Limpa. Na seara política, evidenciam-se o movimento das Diretas-Já (1983) e, com um viés socioeconômico mais salientado, o movimento do Passe Livre (2013).
governante. Em um Estado Democrático de Direito como o Brasil, cujo norte é a Constituição Cidadã, o objetivo das políticas públicas deve ser a busca da diminuição das assimetrias sociais e econômicas e a correção das distorções ocorridas na construção das cidades, que retratam cenários de extrema desigualdade e injustiça.
A administração pública, fazendo uso de seus agentes, oferece o conhecimento técnico necessário não somente para a execução das políticas públicas, mas igualmente para as complexas tomadas de decisão. Na pandemia da Covid-19, os cidadãos puderam claramente perceber a importância do parecer de um especialista para o encaminhamento de questões que demandam conhecimento específico. Na gestão democrática da cidade, essa expertise é agregada à atuação participativa da população.
Todavia, a realidade brasileira, em geral, revela gestões públicas caracterizadas por estruturas imperfeitas e insatisfatórias, por desbarato de recursos, por escassez e por incapacidade de agentes estatais e desfalques. Essas circunstâncias ensejam a necessidade do controle das políticas públicas como forma de tentar oportunizar a disponibilização de bens e de serviços que, de fato, atendam à promoção dos direitos sociais.
Inobstante existirem mecanismos disponíveis para esse manejo, o controle político dos programas de ação governamental, realizado pelo Poder Legislativo, tem se apresentado ineficiente no que tange à atribuição de responsabilidades aos agentes públicos e à concretização da plenitude das entregas de bens e de serviços importantes para a sociedade61, transferindo-se para o Poder Judiciário, em muitas oportunidades, o controle da ação estatal. Na ausência de efetivo controle empreendido pelas Casas Legislativas, um outro Poder tende a assumir a função, pois a sociedade clamará por monitoramento, por atuação e por eventual contenção.
Na atualidade brasileira, são recorrentes as manifestações em relação ao denominado ativismo judicial. Sem enveredar nos argumentos favoráveis e contrários à atuação do Poder Judiciário em algumas hipóteses, fato é que a omissão do Legislativo e do Executivo propiciam esse comportamento.
61 MOURA, E. A. C.; MOTA, M. J. P. As Políticas Públicas Urbanas Brasileiras e a Gestão Democrática: O Controle Social na Efetivação do Direito da Cidade. Revista de Direito da Cidade, v.
8, p. 1064, 2016.
Historicamente, em cenários de vácuo de poder e apagão de caneta, algum grupo ou instituição assumirá o controle dessa lacuna.
Cumpre destacar que a concepção e a implementação das políticas públicas no Brasil, desde a colonização, foram pautadas por uma lógica econômica e financeira, inicialmente norteadas pelos ciclos econômicos que se sucederam no país e depois orientadas por interesses de fortes grupos, em geral associados ao Poder vigente.
Nesse cenário, reputa-se ainda mais relevante a participação social no controle das políticas públicas, desde a sua concepção até a sua execução, como forma de garantir o acolhimento das demandas sociais e o arredamento dos poderosos financiadores de campanha e lobistas.
Destaque-se que a gestão democrática das cidades não se refere ao mero gerenciamento, que, segundo Maria Paula Dallari Bucci, é uma perspectiva mais usual na tradição das cidades brasileiras e relaciona-se à mera execução cotidiana de tarefas e de serviços administrativos.
Um aspecto importante na participação da sociedade é a sua atuação na construção do plano diretor, com o escopo de tentar impedir que ele seja uma mera narrativa de conceitos e de princípios etéreos que estejam à mercê de futuras hermenêuticas dos atores sociais e políticos envolvidos que possuem grande chance de terem a sua interpretação atrelada aos interesses econômicos dos grandes grupos em detrimento dos proveitos sociais e do bem comum.
Outrossim, inobstante ser fundamental a participação social na elaboração do plano diretor, ela não pode se exaurir nesse momento. A condução democrática das cidades está relacionada à ideia de um novo acordo político, social e espacial, em que o Direito não se afasta da Justiça e assegura que a urbe seja espaço de convivência de e para todos os seus moradores, na qual cada ser possa desenvolver de forma plena todas as suas potencialidades62.
A gestão democrática é a maior salvaguarda de que os mecanismos previstos e regulamentados na Constituição Federal e no Estatuto da Cidade63 não permanecerão como instrumentos à disposição de visões tecnocráticas e elitistas,
62 BUCCI, Maria Paula Dallari. Gestão Democrática da Cidade. In: DALLARI, Adilson; FERRAZ, Sérgio. Estatuto da Cidade: comentários à Lei n° 10.275/2001. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p.
