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años a contar de la fecha del acto o hecho que diera origen a las mismas” (art. 145) 22.
En suma, de lo que se trata es de que el comportamiento debido de los funcionarios públicos vaya más allá de la extinción formal de la relación funcional.
Importancia de los principios generales
En primer lugar, el principio de juridicidad obliga a co- nocer y cumplir el ordenamiento jurídico que rige la actividad funcional, observando en todo momento un comportamiento que no merezca reproche de ilegitimidad.
Como bien se ha destacado, se trata del “principio de los principios” 24 ya que, como reza el acápite del citado art.
2º del Decreto Nº 500/991 de 27 de setiembre de 1991, “La Administración pública debe servir con objetividad los intereses generales con sometimiento pleno al Derecho” 25.
En segundo lugar, el principio de prevalencia del interés público obliga a anteponerlo al particular propio o ajeno, me- diante una actuación presidida por la integridad, la objetividad, la competencia y la diligencia.
Como lo indica su nombre, el interés público se dife- rencia del interés privado en el sentido de que ambos operan en espacios distintos 26. Al decir de Héctor Jorge ESCOLA, “El interés público no es de entidad superior al interés privado ni existe contraposición entre ambos: el interés público sólo es prevaleciente con respecto al interés privado, tiene prioridad o predominancia por ser un interés mayoritario, que se confunde y asimila con el querer valorativo asignado a la comunidad” 27.
Lo que ocurre es que, mientras el interés privado se rela- ciona con la dimensión individual de todo ser humano que lo hace ser único y diferente de sus semejantes, y también se relaciona con la dimensión social que nos hace integrar una comunidad natural, como es la familia y otras comunidades intermedias que trascienden la familia, el interés público se relaciona con nuestra dimensión social en el aspecto que conlleva lo político y lo co- mún a toda la sociedad 28.
24 Benoit JEANNEAU - “Les principes généraux du droit dans la jurisprudence administrative” (Sirey, París, 1954), pág. 134.
25 Carlos E. DELPIAZZO - “Derecho Administrativo Uruguayo” (Porrúa – UNAM, México, 2005), págs.
7 y 178.
26 Carlos E. DELPIAZZO – “Bien común, sociedad y Estado”, en Rev. de Derecho de la Universidad de Montevideo, Año XI (2012), Nº 21, pág. 81 y sigtes.
27 Héctor Jorge ESCOLA - “El interés público como fundamento del Derecho Administrativo”
(Depalma, Buenos Aires, 1989), pág. 249 y sigtes.
28 Augusto DURAN MARTINEZ - “Derechos prestacionales e interés público”, en Rev. de Derecho Administrativo (Buenos Aires, 2010), Nº 73, pág. 629 y sigtes.
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Desde el punto de vista de nuestro Derecho positivo, bien dice el art. 20, inc. 2º de la citada ley Nº 17.060 que “El interés público se expresa, entre otras manifestaciones, en la satisfac- ción de necesidades colectivas de manera regular y continua, en la buena fe en el ejercicio del poder, en la imparcialidad de las decisiones adoptadas, en el desempeño de las atribuciones y obligaciones funcionales, en la rectitud de su ejercicio y en la idónea administración de los recursos públicos”.
En tercer lugar, el principio de transparencia obliga a de- sarrollar las tareas teniendo en cuenta el derecho de todos los integrantes de la sociedad a conocerla y a recibir información de ella, salvo los supuestos de secreto, confidencialidad o reserva estatuidos por el ordenamiento jurídico.
Más allá de la publicidad, el principio de transparencia refiere a la diafanidad del obrar público, permitiendo ver con claridad el actuar de la Administración en la disposición y uso de los fondos públicos y en el obrar de sus funcionarios.
Con carácter general, la transparencia supone algo más que la publicidad ya que, cuando se habla de transparencia de la gestión administrativa, “se quiere dar un paso más respecto a la publicidad... como que la publicidad implica mostrar pero la transparencia implica algo más que mostrar, implica dejar ver; simplemente que el actuar de la Administración se deje ver como a través de un cristal” 29.
En cuarto lugar, el principio de veracidad obliga a no men- tir y buscar la verdad material en el ejercicio de las funciones, tanto en relación con otros funcionarios, como con los adminis- trados o cualquier tercero.
La búsqueda de la verdad en el procedimiento adminis- trativo, al igual que en toda la actividad administrativa, es un pilar fundamental del quehacer estatal, conforme al cual debe procurarse el conocimiento de la realidad y sus circunstancias
29 Carlos E. DELPIAZZO - “De la publicidad a la transparencia en la gestión administrativa”, en Rev.
de Derecho de la Universidad de Montevideo (Montevideo, 2003), Año II, Nº 3, pág. 113 y sigtes.;
y “Transparencia en la contratación administrativa”, en “Liber Amicorum Discipulorumque José Aníbal Cagnoni” (F.C.U., Montevideo, 2005), pág. 129 y sigtes.
tal cual aquélla y ésta son, independientemente de cómo hayan sido alegadas por las partes 30.
