A análise dos estatutos dos partidos políticos permite uma melhor noção a respeito de seus desenhos institucionais e, consequentemente, uma visão mais profunda sobre as possibilidades de contestação e participação no que tange ao interior de cada agremiação partidária investigada. A leitura dos documentos que regulam o funcionamento cotidiano de cada partido também possibilita observar e comparar a permissividade com relação à instalação e aos prazos das comissões executivas provisórias, os mecanismos democráticos e eletivos internos, entre outros fatores que nos auxiliam na diferenciação dos partidos no que concerne ao nível de democracia interna.
O estudo dos estatutos de PMDB, PSDB, Democratas e PT resulta em algumas comparações que podem ajudar a comprovar ou não a hipótese de que o grau de democracia interna varia de acordo com qual destes partidos é investigado:
a) O PSDB concede em seu estatuto ainda mais poder para as instâncias superiores pois as comissões provisórias não têm nenhum tipo de prazo previsto para organizar convenções que aprovem um diretório constituído. O Democratas prevê que, quando o prazo para realização de convenção pela comissão provisória não for determinado no ato da sua designação, ele seja de cento e vinte dias, prazo esse que é sempre de noventa dias no caso do PMDB. O PT possui mais diferenças com relação aos demais e, embora também permita a composição de comissões provisórias municipais e estaduais, prevê em seu estatuto que a nomeação da comissão provisória municipal deverá fixar um prazo determinado para constituição do diretório estável e que, se este prazo não for cumprido e se, além disso, o município não participar do processo de eleições diretas extraordinário realizado a cada dois anos em todo o país pelo partido, deverá então ser nomeada imediatamente uma nova comissão provisória municipal, obrigatoriamente sem a inclusão de indivíduos participantes da comissão provisória anterior e o partido ficará impedido sumariamente de participar da
eleição municipal imediatamente posterior. Dessa forma, o PT impede que as comissões provisórias municipais fiquem vigentes por prazo indeterminado ou simplesmente sejam renovadas com os mesmos dirigentes, o que faria com que só fossem alteradas caso existisse vontade nesse sentido advinda da instância estadual. Por outro lado, não existe este tipo de impedimento no caso de eventuais comissões provisórias estaduais.
“Art. 58. No ato de nomeação da Comissão Provisória, a Comissão Executiva a que se refere o artigo 56 deverá fixar um prazo máximo para a constituição do Diretório correspondente e designar, entre os membros indicados, no mínimo, um presidente ou presidenta, um secretário ou secretária e um tesoureiro ou tesoureira.
§1o: A Comissão Provisória terá validade até eventual destituição pela Comissão Executiva que a nomeou, ou será válida até a data estipulada no caput deste artigo, hipótese em que deverá ser nomeada outra Comissão Provisória para organização do Partido e constituição do respectivo Diretório.
§2o: Se o Diretório for constituído fora do calendário nacional de eleição das direções, através de Processo de Eleições Diretas Extraordinário (PEDEX), o término do respectivo mandato coincidirá com o mandato dos eleitos e eleitas no Processo de Eleições Diretas (PED).
Art. 59. O PEDEX a que se refere o parágrafo anterior será convocado a cada dois anos, e será obrigatório para a eleição das direções nos municípios que não convocaram o PED, como também servirá para eleger novas direções nos municípios que já não mais tiverem o número mínimo de membros para sua validação.
Parágrafo único: Não constituída a direção municipal após a realização do PEDEX, será nomeada nova Comissão Provisória Municipal sem a inclusão, dentre os seus membros, dos dirigentes anteriores, ficando o Partido, nesse caso, impedido de participar da próxima eleição municipal” (ESTATUTO DO PARTIDO DOS TRABALHADORES, 2012, p.16, grifo nosso).
b) As comissões provisórias municipais tucanas podem ser instituídas pelo Presidente Nacional individual e diretamente, o que só pode ser feito pela Comissão Estadual no caso do PMDB e do PT. O Democratas também permite, assim como o PSDB, que a instância nacional instale comissões
provisórias municipais, porém, a decisão é colegiada e não monocrática a partir do entendimento individual do Presidente.