335-354.
63 BRASIL. Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, intitulada Estatuto da Cidade. Diário Oficial da
União de 11/07/2001, p. 1. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm. Acessado em: 03 jan. 2023.
mas como meios de edificação de uma urbe mais justa, com direito à cidade para todos. Da integralidade de instrumentos contemplados no Estatuto da Cidade, é o que de fato pode alterar a realidade vigente nas cidades do Brasil.
Para a edificação de um verdadeiro projeto político popular para as cidades, é necessário democratizar o poder e os recursos, estabelecer redes sociais e políticas horizontais (não hierárquicas). Essa é uma conquista convolada em direito que não admite recuo, a qual se aplica o princípio da proibição do retrocesso social. O princípio democrático, como preceito constitucional, deve prevalecer, e o Estado, então, é restringido pelo próprio avanço social.
O controle social está intimamente associado à gestão democrática da cidade. Ele compreende os mecanismos e os instrumentos utilizados pela sociedade com o fito de que seus interesses e seus objetivos sejam atendidos pela atividade estatal. É o controle do poder público, de seus programas e de suas políticas, que devem ser efetivados com o acompanhamento pelos cidadãos dos respectivos escopos, planos e metas. Esse manejo é peça fundamental para que a gestão pública se mantenha sempre confiável e eficiente frente à população para a qual está governando.
Para o exercício do controle social, há os instrumentos formais e não formais.
A primeira espécie refere-se aos de natureza administrativa, política e financeira previstos na ordem jurídica; a segunda espécie relaciona-se aos exercidos de fato pela sociedade por meio de protestos, de passeatas, de associações e de entidades.
No atual cenário, as redes sociais vêm se apresentando como uma poderosa ferramenta de controle social não formal, razão pela qual governantes e membros das casas legislativas vêm se preocupando com os movimentos sociais virtuais e interagindo com os cidadãos nessas plataformas.
A Constituição Federal de 1988 consagrou, de forma expressa, a democracia participativa em seu artigo 1°, parágrafo único, optando-se por um regime democrático misto, representativo e de participação direta do cidadão (art. 29, XII;
art. 194 VII; art. 198, III; art. 204, II e art. 206, VI).
A ordem jurídica garante mecanismos para o exercício do controle social por meio da previsão de direitos fundamentais de liberdade do pensamento (artigo 5°, incisos IV e V), direto de reunião e associação (artigo 5°, respectivamente, incisos XVI e XVII) e acesso à informação (artigo 5°, inciso XIV), todos previstos na Lei Maior.
Paralelamente, existe o controle exercido pelas organizações representativas, tais como os previstos no artigo 29, inciso X e XII; artigo 204, inciso II e artigo 227, parágrafo 1º, e o que se insere nos direitos políticos, tais como o direito de votar (artigo 14, parágrafos 1° e 2°); de ser votado (artigo 14, parágrafo 3°), todos da Magna Carta, e existência de partidos políticos e de filiação partidária (Lei n° 9096, artigos 8 a 11, 16 e 27 a 29).
Outrossim, merecem destaque os já mencionados institutos da ação popular (artigo 5°, inciso LXXXIII), o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular (artigo 14, incisos I a III), todos com assento na Constituição Federal. A participação dos cidadãos por qualquer dos meios formais ou informais no planejamento e na execução da ação estatal confere não somente maior legitimidade ao agir do Estado, mas também maior grau de neutralidade e de racionalidade nas decisões públicas.
Fato é que em um cenário de diversidade e de complexidade dos interesses públicos, reputa-se fundamental que a Administração perquira os anseios e as necessidades da correlata coletividade. Revela-se igualmente relevante a participação de especialistas e de experts, que agregam valor técnico à tomada de decisão, bem como a oitiva de representantes de segmentos específicos como mulheres, deficientes, povos tradicionais, comunidade LGBTQIAP+, dentre outros, com o intuito de se obter diferentes ângulos de visão e, consequentemente, ampliar as chances de aceitação dos destinatários da atuação estatal.
Ademais, o controle social é meio hábil para o combate aos excessos burocráticos e autoritários eventualmente perpetrados pela Administração no exercício de suas competências e para o alcance de políticas públicas efetivas, que atendam às demandas dos cidadãos. Esses, contudo, muitas vezes se mostram inertes e desinteressados quanto aos debates da vida pública; circunstância que milita em desfavor da edificação de uma gestão comunicativa e dialética.
