Independência, pragmatismo e universalismo

Na década de 1960, a produção de um pensamento internacionalista no país se beneficiou da experiência diplomática dos presidentes Jânio Quadros (1917-1992) e João Goulart (1919- 1976). O diplomata e ex-chanceler Celso Amorim, em entrevista realizada no Rio de Janeiro, em janeiro de 2020, ao analisar a influência dos intelectuais na concepção da política externa brasileira, afirmou que a ideologia nacional-desenvolvimentista que embasou o processo de industrialização do país também se traduziu em um pensamento internacionalista mais autonomista no governo JK (1956-1961), com a Operação Pan-Americana, idealizada por Augusto Frederico Schmidt, e a aproximação comercial com os países do Leste Europeu:

O Juscelino, no final, por influência provavelmente de pessoas do Itamaraty também, e do Augusto Frederico Schmidt, começa a ter uma atitude. O Jânio, acho que já tinha uma influência. Não sei se era uma coisa midiática, qual era o grau de profundidade, não sei. Mas ele tinha, ele fez uma visita antes da eleição ao Nasser, no Egito, a Cuba. Então ele já dizia: “aqui vai ser diferente”. Curioso, porque a política econômica dele era muito ortodoxa, não era uma política desenvolvimentista de jeito algum. Mas na política externa ele queria avançar e acho que isso foi feito. Teve aqueles gestos da condecoração do Che Guevara, embaixadas na África foram abertas. Por isso eu sempre digo: o grande mérito do San Tiago Dantas, não apenas nas ações, mas ele teve o mérito de conceptualizar isso (AMORIM, 2020).

Na perspectiva de Rubens Ricupero, a Política Externa Independente praticada entre 1961 e 1964 encontra em Afonso Arinos de Melo Franco (1905-1990), San Tiago Dantas (1911- 1964), e João Augusto de Araújo Castro (1919-1975), importantes intelectuais, políticos e diplomatas formuladores de um pensamento internacional sobre o país. Para o ex-chanceler

75 Celso Amorim, a geração de diplomatas a que pertence foi profundamente influenciada pela Política Externa Independente:

aquele período da descolonização, da busca de alternativas à Guerra Fria, ao conflito Leste-Oeste. E aí, naturalmente, a figura que sobressai é o Santiago Dantas, que embora tenha ficado apenas oito meses como ministro, conseguiu conceptualizar isto, de certa maneira até já vinha sendo praticada pelo antecessor, Afonso Arinos, seu conterrâneo, um pouco esquecido, mas ele teve importância. Claro que sob a inspiração do Jânio Quadros também, figura controversa, mas que nesse aspecto foi muito interessante. E nesse aspecto ele tomou uma atitude – quer dizer, tomou várias – mas nesse aspecto tomou uma que foi aquele voto muito marcante em que o Brasil não apoiou a suspensão de Cuba da OEA, na Conferência de Punta del Leste, em 1962 (AMORIM, 2020).

O impulso da nova política externa, segundo Ricupero, veio do presidente Quadros, complementado pelo chanceler Arinos “ele, inteligente como era, percebeu claramente que esse era o caminho. E, a partir de então, eu acho que ele contribui muito para enriquecer.

Tanto assim que depois, na época do Goulart, quando ele era embaixador na ONU, ele vai pressionar muito para que o Brasil tome uma atitude contra o colonialismo português. E o Goulart não vai fazer isso, porque o governo aqui não queria desafiar os portugueses. Mas aí ele já estava mais à esquerda do que o governo nessa matéria (RICUPERO, 2019). A essência da Política Externa era a recusa em resumir a inserção internacional à bitola estreita dos alinhamentos ideológicos da Guerra Fria. A questão central, naquele contexto, era o posicionamento em relação ao problema da Revolução Cubana:

Havia o problema de Berlim, e tal, mas de Berlim o Brasil estava longe. Enquanto que Cuba era aqui, não é? Então, o Brasil vai ter uma posição diferenciada sobre Cuba.

