma consequência da conjun- cção de elementos similares e da differenciação de elementos diversos; quanto mais se desinvolve este processo, tanto mais se accentua a heterogeneidade.
Parecerá, á primeira vista, que por ser a edade media uma epocha em que se enfraquece a pressão exercida pela sociedade sobre o individuo, a autonomia deste deve attingir o seu máximo desenvolvimento e expansão, affirmando-se a liberdade em toda a sua plenitude, contrariamente ao que tinha acontecido na antiguidade clássica, em que o individuo não era nada sem o Estado e fora do Estado.
Não succede assim, porque o individuo encontrasse ligado ao seu grupo como estava vinculado ao Estado na antiguidade clássica; fora do grupo não é nada, e só tem valor emquanto se considera no grupo e em relação com o grupo. O que é o feudatario sem os seus vassallos ? E' uma pessoa sem poder, sem aucto-ridade, e sem direito, constituindo uma entidade desprezível que perdeu todo o valor jurídico e moral, como o cidadão romano que perdeu o seu direito de cidade.
Henrique IV em Canossa é um exemplo typico do que acontecia em taes casos. O que era o cidadão que não estivesse inscrípto numa corporação ? No meio das forças que convulsionam a cidade, elle fica sem
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protecção, não podendo fazer valer os seus direitos, nem exercer a sua profissão.
Em face dos caracteres fundamentaes e das condições de existência dos grupos, não pode haver duvida de que a representação medieval devia ser uma representação do grupo. Tendo cada grupo uma própria personalidade e direitos e privilégios a fazer valer relativamente aos outros, tornava se necessário um mandatário que o substituísse, todas as vezes que elle não podesse proceder directamente como um só todo. O representante era o intermediário que suppria a material impossibilidade do grupo, nos casos em que e para que era escolhido; e, encontrando-se por isso ligado ao grupo, como o mandatário está vinculado ao mandante, tinha de manter-se dentro dos limites do mandato e não excedê-los sem uma nova delegação.
Proceder por sua conta e segundo o seu arbítrio, seria o mesmo que violar os direitos e privilégios do grupo, que pertenciam a todos em commum e não a cada um em particular, de que por isso todos deviam dispor e não uma pessoa escolhida simplesmente para tractar um negocio com os outros grupos ou com os outros poderes.
O representante, como funccionarío escolhido para participar nas funcções publicas, dirigindo a sua con- ducta segundo o seu arbítrio, não se podia compre- hender numa epocha em que a vida politica se circumscrevia quasi completamente aos limites do grupo. A communidade de interesses e de vistas e a homogeneidade dos elementos de que se compunha o grupo, tornavam possível esta forma de representação, pois cada grupo, tendo a consciência dos próprios interesses e conhecendo claramente as suas necessidades, sabia perfeitamente o que desejava. O mandato tornava-se ainda mais explicito e rigoroso pelo facto das relações entre os grupos não serem muito frequentes e numerosas, e da cooperação poli-
PARTE PRIMEIRA — BASES DA ORGANIZAÇÃO 147 tica, activa no seio de cada grupo, ser fraca no conjuncto do Estado. Este conceito da representação encontra a sua plena confirmação nos. cahiers dos representantes dos estados da monarchia francesa. Os cahiers eram as instrucções dadas aos representantes, onde se encontravam os votos e os.desejos dos representados e se designavam os limites, dentro de que aquelles podiam desinvolver a sua acção (i).
69. A REPRESENTAÇÃO MEDIEVAL NAS RELAÇÕES EXTER- NAS DOS GRUPOS.— Se, nas relações internas do grupo, a representação reproduzia os caracteres do mandato, nas relações externas a representação assumia o caracter de representação diplomática. Na edade media, o direito soberano encontrava-se dividido e subdividido entre os diversos grupos, de modo que cada um delles tinha adquirido e exercia algumas ou varias funcções da soberania, considerando-se quasi como uma organização politica independente, que, pelo menos nos limites das suas attribuições e dos seus privilégios, não reconhecia outra soberania e não admittia outro vinculo de dependência.
Não é, por isso, para admirar que a representação politica revista o caracter duma representação diplomática. Não quer isto dizer que um tal caracter se revele em tudo, visto haver actos nos quaes se manifesta dum modo mais notável, e outros em que se encontra completamente obscurecida. O caracter diplomático da representação devia ser um dos primeiros a desapparecer, logo que se tornou possível uma maior intimidade de relações entre os elementos políticos, e a força centrípeta do Estado adquiriu predomínio sobre a centrífuga do individuo, tornando mais compacta e mais forte a cohesão social*
(1) Miceli, Conceito giuridieo moderno delia rappresentanjd\
politica,"pag. 36 e seg.