Mesmo em casos exitosos, como o do Orçamento Participativo de Porto Alegre-OPPOA (objeto de referências internacionais e de artigos no âmbito nacional), decorridos trinta anos de sua implementação, a participação popular registrada é crescente, porém incipiente, quando comparada ao total de munícipes, estando muito aquém de suas possibilidades, visto representar menos de 1,5% do total de habitantes64. Frise-se que essa é a realidade em um município bem
64 AMARAL, Claudia Tannus Gurgel do; CARVALHO. Francisco Toniolo de. Democracia e Deliberação: A Escolha Popular das Políticas Públicas Locais – O Caso do Orçamento Participativo
estruturado na implementação do orçamento participativo e no qual são garantidos recursos significativos para a concretização das escolhas populares.
O caso do orçamento participativo de Porto Alegre demonstra que a existência das ferramentas para o exercício do controle social não é suficiente para que a participação do povo ocorra. Há a necessidade imprescindível de que o Estado e a sociedade se preocupem em propagar e em difundir esse instrumental. Lado outro, é essencial, a construção de uma cultura de participação popular.
Karl Loewenstein, jurista alemão, autor do livro Teoria da Constituição, aborda um tema que denominou sentimento constitucional65. Trata-se de um elemento sociológico e psicossocial fundamental para o êxito da empreitada constitucional em cada Estado, que pode ser incrementado por meio da educação cívica. O cidadão é ensinado sobre a sua Constituição, sua compreensão e os valores que ela encerra, tornando-se instrumento valioso e poderoso para a população e não um documento técnico e burocrático associado a juristas e a advogados.
Uma vez adquirida a sensação de pertencimento da Lei Maior pelo povo, o cumprimento de suas normas torna-se algo mais natural e visceral, emergindo como mecanismo de esperança dos cidadãos. Todavia, isso exige uma educação constitucional por meio de uma aproximação dos cidadãos com a Constituição, que acarreta a consciência de que a Constituição obriga a todos, ou seja, a observância de seus preceitos está acima dos antagonismos e das tensões naturais da convivência democrática.
No momento em que se alcança essa identificação do povo com a Constituição, consolida-se a identidade nacional, a harmonia e a estabilidade social.
Os indivíduos alcançam uma cidadania consciente, ativa e passiva, defendendo a sua Constituição e as instituições democráticas contra eventuais ataques oportunistas, com viés antidemocrático. Isso não significa ausência de senso crítico ou supressão de movimentos em prol de possíveis mudanças que as futuras gerações percebam necessárias.
de Porto Alegre (OPPOA), Revista de Direito da Cidade, vol. 10, n° 1. ISSN 2317-7721 DOI:
10.12957/rdc.2018.32138.
65 LOEWENSTEIN, KARL. Teoría de La Constitución. Traducción de Alfredo Gallelo Anabidarte.
Barcelona: Ariel, 1986, p. 200.
É nesse sentido que o professor Daniel Sarmento aborda a cultura constitucional66. O Direito Constitucional não concede a esse elemento a mesma importância que confere ao papel do Judiciário na garantia da normatividade constitucional. A submissão do povo à Constituição depende da adesão dos indivíduos aos quais se destina. Para que isso ocorra, faz-se necessária a disseminação de uma cultura constitucional e de respeito às instituições políticas básicas do Estado Democrático de Direito.
Uma vez difundida a aderência do povo à Lei Maior do seu Estado, de modo que a população a perceba como algo que é realmente seu, passa a existir uma preocupação e um esforço coletivo para a sua observância. Se a Constituição não for levada a sério pela sociedade, caso não haja adesão à cultura constitucional, de nada adiantará os esforços institucionais, sejam políticos ou jurídicos, para implementá-la.
A relevância da educação e da conscientização constitucional estende-se à cultura da participação cidadã ativa. O desafio apresentado no Brasil é o de fazer com que os instrumentos de participação popular sejam apropriados pelas práticas cotidianas da sociedade. A mera disponibilização de mecanismos facilitadores da democracia participativa não é suficiente para o alicerçamento de uma gestão democrática das cidades.
O fomento do conhecimento e da importância da participação da população na tomada de decisão do poder público é imprescindível para que a população adote a ideia de ser protagonista no exercício do controle social. A efetiva participação popular demanda permanente educação dos envolvidos no processo, pois é algo que se aprende e se aperfeiçoa permanentemente.
Ademais, para o pleno exercício da participação democrática, faz-se necessário que as informações estejam disponíveis, com exposições claras das questões tratadas e das eventuais teses submetidas à discussão e à deliberação.