“Art. 45. Para os municípios onde não houver Diretório Municipal organizado, ou este tiver sido dissolvido ou se desconstituído, a Comissão Executiva Estadual ou, na falta desta, a Comissão Provisória Estadual, ou o Presidente da Comissão Executiva Nacional, designará Comissão Provisória com no mínimo 5 (cinco) membros, com um presidente, um secretário e um tesoureiro, indicados no ato, que terá as atribuições do Diretório e da Comissão Executiva Municipais e se incumbirá de organizar e dirigir a Convenção Municipal, no prazo que for estabelecido no ato de sua designação” (ESTATUTO DO PARTIDO DA SOCIAL DEMOCRACIA BRASILEIRA, 2013, p. 20, grifo nosso).
c) No PMDB, os diretórios estaduais não poderão ser constituídos onde o partido não estiver organizado em no mínimo um terço dos municípios, devendo estes representar pelo menos trinta por cento do eleitorado do respectivo estado. O Democratas prevê que os diretórios municipais só poderão ser formados em cidades com um certo número mínimo de filiados de acordo com sua população e que os diretórios estaduais somente poderão ser criados onde o partido estiver presente com diretórios municipais estáveis em pelo menos dez por cento dos municípios daquele estado. Há no PT a previsão de número mínimo de filiados para que se possa constituir um diretório municipal ou zonal. Enquanto isso, existe no PSDB a necessidade de aprovação em uma avaliação de desempenho político-eleitoral e também um número mínimo de filiados para que um município possa realizar sua convenção e eleger seu diretório estável constituído, o que pode, na prática, fazer com que certos municípios nunca tenham diretórios estáveis, já que as diretrizes e critérios de desempenho são subjetivos, definidos diretamente pela Comissão Executiva Nacional e podem variar ao longo do tempo.
Art. 47. As Comissões Municipais, designadas nos termos do art. 45, dirigirão o Partido com as atribuições de Diretório e Comissão Executiva Municipal e só serão autorizadas a organizar e dirigir a Convenção para eleição do Diretório, Delegados e demais órgãos partidários, após o atendimento da exigência do número mínimo de filiados a que se refere o art. 163 e participação em uma eleição, municipal ou geral, apresentando desempenho político-eleitoral avaliado pela Comissão Executiva Estadual segundo os critérios, as diretrizes e orientações estabelecidos em resolução da Comissão
Executiva Nacional (ESTATUTO DO PARTIDO DA SOCIAL DEMOCRACIA BRASILEIRA, 2015, p. 14, grifo nosso).
d) O PSDB e o PT preveem que as comissões provisórias devem ter, não apenas Presidente, como no caso do PMDB, mas também Secretário- Geral e Tesoureiro, o que teoricamente distribui entre mais indivíduos o controle da estrutura partidária na localidade. O Democratas prevê que as comissões provisórias terão não apenas Presidente mas também Vice- Presidente de Assuntos Sociais, Vice-Presidente de Assuntos Econômicos, Vice-Presidente de Assuntos Municipais, Secretário-Geral e Tesoureiro no caso das comissões estaduais e que tenha Presidente, Vice-Presidente, Secretário- Geral e Tesoureiro no caso das comissões provisórias municipais, distribuindo o poder, pelo menos formalmente, ainda mais do que o PSDB e o PT e consideravelmente mais do que o PMDB.
“Art.33 [...] § 2º. As Comissões Provisórias Municipais serão dirigidas por um Presidente, um Vice-Presidente, um Secretário-Geral, um Tesoureiro e tantos membros quantos sejam necessários até o limite aqui estabelecido” (ESTATUTO DO DEMOCRATAS, 2007, p. 15, grifo nosso).