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Este caracter da representação medieval coordena-se com a variedade dos elementos de que ella sé compõe e a variedade de elementos que ella reflecte. Nesta peculiar forma de organização social e com o systema de grupos indicado, todo o elemento tem o seu repre- sentante, pode fazer ouvir a sua voz, manifestar tio seio do Estado as suas necessidades, os seus interesse e as suas aspirações. Este fraccionamento da representação, consequência do fraccionamento politico,
encontrava-se em intima relação com a constituição jurídica do grupo. Tendo cada grupo a sua distincta personalidade jurídica, os seus direitos a fazer valer, a sua parte de soberania a defender, os seus privilégios a salvaguardar, seria inteiramente impossível uma representação em commum com outro grupo. Isto seria considerado como uma espécie de renuncia a alguns dos seus direitos, como uma espécie de restri-cção .da sua autonomia, ou uma submissão indecorosa e perigosa, sendo certo que os antagonismos entre as condições, entre os interesses e entre os privilégios, dificilmente poderiam fazer surgir a idêa, e muito menos fazer sentir a necessidade, da fusão das diversas classes e dos diversos grupos, sob formas communs de representação.
Uma fusão deste género só se pode realizar numa phase muito adiantada da evolução social, quando as varias organizações semi-independentes se transformam nos órgãos dum só corpo politico, desapparecendo os mais fortes e notáveis antagonismos de interesses e condições. E' por isso que na edade media a represen- tação não é igual nem uniforme, visto um representante não equivaler a outro, nem pela qualidade, nem pelos direitos, nem pelas attribuições, nem pelos interesses que representa. O representante da nobreza não é igual ao representante do clero ou da burguezia, quer por causa dos privilégios de que gosa, quer por causa dos interesses que tem a defender.
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Apesar destes factos que acabamos de indicar, a representação não perde o seu caracter de cooperação social. A edade media é uma epocha de organização, não obstante o individualismo e o fraccionamento que nella domina, visto o individualismo ser individualismo de órgãos e não de átomos, e o fraccionamento ser corrigido pelos vinculos com que os grupos e os órgãos se encontram ligados, subordinados uns aos outros e dispostos entre si,, em formas complexas e variadas de solidariedade social.
Atraz do representante está, como vimos, o grupo solidário dos interesses, das necessidades e das con- dições, harmonizadas do melhor modo possível; ha indivíduos e familias ligados por vinculos fortes, visto estes se fundarem sobre necessidades effectivas e sobre condições reaes; ha elementos que desempenham fun- cções intimamente connexas, que se completam recipro- camente.
O factor de desorganização poderia ser constituído pelos attritos entre os grupos, quando estes aggregados, tão homogéneos no interior, mas tão diversos uns dos outros, se encontrassem em relações entre si.
E, effectivamente, todos os antagonismos e todos os conrlictos de interesse e de tendências que se revelam e podem revelar entre grupos tão diversos, não parecem manifestar communidade de intentos, harmonia de relações e unidade de cooperação. Mas a cooperação dum aggregado não deriva verdadeiramente duma uniforme e egual distribuição de elementos, mas da especificação e variedade delles e do modo como cada um desempenha a sua funcção. Quando os anta- gonismos e os attritos surgem desta especificação de funcçÕes, são menos perigosos para a vida da convi- vência e mais facilmente eliminados, do que quando surgem entre elementos similhantes, tendendo cada um delles a concentrar em si a vida de todo o corpo social.
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Os antagonismos são indicio e consequência dum gráo imperfeito de especificação funccional, -em virtude do qual uma funcção pode absorver maior quantidade de força e exigir uma maior somma de actividade. Não são portanto uma consequência necessária da especificação funccional, mas do modo como ella se realiza, da falta de adaptação entre o organismo e as suas funcções.
Quanto mais elevado é o gráo de evolução tanto mais a organização se aperfeiçoa e se adapta ao ambiente, tanto mais a especificação se torna completa e
coherente, e tanto mais os antagonismos se elidem e se harmonizam. Na representação medieval encontramos uma grande especificação de funcções, e por isso encontramos as condições para que, com a successiva eliminação dos fortes antagonismos, possa surgir pouco a pouco a harmonia e o equilíbrio. Deve notar-se ainda que na vida social nem todos os antagonismos são prejudiciaes e desorganizadores; ha antagonismos salutares que servem, por assim dizer, para conservar a tonicidade da organização politica, determinando continuamente o seu desinvolvimento e impedindo a sua decadência. Haja vista ao antagonismo entre a plebe e a aristocracia na velha Roma, antagonismo que gerou e promoveu o desenvolvimento das instituições politicas (i).