Essas informações também precisam ser verdadeiras e confiáveis.
Hodiernamente, com o avanço tecnológico, há uma rede dispersa de comunicação que propaga informações e desinformações, conforme os seus interesses pessoais, interferindo na dinâmica política de forma perniciosa e muitas
66 NETO, Claudio Pereira de Souza; SARMENTO, Daniel. Direito Constitucional - Teoria, História e Métodos de Trabalho. 2ª edição, 7ª reimpressão. Belo Horizonte: Editora Fórum Conhecimento Jurídico, 2021, p. 40-41.
vezes pouco perceptível à maior parte da população. Vivemos uma verdadeira crise epistêmica que impacta negativamente a participação democrática em todos os níveis, incapacitando o cidadão no que se refere a sua participação consciente.
Ademais, o controle social igualmente deve se relacionar com os instrumentos financeiros, o que significa a participação nas decisões quanto aos recursos públicos e no monitoramento dos gastos públicos. A sociedade intervém no planejamento de quanto caberá a quem para a execução de sua respectiva competência.
Nesse cenário, a população opina e participa de todas as etapas do processo de obtenção e de gestão dos recursos financeiros necessários para a promoção dos bens e dos serviços públicos. Nesse aspecto, a respectiva legislação e os procedimentos correlatos devem ser claros, simples, públicos e transparentes para que os cidadãos possam, de fato, atuar na formação da decisão pública.
A consulta popular e a deliberação pública são instrumentos que permitem a participação da sociedade na esfera do processo financeiro, assim como o controle orçamentário pode ser exercido pela fiscalização das contas públicas, pelas denúncias de irregularidades aos Tribunais de Contas e pela propositura de ação popular.
Fato é que no quesito econômico, político e social, as cidades vêm sendo utilizadas pelos governantes como palco para a execução de estratégias pessoais, capitaneadas por interesses econômicos de grandes grupos. No modelo de desenvolvimento urbano neoliberal, o bem-estar social foi inserido em segundo plano e as cidades são criadas e modeladas para atender a ganhos primordialmente financeiros, notadamente da iniciativa privada associada ao poder municipal vigente.
A partir de uma ótica mercadológica, que dividiu os cidadãos entre os que podem pagar e geram lucro e os que não podem pagar, coube, aos primeiros, uma cidade melhor, mais bonita, mais bem estruturada e com mais oportunidades e, ao segundo grupo, uma vida em áreas desvalorizadas, sem infraestrutura, lazer e qualidade de vida.
Grande parte das cidades brasileiras foi edificada por meio de um desenvolvimento desordenado, que gerou como consequência a separação das pessoas pelo poder aquisitivo, em áreas com melhor ou pior estruturação, o que impediu a construção de uma relação ecologicamente justa e equânime entre os citadinos e as urbes.
O implante da cidade deve ser empreendido consubstanciado no valor de uso dos espaços, como bem comum para usufruto da população, e não por meio de uma lógica mercantil, como moeda de troca ou de venda no mundo das mercadorias.
Nesse sentido, temos a lição discorrida por Lefevre de que a obra é valor de uso e o produto é valor de troca67.
Nesse aspecto, o controle da população, notadamente de forma plural, com a participação de diversos segmentos da sociedade, é fundamental no processo de produção do espaço urbano, contribuindo também para o fortalecimento da cidadania.
A Constituição Federal de 1988 apresenta, como propósitos fundamentais à edificação de uma sociedade livre, justa, solidária e digna, a minoração das desigualdades regionais e sociais para o atingimento do bem comum. Desse modo, políticas públicas menos excludentes e mais democráticas, que destinem recursos públicos para obras e interesses que, verdadeiramente, atendam às demandas sociais são fundamentais, notadamente no atual cenário. A gestão democrática da cidade é, portanto, o trajeto a ser percorrido para a construção de cidades menos cruéis e injustas.
O neoconstitucionalismo brasileiro inaugurado ocasionou a constitucionalização do Direito à Cidade, com destaque para as previsões contidas nos artigos 182 e 183, que estabelecem a política urbana a ser adotada no Brasil.
Os direitos dos cidadãos, atrelados à vida na urbe, foram catapultados a preceitos constitucionais.
A Magna Carta, em seu artigo 30, incisos I e VIII, dispõe no sentido de ser da competência do Município legislar sobre assuntos de interesse local e promover o adequado ordenamento territorial, mediante o planejamento e o controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.