“Art. 42. No Município onde não houver Diretório e Comissão Executiva organizados ou tiver ocorrido dissolução, a Comissão Executiva Estadual designará uma Comissão Provisória de 5 (cinco) membros, eleitores do município, sendo um deles o Presidente, renovável, no máximo, duas vezes, a qual incumbirá organizar e dirigir a Convenção, que se realizará dentro de 90 (noventa) dias, contados da designação, exercendo ela as atribuições de Comissão Executiva e Diretório Municipal, competindo-lhe, também, a escolha dos candidatos a cargos eletivos, se for o caso” (ESTATUTO DO PARTIDO DO MOVIMENTO DEMOCRÁTICO BRASILEIRO, 2013, p.
8, grifo nosso).
e) O PMDB e o PSDB têm, em seus estatutos, previsão de diretórios zonais, ou seja, instâncias partidárias que coordenam circunscrições menores que um município, como por exemplo um bairro. Esta previsão também existe no Democratas, mas com a denominação de diretórios distritais. No caso do PT, além de prever as instâncias nacional, estaduais, municipais e zonais, a agremiação também estipula que possam existir núcleos de base formados por pelo menos nove filiados ao partido, agregados por algum tipo de interesse comum, podendo estes núcleos ter a participação de pessoas não filiadas e ser formados até mesmo no exterior.
“Art. 61. São considerados Núcleos quaisquer agrupamentos de pelo menos 9 (nove) filiados ou filiadas ao Partido, organizados por local de moradia, trabalho, movimento social, categoria profissional, local de estudo, temas, áreas de interesse, atividades afins, tais como grupos temáticos, clubes de discussão, círculos de estudo, coletivos nas redes sociais da internet e outros.
§1o: Os Núcleos, abertos inclusive à participação de pessoas não filiadas ao Partido, com direito a voz, são instrumentos fundamentais da organização partidária e da atuação do PT nas comunidades e nos setores, e de integração com os movimentos sociais.
§2o: Os Núcleos podem ser organizados em âmbito municipal ou setorial.
§3o: Os Núcleos setoriais zonais e municipais se articularão com as instâncias de direção correspondentes, e com os respectivos setoriais municipais, estaduais e nacionais.
Art. 62. Filiados e filiadas residentes no exterior poderão organizar Núcleos, que ficarão vinculados ao Diretório Nacional por meio da Secretaria Nacional de Relaç es Internacionais” (ESTATUTO DO PARTIDO DOS TRABALHADORES, 2012, p. 17, grifo nosso).
f) Todos os partidos analisados possuem em seus estatutos a previsão de que instâncias superiores possam realizar intervenções ou dissoluções no que tange às instâncias inferiores a partir de justificativas subjetivas como o desrespeito ao programa partidário ou a inobservância da manutenção da integridade e da disciplina partidárias, além de questões um pouco mais objetivas como a má condução financeira e a falta de controle sobre os registros de filiações. Todos os quatro partidos também prevêem que pode ocorrer intervenção, por exemplo, pelo fato de uma instância inferior não respeitar decisões superiores sobre obrigação ou proibição de coligações com algum outro partido específico. No que diz respeito à possibilidade de intervenção ou dissolução, PSDB, Democratas e PMDB vão um pouco mais além e também possuem previsões formalizadas em seus estatutos sobre intervenções e dissoluções no caso de desempenho eleitoral aquém do esperado e de conduta política dos dirigentes locais que contrarie a linha estratégica e programática estabelecida pelos órgãos superiores. Esses três partidos também possuem mecanismos menos elaborados que os do PT no
que diz respeito às condições de recurso de instâncias inferiores contra eventuais decisões superiores que acreditem ser injustas e os atinjam.
“Art. 100 - Os órgãos partidários não intervirão nos hierarquicamente inferiores, salvo para: a) garantir o direito das minorias; b) manter a integridade partidária; c) assegurar o desempenho político-eleitoral do Partido; d) preservar as normas estatutárias, a ética partidária, os princípios programáticos, ou a linha político-partidária fixada pelos órgãos superiores; e) assegurar a disciplina partidária; f) normalizar a gestão financeira; g) normalizar o controle das filiaç es partidárias”
(ESTATUTO DO DEMOCRATAS, 2007, p. 36, grifo nosso).