Uma posição que nós no opomos à expulsão de Cuba da OEA. Nós procuramos manter os canais abertos. Você sabe que essa política vai irritar muito os americanos e vai contribuir muito para aquela conspiração toda (RICUPERO, 2019).

Interessante observar que um dos momentos mais criativos e inovadores do pensamento internacionalista brasileiro, no começo dos anos 1960, coincida com a crise econômica e a instabilidade política que se seguiu ao governo Kubitschek. A renúncia de Jânio Quadros levou a um quadro de turbulência, com o veto militar à posse do vice-presidente, à implantação provisória do parlamentarismo, à paralisia do sistema político, à crise econômica, à

76 radicalização e à derrubada de João Goulart, por um golpe militar, em 1964. Na perspectiva de Ricupero,

com o Castelo Branco, volta-se à política do alinhamento, mas era num outro contexto.

Porque esse é o momento em que os americanos vão bancar o Brasil com ajuda etc.

Logo depois, com o Costa e Silva, começa o estranhamento. Os americanos esperavam que o Golpe Militar fosse redundar logo numa eleição. Então, com o Costa e Silva e com o que vem depois, culminado no AI-5, os dois países se afastam. Mas continua a haver aquela união em torno do anticomunismo, porque era o grande perigo e tal (...) Magalhães Pinto, conservador. Ele ficou muito numa linha... Ele procurou mesmo abrir uma vertente asiática... com a Índia, mas ele não mexeu muito na essência. A política externa vai voltar a mudar com o Geisel e o Silveira. Porque aí se retoma a independência, a autonomia. (RICUPERO, 2019)

Enquanto os formuladores e os intérpretes da Política Externa Independente eram partidários de visões mais nacionalistas e autonomistas, no plano econômico e internacional, pode-se encontrar, na obra “Geopolítica no Brasil” (1966), do general Golbery do Couto e Silva (1911-1987), uma visão internacionalista mais conservadora, que defende o estreito alinhamento do Brasil ao Ocidente político, militar e ideológico, liderado pelos Estados Unidos.

Essa concepção de mundo influenciou diretamente a política externa do governo Castelo Branco (1964-1967), o primeiro de cinco governos autoritários que se sucederam entre 1964 e 1985. No entender de Paulo Fagundes Vizentini, em sua obra “A política externa do regime militar brasileiro”, o governo Castelo Branco “constituiu um período atípico, com alinhamento automático aos Estados Unidos, formalmente dentro da concepção de fronteiras ideológicas da Doutrina de Segurança Nacional anti-esquerdista” (VIZENTINI, 1998: 361).

O pensamento internacionalista que orientou a diplomacia econômica brasileira, mesmo no Regime Militar, baseava-se do ideário nacional-desenvolvimentista, com um corte mais conservador e autoritário. Imaginado inicialmente como uma solução provisória para “arrumar a casa” e combater a influência comunista no país, o regime militar golpeou a elite civil e os partidos políticos, consolidando um regime autoritário que durou vinte e um anos (WEFFORT, 2011: 293-95). Dando continuidade ao projeto conservador e autoritário das elites brasileiras desde o Império, ampliou a escala do crescimento econômico e integrou o país, mas ao custo das liberdades democráticas e do aumento das desigualdades sociais. Vizentini ressalta que esse alinhamento automático, contudo, “foi menos profundo do que se pode pensar, pois muito da subserviência externa foi resultante de problemas internos” (VIZENTINI, 1998: 361).

77 A partir dos governos Costa e Silva (1967-1969) e Garrastazu Médici (1969-1974), houve a retomada da concepção nacional-desenvolvimentista, embalada pelo Milagre Econômico e por visões mais autonomistas de inserção internacional. Em sua conferência “O Congelamento do Poder Mundial” (1971), realizada em Washington, o embaixador João Augusto de Araújo Castro afirma que “nenhuma política externa se faz sem riscos, sem perigos e sem sobressaltos”. Para o diplomata, com “seu espantoso progressos e desenvolvimento, o país está cheio de esperança e de confiança em si mesmo e já podemos permitir-nos o luxo do realismo e do pragmatismo em nossas relações com outros países. Estamos em condições de viver e de prosseguir em nosso caminho, sem ilusão e sem ressentimento, sem entusiasmo líricos e sem pessimismos desarrazoados” (CASTRO, 1982: 198). Rubens Ricupero ressalta a influência do embaixador Araújo Castro para afirmação de uma leitura autônoma da inserção brasileira no mundo, menos alinhada aos Estados Unidos:

uma coisa interessante, o Brasil não aderiu ao Tratado de Não- Proliferação Nuclear, que é de 1968. É da época do Costa e Silva. Porque o Brasil entendeu o Tratado, como dizia o Araújo Castro, como um esforço a mais de “congelar o poder mundial”.

Porque, dizia o Araújo Castro, haviam dois momentos do congelamento do poder. Um foi São Francisco, quando se definiu que os cinco membros permanentes do Conselho de Segurança são as grandes potências. Foi o congelamento político e institucional. E o outro foi o congelamento tecnológico, quando o Tratado de Não Proliferação Nuclear disse: “Olha, até aqui os nucleares são tais e tais, a partir de agora ninguém mais entra (RICUPERO, 2019).

Nas décadas de 1960 e 1970, a Teoria da Dependência (ou, mais especificamente, as múltiplas interpretações do fenômeno da dependência, como se poderá verificar nos capítulos adiante), em uma matriz mais sociológica, buscaria reinterpretar as teorias estruturalistas à luz da realidade internacional e latino-americana. As obras mais conhecidas, “El desarrollo del subdesarrollo” (André Gunder Frank, 1966), “Dependencia y desarrollo en America Latina”

(Fernando Henrique Cardoso e Enzo Falleto, 1969), “Dialética da dependência” (Ruy Mauro Marini, 1973) e “Imperialismo y dependência” (Theotônio dos Santos, 1978), trazem análises mais específicas da inserção internacional brasileira e latino-americana. Na visão de Gelson Fonseca Júnior, as visões dependentistas buscam “remodelar a sociologia do desenvolvimento a partir da dialética das condicionantes, internas e internacionais, econômicas e sociais, que estabelecem os limites para as opções nacionais de progresso” (1998: 258).

78 As visões internacionalistas dependentistas - tanto as mais radicais (Frank, Marini, Santos) quanto a mais moderada (Cardoso e Falleto) - foram muito influentes para moldar o pensamento internacionalista brasileiro no contexto histórico de abertura política e de reinserção internacional, das décadas seguintes, especialmente nos programas dos dois principais partidos políticos que, na década de 1990, polarizando a política nacional. A obra de Cardoso e Falleto, contrariando as demais visões que acreditavam na impossibilidade de haver desenvolvimento na dependência, sustentava que as diferentes alianças entre atores internos e externos definia as trajetórias econômicas das nações latino-americanas. O maior controle sobre os processos produtivos, por parte dos grupos internos, seria um fator decisivo para o processo de industrialização de países como Brasil, Argentina e México. Nesse sentido, seria possível haver desenvolvimento “associado-dependente” na periferia.¹⁸ Segundo Fernando Henrique Cardoso, em depoimento para esta pesquisa, o “que eu tentei fazer, mesmo sem ter muita consciência, naquele livro com o Faletto no Chile, era uma coisa despretensiosa. Era entender o que nós estávamos vivendo naquele momento. (...) Mas toda corrente progressista queria o desenvolvimento urbano e industrial. (...)Eu estava vendo o que estava acontecendo, eu era brasileiro. Como é que você vai negar o crescimento aqui? Como é que você vai negar crescimento do estrangeiro?” (CARDOSO, 2020). E prossegue:

Aqui estava em um outro momento do capitalismo, não é? (...) E o caso do Brasil e da Argentina, em menor escala, e do México, em maior escala que a Argentina e menor do que o Brasil, tinha desenvolvimento industrial real. Isso não impedia que houvesse, ao contrário, requeria associação com o mercado mundial. Só que toda essa época é dominada pela Guerra Fria, existia a União Soviética, tinha a Revolução Chinesa (CARDOSO, 2020).