Nesse cenário, o planejamento e a administração urbanos são um dever jurídico constitucional do Município, que possui competência legislativa e material em direito da cidade. Para que se cumpra a finalidade social da urbe é necessário o estabelecimento de diretrizes em lei para a consecução de uma política de desenvolvimento urbano que atenda às necessidades dos cidadãos e garanta bem- estar à coletividade.
67 LEFEBVRE, Henri. O direito à cidade. 5. ed. São Paulo: Centauro, 2001.
Ademais, como decorrência do artigo 183 da Constituição Federal, emerge o Plano Diretor como instrumento básico da política local de desenvolvimento e de expansão urbana, que se apresenta como obrigatório para as cidades com mais de vinte mil habitantes, que deverão revisá-los a cada dez anos.
A Lei nº 10.257, de dez de julho de 2001, intitulada Estatuto da Cidade, foi promulgada com o objetivo de dar efetividade aos ditames constitucionais relacionados ao direito à cidade. O artigo 2° do Estatuto da Cidade apresenta as diretrizes para a política urbana, que deve possuir como escopo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana.
O respectivo inciso IV indica como uma dessas diretrizes o planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência com o fito de evitar distorções no crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente.
Outra diretriz imposta pelo Estatuto da Cidade, no correlato inciso II, foi a gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, na execução e no acompanhamento de planos, de programas e de projetos de desenvolvimento urbano.
Cumpre destacar que os artigos 182 e 183 da Constituição Federal e o Estatuto da Cidade são frutos de uma longa jornada de atuação popular principiada na década de 1980, cujas discussões acabaram por influenciar no teor dos normativos que consagram como princípio a gestão democrática da cidade (Lei n°
10.257/2011, artigo 2°, inciso II), através da participação dos cidadãos e das associações relacionadas a segmentos da comunidade na elaboração, no empreendimento e no monitoramento de planos, de programas e de projetos de desenvolvimento urbano. Igualmente, há a previsão da gestão orçamentária participativa (artigo 4°, II, f).
O capítulo IV do Estatuto da Cidade trata da gestão democrática da cidade, e o respectivo artigo 43 estabelece esta como uma diretriz operacional da ordem jurídica urbana e como um meio concreto de formulação da política urbana. Nos correlatos incisos I a IV, há a enumeração dos instrumentos disponibilizados para o exercício dessa gestão democrática da cidade.
São eles os órgãos colegiados de política urbana, na esfera nacional, estadual e municipal, os debates, as audiências e as consultas públicas; as conferências sobre assuntos de interesse urbano, em nível nacional, estadual e municipal, e a iniciativa popular de projeto de lei e de planos, de programas e de projetos de desenvolvimento urbano.
O inciso I do artigo 43 do Estatuto da Cidade, que prevê a atuação de órgãos colegiados de política urbana nas três esferas de poder, é um resultado natural da própria elaboração dessa lei que teve robusta participação de Organizações Não Governamentais - ONGs e segmentos populares.
Os órgãos colegiados ou conselhos são organismos heterogêneos, nem estatais nem comunitários, de natureza específica, criados por lei, que definem a respectiva composição, o tempo dos mandatos e as atribuições. Podem ser consultivos ou deliberativos, cujo regulamento é aprovado em Plenário e referendado pelo Poder Executivo.
Apresentam-se como paritários (bloco da sociedade civil e bloco público com igual tamanho e poder) ou tripartite, quando se convenciona segmentar a representação social em dois grupos. Devem existir nos três níveis, federal, estadual e municipal, observadas as competências de cada esfera, permitindo o intercâmbio de experiências e a soma de esforços para a elucidação e o melhor encaminhamento de problemas urbanos comuns. Os conselhos municipais tratam predominantemente das questões urbanas.
Os conselhos de políticas que operam em áreas relacionadas aos direitos sociais retratam uma “nova institucionalidade democrática” do Brasil pós- democratização e Constituição de 1988. Essa nova realidade associa elementos da democracia representativa e participativa, fazendo surgir uma nova disposição institucional, um “público não estatal” e um “privado não mercantil”68, que reúne participantes distintos com poderes equivalentes e compartilhados que atuam na elaboração, na administração, no controle e na avaliação de políticas públicas.
Maria Paula Dallari Bucci assevera que, dentro do universo da Administração Pública, habituada a centralização de poder e ao uso descabido do argumento do poder discricionário, especialmente no que tange aos direitos sociais e até mesmo
68 NORONHA, Rudolf de. Conselho Gestores de Políticas Públicas. São Paulo: Polis, 2000, p. 85 (Publicações Polis 37).