Por eso, el art. 4º del Decreto Nº 500/991 dispone que
“La Administración está obligada a ajustarse a la verdad ma- terial de los hechos, sin que la obliguen los acuerdos entre los interesados acerca de tales hechos ni la exima de investigarlos, conocerlos y ajustarse a ellos, la circunstancia de no haber sido alegados o probados por las partes”.
En palabras de Julio Rodolfo COMADIRA, “lo que todo procedimiento administrativo procura es hacer honor a la ver- dad, que es única y objetiva, constituyendo el reflejo de una realidad ajena a las apetencias personales, de las cuales no de- pende, ya que lleva en sí misma la pauta cierta, a partir de la cual deberán deducirse las consecuencias jurídicas que de ella derivan” 31.
En quinto lugar, el principio de objetividad impone pro- ceder siempre con arreglo a las pruebas y elementos de juicio disponibles, sin realizar valoraciones subjetivas.
Así resulta del art. 2º del aludido Decreto Nº 500/991 cuando impone a la Administración “servir con objetividad”, de lo que se deriva la prevalencia de la verdad material sobre la verdad formal, el carácter instructorio del procedimiento admi- nistrativo, la motivación debida de los actos administrativos y la amplia valoración de lo que cada quien tenga que decir a través del debido procedimiento.
En sexto lugar, el principio de imparcialidad obliga a ac- tuar sin preconceptos, favoritismos ni discriminaciones y con equidad, excusándose cuando medie cualquier circunstancia que pueda afectarla, sin perjuicio de la recusación que pueda corresponder.
Según enseñara Héctor FRUGONE SCHIAVONE, la impar- cialidad se impone en primer lugar a la propia Administración, desde que su razón de ser en cuanto instrumento es servir al in-
30 Carlos E. DELPIAZZO – “Derecho Administrativo General” cit., volumen 1, pág. 328.
31 Julio Rodolfo COMADIRA - “Derecho Administrativo” (Lexis Nexis, Buenos Aires, 2004), segunda edición, págs. 627 y 628.
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terés general y no a intereses de partidos, grupos o fracciones, y también a todos los funcionarios y sujetos que puedan tener participación en el quehacer administrativo (como, por ejemplo, los peritos) 32.
En séptimo lugar, el principio de responsabilidad implica el cabal cumplimiento de los propios deberes, obligando más a quienes tengan mayor jerarquía funcional.
En la medida que el Estado y todos sus órganos, funciones, cometidos y medios (materiales y humanos) están al servicio de la persona y sus derechos fundamentales, teniendo por finalidad la consecución del bien común, cualquier ámbito de irrespon- sabilidad, por más pequeño y excepcional que sea, violenta el Estado de Derecho, implica una desigualdad y genera un agra- vio, que debe siempre ser reparado total e integralmente. Todo daño, cualquiera sea el órgano estatal que lo haya provocado, significa un detrimento de la esfera jurídica de alguien, es decir, un menoscabo de lo que le pertenece, una lesión en lo suyo, que debe ser reparada a quien la ha sufrido por aquel que la ha causado 33.
En octavo lugar, el principio de eficacia obliga a emplear racionalmente el tiempo, los medios y las formas, absteniéndose de realizar actos y trámites que no produzcan efectos relevantes para el fin debido.
El mismo supone determinar bien los fines y elegir los me- dios adecuados para su consecución 34. Por lo tanto, apela a la racionalidad en el empleo del tiempo, los medios y las formas, y debe desplegarse dentro de la juridicidad ya que la mera invo- cación de la eficacia no equivale a ajuste a Derecho; lo eficaz no es por sí solo legítimo y justo.
Además, debe estarse prevenido contra tendencias em- piristas que pretenden traspolar criterios de eficacia desde el ámbito privado al público, sin tener en cuenta las diferencias
32 Héctor FRUGONE SCHIAVONE – “Principios del procedimiento administrativo”, en A.A.V.V. – “El nuevo procedimiento administrativo” (Pronade, Montevideo, 1991), pág. 31.
33 Carlos E. DELPIAZZO - “Responsabilidad del Estado y tutela jurisdiccional efectiva”, en Estudios jurídicos en homenaje al Profesor Mariano R. Brito (F.C.U., Montevideo, 2008), pág. 967 y sigtes.