70. TRANSFORMAÇÃO DO CONCEITO MEDIEVAL DA REPRE-
SENTAÇÃO. — Este conceito da representação devia soffrer uma transformação profunda com a fusão dos vários elementos políticos e das varias partes do Estado num todo solidário e compacto, visto assim desapparecerem as condições da sua existência. A com-
(1) Miceli, Conceito giuridico moderno delia rappresentanja politica, pag. 47 e seg.; Guido Jona, La rappresentanja politica, pag. 19 e seg.; Ballerini, La rapprejentanfa politica degli ordini soçiali, pag. 91.
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plexa e rica variedade de elementos que formam a sociedade medieval e se reflectem na organização politica da epocha, a diversidade de condições, de relações e de direitos, vêem pouco a pouco a ser dominadas pela força de cohesão, pelo processo de centralização, pelo movimento centrípeto que começa a actuar com a formação das grandes monarchias e se desinvolve sem interrupção até nossos dias. A dis- persão, das forças e o fraccionamento social e politico são próprios das epochas e das sociedades primitivas, duma organização rudimentar e imperfeita.
Com a evolução das forças sociaes e politicas, com as successivas transformações sociaes, augmenta gra- dualmente a cohesão das partes; os elementos diversos coordenam-se e ligam-se de vários modos; os contras- tes e antagonismos elidem-se e desapparecem; as actividades divergentes combinam-se, especializando-se cada uma na sua própria esphera. Então os vários elementos políticos fundem-se num só todo, e o Estado torna-se o conjuncto de aggregados harmonicamente dispostos e que actuam todos para o mesmo fim, sendo egualmente interessados na conservação e desenvolvi- mento do corpo social. O phenomeno que indicamos e que se verifica em todas as sociedades que se desin- volvem, é o que se manifesta nas sociedades europêas, á medida que se approxima o período moderno.
Esta fusão é produzida e cimentada por varias causas, entre as quaes devemos mencionar: a natural expansão dos vínculos sociaes, que nascem e se desin- volvem com as relações entre os homens; a fusão das diversas raças, que se organizam e dividem em varias nacionalidades, de modo que o processo de fusão é acompanhado por um correlativo processo de integração social; a acção da união politica, principalmente quando dirigida pela forma despótica do governo, tão poderosa e importante, que chega a transformar numa unidade social países compostos de elementos e raças diffe-
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rentes; o próprio augmento do Estado, dando origem á expansão politica dos povos, tornando insuficientes os grupos medievaes para satisfazer as necessidades dos cidadãos e apresentando-lhe um ambiente mais vasto onde se podessem desenvolver; a cooperação politica, favorecendo o processo de integração e determinando uma especificação funccional.
Em virtude desta fusão que transformou o Estado numa unidade social, o representante deixa de ser um simples mandatário de quem o escolhe e passa a ser o representante de todo o Estado e de cada uma das suas partes. Nestas condições, a theoria da representação como um mandato jurídico tornava-se inteiramente inadmissível, visto o representante não ser o representante duma única categoria de interesses, mas e principalmente o representante do Estado em geral, e por isso de todos os interesses de ordem geral, communs a toda a convivência politica. Deste modo, assignava-se ao representante um campo mais livre de actividade, no qual se podia mover segundo a sua própria vontade.
Esta evolução do conceito de representação foi profundamente auxiliado pela especialização que se deu nas funcções politicas. Emquanto não se realizou esta especialização, o representante não podia ter outra funcção senão a de defender os interesses dos seus directos representados. A funcção daquelle mani- festava-se como uma prolongação da vontade destes, devendo o representante seguir a vontade e as indica- ções dos representados. Mas, com a especialização das funcções politicas, a representação assumiu uma funcção própria, distincta da do corpo dos representa- dos, independente da sua vontade, de que não se podia já considerar uma simples expressão. O corpo dos representantes teve a sua funcção especifica na vida do Estado, a qual se concretizou' principalmente na forma- ção das leis e na determinação e declaração do direito.
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Esta funcção especial attribuia necessariamente ao representante uma própria esphera de actividade, intei- ramente inconciliável com a doutrina do mandato jurídico (i).