Em suma, as comparações entre os estatutos dos quatro partidos analisados, detalhadas nos tópicos acima, permitem concluir que o PT demonstra ser um pouco mais tolerante com as divergências de instâncias inferiores em relação aos ditames superiores e também possui alguns mecanismos de controle contra a perpetuação do uso do instrumento das comissões provisórias municipais, que muitas vezes são comandadas pelas mesmas pessoas durante anos, merecendo portanto estabilidade, mas são mantidas em caráter provisório para que sempre haja a possibilidade de troca imediata pela instância superior e, consequentemente, incentivo a que a instância inferior seja obediente em relação à hierarquicamente superior.
Embora esse controle seja positivo, o PT não o prevê no que diz respeito a eventuais comissões provisórias estaduais, que podem sem manejadas com discricionariedade pela instância nacional.
Sendo assim, na verdade os quatro partidos possuem, em seus estatutos, de forma mais ou menos ampla, previsões que permitem que a decisão superior prevaleça sem grandes dificuldades e que dirigentes mais relevantes hierarquicamente imponham sua vontade a partir de critérios subjetivos, o que abre espaço para decisões motivadas por interesses políticos individuais ou de grupos e até mesmo por questões pessoais.
Dito isso, vale ressaltar que existem importantíssimas nuances, como por exemplo o relevante fato do PSDB não prever prazo máximo para as comissões provisórias realizarem convenções para eleição e instauração dos diretórios estáveis, bem como a possibilidade de diretórios municipais do partido terem suas comissões provisórias decididas diretamente, de forma monocrática, pelo Presidente Nacional. Nesse sentido, é possível dizer que, embora todos os partidos abram espaço para a submissão de instâncias
inferiores pelas instâncias superiores a partir do uso do instrumento das comissões provisórias e da intervenção praticamente injustificada, os desenhos institucionais ensejados pelos estatutos analisados trazem uma maior ou menor dificuldade para essa prevalência que, no caso das agremiações analisadas, é mais difícil no PT e tem uma maior facilidade no que diz respeito ao PSDB. Democratas e PMDB, por sua vez, se aproximam mais do PSDB do que do PT, porém, possuem alguns mecanismos a mais do que os tucanos no que tange ao controle e à inibição do uso estratégico das comissões provisórias, como a obrigatoriedade de as decisões serem sempre colegiadas.
No entanto, mais importante é perceber que podemos concluir que, excetuando-se o PT, todos os outros partidos analisados possuem regimentos que abrem brecha para que os prazos para instalação de diretórios estáveis por suas comissões provisórias possam se esgotar de forma proposital e sem punição ou mudança obrigatória de dirigentes para que, posteriormente, simplesmente se formalize, pelas mãos da instância superior, uma nova comissão provisória no mesmo município e com os mesmos membros, que podem ser substituídos a qualquer momento e, consequentemente, ser pressionados a obedecer as diretrizes da instância estadual. Vale ressaltar que isso também ocorre no nível das comissões provisórias estaduais com relação às ordens da instância nacional, inclusive no que diz respeito ao PT, cujo estatuto, conforme demonstrado, apenas impede a instalação desse sistema a nível municipal.
Em resumo, o partido político é menos democrático internamente e menos tolerante à contestação advinda das instâncias inferiores quanto maior for a possibilidade dada pelo seu estatuto de que as instâncias superiores neguem às inferiores a estabilidade político-partidária de se constituírem como diretórios formais coordenados por dirigentes possuidores de mandatos com prazo determinado, assim como a segurança aos dirigentes da manutenção dos seus cargos de direção em caso de descumprimento de ordens oriundas dos que estão acima hierarquicamente.
Os quatro partidos analisados possuem estas brechas em seus estatutos, embora haja um nítido gradiente de permissividade, conforme já explicitado, que pode ajudar a explicar a diferença de democracia interna entre
eles e o quantitativo de comissões provisórias existentes a nível municipal e estadual no que tange a cada uma das agremiações.
5. DEMOCRACIA INTRAPARTIDÁRIA BRASILEIRA E O CASO DAS