A década de 1970 marca, igualmente, o declínio do gênero das grandes interpretações do Brasil, dando espaço para visões mais pluralistas acerca da inserção brasileira no mundo.Com a insuficiência dos paradigmas histórico-diplomático, econômico, geopolítico e dependentista para a compreensão do fenômeno internacional no Brasil, na década de 1970 surgiram interpretações mais voltadas a compreender as opções de política externa do Brasil à

18 Em sua obra “Empresariado Nacional e Desenvolvimento Econômico” (1964), Cardoso já admitia a impossibilidade de uma revolução burguesa capaz de alavancar o desenvolvimento econômico autônomo no Brasil. E, em suas obras posteriores – “O modelo político brasileiro” (1972), “Autoritarismo e Democratização”

(1975) e “As ideias e seu lugar” (1980) – Cardoso sustenta que as alianças entre grupos internos, Estados burocrático-autoritários e empresas multinacionais viabilizariam a expansão econômica e o avanço do processo de industrialização, com alguma distribuição de renda e autonomia externa, mas sem democracia e participação.

79 luz da relação com outros Estados, em diversos contextos históricos, buscando entender os conflitos, a cooperação e as razões diplomáticas propriamente ditas. A obra “Brasil e Argentina no sistema das relações internacionais” (1973), de Celso Lafer e Felix Peña, buscava um olhar diferenciado para a relação entre os dois principais Estados sul-americanos e vislumbrava uma convergência de interesses comuns além das visões geopolíticas prevalecentes. Beneficiados com a institucionalização dos cursos de Ciência Política e Relações Internacionais, análises como as de Gerson Moura, “Autonomia na Dependência” (1979), e de Maria Regina Soares de Lima “The Political Economy of Brazilian Foreign Policy” (1986), tornar-se-iam trabalhos seminais de análise de política externa na academia brasileira.

A busca da autonomia e do pragmatismo na estratégia de inserção internacional brasileira deram a tônica da segunda fase do governo militar, marcada pelos processos de descompressão e de abertura política. O governo Ernesto Geisel (1974-1979) retomou as linhas centrais da Política Externa Independente dos governos Jânio Quadros e João Goulart. Antonio Azeredo da Silveira (1917-1990) sintetizaria na fórmula “pragmatismo ecumênico e responsável” a filosofia de uma política externa que explorava o cenário internacional de détente entre as superpotências para levar à frente o avanço de “um projeto de autonomização econômica do país, como resposta ao desafio gerado pela crise econômica internacional”

(VIZENTINI, 1998: 204). Nesse sentido, buscou ampliar as margens de autonomia em relação aos Estados Unidos, a multilateralização do discurso diplomático, o fortalecimento de parcerias estratégicas e o universalismo. O governo do general João Figueiredo (1979-1985), último do ciclo militar, deu continuidade a estas linhas básicas, ampliando a presença do país no mundo em um contexto de crise da dívida externa e de distensão bilateral com a Argentina.

A abertura política e a redemocratização, em 1985, após duas décadas de governo militar, abriram novas perspectivas para a inserção internacional brasileira. Tancredo Neves, o principal artífice da transição democrática, afirmou que, apesar da mudança de regime, a linha universalista e independentista da política externa conduzida pelo Itamaraty deveria ser preservada. De acordo com Rubens Ricupero,

É essencial um consenso entre todos os setores políticos no Brasil. É sobre a política externa conduzida pelo Itamaraty. E ele manteve. Ele manteve a política. Porque a grande guinada em relação à política ideológica anticomunista veio do Geisel. Veio a partir de 1974. Ora, o Tancredo está falando dez anos depois. Você se lembra, a essa altura o Brasil já tinha reconhecido da China comunista. Foi o primeiro país a reconhecer Angola. A única coisa que sobrava foi Cuba, porque de fato era um tabu

80 para os militares. E isso coube ao governo Sarney, mas que teria cabido ao governo Tancredo. Então há uma linha de continuidade (RICUPERO, 2019).