71. CONCEITO MODERNO DA REPRESENTAÇÃO COMO UMA DESIGNAÇÃO DE CAPACIDADES.— Esta transformação, em virtude da qual a representação perdia pouco a pouco o caracter restricto, fraccionado e individualistico dos tempos medievaes, tornando-se representação nacional e unitária, deu logar contemporânea e parallelamente a outra transformação, talvez mais radical, mas mais occulta. Em virtude d'esta segunda transformação, a representação perdia em certo modo o seu caracter de representação propriamente dieta, e tornava-se uma verdadeira e própria funcção politica, isto é, uma funcção cada vez menos connexa ao conceito de representação de interesses e de opiniões, e cada vez mais ligada com o conceito de cooperação para a vida governativa e administrativa do Estado. De maneira qfie, pouco a pouco, a escolha dum representante deixa de ser a escolha duma pessoa com o fim de representar certos interesses e certas opiniões, e torna-se a designação duma pessoa capaz de desempenhar uma certa funcção publica, como a de formular ou approvar as leis, participar no governo e fiscalizar as funeções do poder executivo.
- Deste modo, a representação deixa de ser uma delegação de poderes e transforma-se numa designação de capacidade, designação feita, não já com um simples fim representativo, mas com o fim de contribuir para a nomeação dum funecionario publico.
Esta transformação está certamente numa intima relação com a precedente, porquanto, desde o momento
(1) M ice li, Conceito giuridico moderno delia rappresentanja politica, pag. 115 e seg,
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em que a representação se tornou nacional e commum, isto é, assumiu um caracter solidário, devia perder insensivelmente o caracter de verdadeira e própria representação.
A especificação das funcçoes desinvolveu no repre- sentante o lado governativo, em opposição com o lado representativo; isto é, desinvolveu de preferencia as funcçoes que importam directa participação no governo, como a funcção legislativa, a funcção politica e a funcção de fiscalização do poder executivo, eliminando as que implicam o cuidado dos interesses dos repre- sentados.
A transformação que se deu no conceito de repre- sentação é duplo. Não se realiza unicamente no sentido de substituir pouco a pouco ás representações restrictas e unilateraes uma representação única de interesses geraes; mas também no sentido de substituir ao mandato representativo a simples escolha dum funccio-nario, com o fim de exercer as funcçoes que lhe são assignadas na economia dos poderes públicos. Por outras palavras, a representação converte-se num dos modos pelos quaes se constitue um dos órgãos governativos do Estado.
O representante apparece-nos como um funccionario publico, differindo dos outros, não tanto pelo modo como é escolhido, como por uma maior extensão das suas attribuiçqes e por uma maior liberdade no seu exercício (i).
72. THEORIAS SOBRE A NATUREZA DA REPRESENTAÇÃO POLITICA : A)THEORIA DO MANDATO JURÍDICO.— E' certo, porem, que esta transformação do conceito da repre- sentação não tem sido bem comprehendida por todos
(1) Miceli, Conceito giuridico moderno delia rappresentanja politica, pag. 81 e seg.; Brunialti, // diritto costitujionale, tom. 1, pag. 553.
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os escriptores. Para alguns ainda continua a ser um dogma a concepção "da representação como um verda- deiro mandato jurídico.
Os indivíduos exercem a soberania, designando, por meio da eleição, os deputados, cujo poder, por isso, deriva inteiramente daquelles que o nomearam. Ora, como o deputado não se torna cessionário da sobera- nia, que continua pertencendo aos eleitores, fácil é de ver que elle não pode ser senão um mandatário destes.
O deputado não pode ser mandatário de toda a nação, precisamente porque não é nomeado por ella, mas por uma circumscripção eleitoral. O parlamento, do mesmo modo que a nação, compõe-se de indivíduos, e a soberania reparte-se entre os membros do parlamento como entre os membros da nação, sendo cada deputado mandatário de um grupo de eleitores soberanos.
O deputado é assim um verdadeiro mandatário.
Todo o mandante pode limitar o mandato que dá, devendo o mandatário conformar-se com as instru- cções recebidas. Os eleitores também podem esta- belecer a conducta a seguir pelo seu deputado, tendo este de votar no sentido indicado por aquelles. O mandante pode revogar o mandato do mandatário, não ficando, alem disso, obrigado pelos actos que elle praticar contra o mandato recebido. O mesmo acontece com os deputados, cujo mandato pode ser revogado pelos eleitores, não tendo valor algum os actos do deputado contrários ao mandato que elles lhe tenham conferido.
Esta theoria, porem, carece de fundamento e está em inteira contradicção com os factos. A eleição dos representantes suppõe que elles são considerados mais competentes para desempenhar as funcçôes que lhes incumbem do que os eleitores, e por isso não se pode comprehender, desde o momento em que os eleitos não gosem de uma inteira independência para apre-