34 Augusto DURAN MARTINEZ - “Principio de eficacia y Estado subsidiario”, en “Liber Amicorum Discipulorumque José Aníbal Cagnoni” (F.C.U., Montevideo, 2005), pág. 146.
existentes entre la empresa privada y la Administración públi- ca: mientras que la primera se articula sobre los principios de autonomía, capacidad universal y libertad en el marco de la ley (vinculación negativa al Derecho), la segunda se organiza sobre la base de los principios de heteronomía, capacidad por atribu- ción y limitación legal (vinculación positiva al Derecho) conforme al principio de especialidad 35.
En noveno lugar, el principio de seguridad obliga a una actuación cierta, confiable e irreprochable, que no suscite sos- pechas ni dudas.
Ello es así en tanto la seguridad se traduce “como la cer- tidumbre del individuo de que su persona, bienes y derechos están a salvo de ataques violentos e indebidos y, en el peor de los casos, de efectuarse, se harán cesar con premura y los daños le serán resarcidos; la seguridad es, por tanto, punto de partida del Estado y puerto de arribo del derecho” 36.
Dentro de tal concepto genérico de seguridad, la segu- ridad jurídica contiene un componente objetivo que alude a la certeza, el orden, la firmeza y la confianza en el ordenamiento 37 y un componente subjetivo que apunta a la confianza puesta en el comportamiento correcto de quienes deben aplicarlo. En tal sentido, “La protección de la confianza legítima es el instituto de Derecho público, derivado de los postulados del Estado de Derecho, de la seguridad jurídica y de la equidad, que ampara a quienes de buena fe creyeron en la validez de los actos (de alcance particular o general, sean administrativos o legislativos), comportamientos, promesas, declaraciones o informes de las autoridades públicas, que sean jurídicamente relevantes y efica- ces para configurarla, cuya anulación, revocación o derogación provoca un daño antijurídico en los afectados, erigiéndose, bajo
35 Carlos E. DELPIAZZO - “La eficacia como principio y como excusa”, en Carlos E. DELPIAZZO (Coordinador) - “Pasado y presente del Derecho Administrativo Uruguayo” (F.C.U., Montevideo, 2012), pág. 271 y sigtes.
36 Jorge FERNANDEZ RUIZ - “Apuntes para una teoría jurídica de la seguridad”, en Anuario de Derecho Administrativo, tomo X, pág. 39.
37 Federico A. CASTILLO BLANCO - “El principio de seguridad jurídica: especial referencia a la certeza en la creación del Derecho”, en Documentación Administrativa (INAP, Madrid, 2002), Nº 263-264, pág. 33.
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la observancia de esos componentes, en un derecho subjetivo que puede invocar el administrado” 3837).
En décimo lugar, el principio de buena fe impone una ac- tuación mesurada, razonable, predecible, leal y honesta en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes.
La aplicación del principio de buena fe al Derecho Admi- nistrativo resulta hoy incuestionable. Más aún: la presencia de los valores de lealtad, honestidad y moralidad que su aplicación conlleva es especialmente necesaria en el mundo de las relacio- nes entre las Administraciones públicas y los administrados 39.
En palabras de Mariano BRITO, el principio de buena fe representa una de las vías más fecundas de irrupción del conte- nido ético social en el orden jurídico y, concretamente, el valor de la confianza en la conducta de los agentes públicos y de los administrados 40.
En suma, en tanto que reglas jurídicas, la importancia de los principios generales de Derecho se traduce en la cuádruple función que cumplen 41, a saber:
a. en primer lugar, una función directiva general de todo el proceso de creación del Derecho, condicionando el contenido que haya de darse a las normas jurídicas en trance de elaboración;
b. en segundo lugar, una función interpretativa ya que los principios son reglas que se utilizan simultáneamente con las normas escritas para construir una solución jus- ta y socialmente aceptable para cada caso o conflicto, sirviendo para precisar el significado de las normas es- critas y su sentido o finalidad, así como para ampliar o reducir su ámbito de vigencia o incluso para excluir su aplicación;
38 Pedro José Jorge COVIELLO - “La protección de la confianza del administrado” (Lexis Nexis, Buenos Aires, 2004), pág. 462.
39 Jesús GONZALEZ PEREZ - "El principio general de la buena fe en el Derecho Administrativo"
(Civitas, Madrid, 1999), pág. 36 y sigtes., y especialmente pág. 44 y sigtes.
40 Mariano R. BRITO - "Principios del procedimiento administrativo común", en A.A.V.V. –
“Procedimiento Administrativo” (UCUDAL, Montevideo, 1991), págs. 14 y 15.
41 Juan Alfonso SANTAMARIA PASTOR – “Principios de Derecho Administrativo General” (Iustel, Madrid, 2005), tomo I, págs. 162 y 163.
c. en tercer lugar, una función integradora de las lagunas del sistema normativo, permitiendo al juez resolver en Derecho los conflictos que se le plantean en ausencia total de norma escrita; y
d. por último, una función constructiva en tanto los prin- cipios actúan como estructuradores que permiten la sistematización de la materia jurídica.